長(zhǎng)三角一體化的關(guān)鍵是建立包容性的區(qū)域協(xié)調(diào)新體制

郁鴻勝

長(zhǎng)三角區(qū)域一體化已提升為國(guó)家戰(zhàn)略.國(guó)務(wù)院在2016年批復(fù)的長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃中，建設(shè)的目標(biāo)是構(gòu)建世界級(jí)城市群。城市群發(fā)展是體升國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)。我國(guó)城市群發(fā)展規(guī)劃中，將國(guó)家級(jí)的城市群擬定了十七個(gè)。國(guó)家一級(jí)城市群有三個(gè)：長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群。國(guó)家二級(jí)城市群有二個(gè)：長(zhǎng)江中游城市群、成渝城市群。國(guó)家三級(jí)城市群有十二個(gè)。我國(guó)的十七個(gè)城市群的國(guó)民生產(chǎn)總值占到了我國(guó)的國(guó)民生產(chǎn)總值60%。其中，國(guó)家三個(gè)一級(jí)城市群的經(jīng)濟(jì)總量占我國(guó)的40%。長(zhǎng)三角城市群經(jīng)濟(jì)總量占我國(guó)的21%。珠三角城市群經(jīng)濟(jì)總量占我國(guó)的10%。京津冀城市群經(jīng)濟(jì)總量占我國(guó)的9%。作為我國(guó)的區(qū)域發(fā)展三大戰(zhàn)略，即“一帶一路”戰(zhàn)略、京津冀一體化戰(zhàn)略和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略都與城市群發(fā)展有著密不可分的關(guān)系。

長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃中的一個(gè)新亮點(diǎn)是構(gòu)建“一核五圈四帶”的網(wǎng)絡(luò)化空間格局?！耙缓恕笔侵干虾６际泻诵模鸬烬堫^帶動(dòng)的核心作用和區(qū)域中心城市的輻射帶動(dòng)作用?！拔迦Α笔侵改暇┒际腥Α０暇?、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州三市。杭州都市圈。包括杭州、嘉興、湖州、紹興四市。合肥都市圈。包括合肥、蕪湖、馬鞍山三市。蘇錫常都市圈。包括蘇州、無(wú)錫、常州三市。寧波都市圈。包括寧波、舟山、臺(tái)州三市?！八膸А笔侵笢麑幒虾拣l(fā)展帶。依托滬漢蓉、滬杭甬通道，發(fā)揮上海、南京、杭州、合肥、寧波等中心城市要素集聚和綜合服務(wù)優(yōu)勢(shì)。沿江發(fā)展帶。依托長(zhǎng)江黃金水道，打造沿江綜合交通走廊，增強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江中游地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用。沿海發(fā)展帶。實(shí)施陸海統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)推進(jìn)海洋空間開發(fā)利用、陸源污染防治與海洋生態(tài)保護(hù)。滬杭金發(fā)展帶。依托滬昆通道，連接上海、嘉興、杭州、金華等城市，發(fā)揮開放程度高和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌環(huán)杭州灣地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，加強(qiáng)與衢州、麗水等地區(qū)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，提升對(duì)江西等中部地區(qū)的輻射帶動(dòng)能力。

長(zhǎng)三角在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制建設(shè)上，做了許多工作，成效顯著，歸納起來(lái)比較突出的做了四個(gè)方面的工作。其一是建立了長(zhǎng)三角區(qū)域“三級(jí)運(yùn)作、統(tǒng)分結(jié)合”的區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)合作機(jī)制。形成了以決策層為核心，由決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層共同組成的多層次合作機(jī)制體系。其二是推進(jìn)了長(zhǎng)三角區(qū)域一體化市場(chǎng)體系建設(shè)。長(zhǎng)三角加快構(gòu)建區(qū)域一體化大市場(chǎng)。建立了長(zhǎng)三角區(qū)域市場(chǎng)一體化合作工作機(jī)制。其三是建設(shè)多層多樣的生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)治理機(jī)制。長(zhǎng)三角區(qū)域一是積極探索長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制。其四是探索建立了區(qū)域公共治理合作機(jī)制。長(zhǎng)三角區(qū)域開展了長(zhǎng)三角區(qū)域突發(fā)公共事件的城市合作應(yīng)的制度合作。

經(jīng)過多年實(shí)踐，長(zhǎng)三角區(qū)域合作已進(jìn)入多形式、寬領(lǐng)域、深層次的實(shí)質(zhì)性深化提升階段，所設(shè)立的若干個(gè)大平臺(tái)與若干個(gè)專題均已取得階段性成果，其協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)向著制度化、規(guī)范化和法治化全面發(fā)展。

長(zhǎng)三角要建設(shè)建設(shè)具有全球影響力的世界級(jí)城市群，首先要增強(qiáng)長(zhǎng)三角核心區(qū)域的城市群功能，這個(gè)城市群由53個(gè)城市組成。在該城市群區(qū)域內(nèi)，平均每1800平方公里有一座城市，大約70平方公里有一座建制鎮(zhèn)。在總長(zhǎng)不超過600公里的滬寧、滬杭、杭甬三條鐵路線上，密布著20座城市，平均每30平方公里有一座城市。值得關(guān)注的是，在這個(gè)城市群中，是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)區(qū)域，因此需要一個(gè)包容性很強(qiáng)的協(xié)調(diào)機(jī)制.從現(xiàn)狀來(lái)看，長(zhǎng)三角在行政區(qū)劃范圍內(nèi)，建立了一系列的區(qū)域性的協(xié)調(diào)體制與機(jī)制，經(jīng)過多年實(shí)踐，形成了具有長(zhǎng)三角區(qū)域包容性特點(diǎn)的五個(gè)轉(zhuǎn)變。區(qū)域合作層級(jí)不斷提升，逐步向深層次的國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。區(qū)域合作由有限范圍向以市場(chǎng)為主體的區(qū)域一體化轉(zhuǎn)變。區(qū)域合作由自發(fā)活動(dòng)向自覺規(guī)范的制度對(duì)接轉(zhuǎn)變。區(qū)域合作由政府單個(gè)部門向多個(gè)部門以及社會(huì)協(xié)同推進(jìn)轉(zhuǎn)變。區(qū)域合作由經(jīng)濟(jì)合作向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化全面合作轉(zhuǎn)變。但是，在包容性協(xié)調(diào)中，歸納起來(lái)主要存在五個(gè)方面的問題。

其一，長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃的互動(dòng)合作機(jī)制缺乏包容性。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面.一是規(guī)劃體系不健全，頂層設(shè)計(jì)不足。國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》以來(lái)，國(guó)家和地區(qū)頒布了大量相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃，各地也相應(yīng)出臺(tái)了貫徹落實(shí)《意見》的實(shí)施意見，制定了具體分工方案，但在規(guī)劃體系銜接上存在一定不足，主要體現(xiàn)在：各類專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃與國(guó)家和長(zhǎng)江流域發(fā)展規(guī)劃的銜接不足，地方的重要布局要與長(zhǎng)江流域重大基礎(chǔ)設(shè)施（如公路、港口、航運(yùn)建設(shè)等）、重要資源開發(fā)（如水資源、海岸線開發(fā)、能源開發(fā)等）、突發(fā)公共事件應(yīng)急資源（如應(yīng)急救援物資、救援隊(duì)伍、避難場(chǎng)所等）等銜接不足，地方的區(qū)域功能定位與長(zhǎng)江流域總體功能布局銜接不足，以及地方的實(shí)施措施與長(zhǎng)江流域區(qū)域統(tǒng)一的政策框架銜接不足。同時(shí)規(guī)劃體系的頂層設(shè)計(jì)不健全，由誰(shuí)牽頭和協(xié)調(diào)主體不明確，二是長(zhǎng)江沿岸港口結(jié)構(gòu)不盡合理，分工不明確。隨著長(zhǎng)江干線航道治理，長(zhǎng)江下游通航能力、航運(yùn)效益得到了較大提升。但由于長(zhǎng)江港口群發(fā)展缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)展不平衡，功能分工不合理，結(jié)構(gòu)性矛盾突出，未能從分工協(xié)作關(guān)系上考慮如何形成整體合力。各港口紛紛提出了未來(lái)發(fā)展方向與目標(biāo)，南京港提出建設(shè)區(qū)域性航運(yùn)物流中心，南通港提出建設(shè)上海國(guó)際航運(yùn)中西北翼組合強(qiáng)港，太倉(cāng)港提出建設(shè)近洋直達(dá)集散中心、內(nèi)貿(mào)轉(zhuǎn)運(yùn)樞紐、遠(yuǎn)洋中轉(zhuǎn)基地，泰州港提出建設(shè)大型深水直掛港，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃協(xié)調(diào)導(dǎo)致了港口建設(shè)中普遍存在著不合理競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)、岸線利用粗放等現(xiàn)象，導(dǎo)致岸線資源浪費(fèi)。

其次，市場(chǎng)一體化建設(shè)機(jī)制缺乏包容性。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是大通關(guān)建設(shè)有待提升。長(zhǎng)江大通關(guān)體制改革進(jìn)展較快，實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶12個(gè)海關(guān)通關(guān)一體化以及特殊監(jiān)管區(qū)域及保稅監(jiān)管場(chǎng)所出境環(huán)節(jié)區(qū)域通關(guān)一體化改革，但實(shí)際實(shí)行中仍存在一定問題。海關(guān)部門與公共平臺(tái)對(duì)接不足，跨區(qū)域外貿(mào)貨物流動(dòng)受限;海關(guān)系統(tǒng)為單一平臺(tái)，缺少區(qū)域性分中心，對(duì)區(qū)域性政策調(diào)節(jié)空間不足，操作性較差;特殊監(jiān)管區(qū)優(yōu)惠政策不到位，對(duì)外優(yōu)惠政策較多，對(duì)內(nèi)優(yōu)惠政策較少，影響企業(yè)發(fā)展;海關(guān)查驗(yàn)部門人員編制有限，數(shù)量不足。二是統(tǒng)一市場(chǎng)體系建設(shè)有待完善。長(zhǎng)三角構(gòu)建長(zhǎng)三角地區(qū)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系的過程中，強(qiáng)化市場(chǎng)規(guī)則對(duì)接，增強(qiáng)信息共享，著力消除市場(chǎng)壁壘，提高資源配置效率和公平性，

其三，生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)治理機(jī)制缺乏包容性。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是資源要素短缺，環(huán)境問題仍然突出。隨著長(zhǎng)三角的迅速發(fā)展，帶來(lái)區(qū)域環(huán)境容量嚴(yán)重不足，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，區(qū)域環(huán)境質(zhì)量難以根本改善，現(xiàn)代化進(jìn)程受到制約。同時(shí)由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整速度的滯后造成區(qū)域污染物排放居高不下，區(qū)域環(huán)境減排壓力巨大。即使在積極的環(huán)境建設(shè)努力下，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)硬約束目標(biāo)的壓力仍然相當(dāng)大。二是水污染嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境影響較大。上海處于長(zhǎng)江、太湖流域的最下游，水環(huán)境保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。隨著長(zhǎng)江沿岸城市帶開發(fā)建設(shè)，以及三峽、“南水北調(diào)”等重大水利工程引、攔、蓄、調(diào)水力度的加大，對(duì)長(zhǎng)江口水、沙、鹽情況變化影響較大，從而影響濕地形成、水生態(tài)功能和供水安全，流域水環(huán)境污染對(duì)長(zhǎng)江口生物多樣性也有較大影響，長(zhǎng)江口生態(tài)系統(tǒng)受到威脅。三是區(qū)域生態(tài)安全屏障脆弱，區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治有待加強(qiáng)。長(zhǎng)三角堅(jiān)持源頭治理，加強(qiáng)區(qū)域環(huán)保措施聯(lián)動(dòng)，積極推動(dòng)區(qū)域污染治理機(jī)制轉(zhuǎn)變和政策優(yōu)化調(diào)整，取得一定成績(jī)。

其四，公共服務(wù)和社會(huì)治理協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏包容性。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是大量流動(dòng)人口使社會(huì)管理能力不足。長(zhǎng)三角地區(qū)外來(lái)流動(dòng)人口數(shù)量巨大，大部分從業(yè)人員長(zhǎng)期處于流動(dòng)狀態(tài)，不利于提高人員的素質(zhì)，阻礙了這些行業(yè)技術(shù)水平的提高，使得流動(dòng)人口的勞動(dòng)力市場(chǎng)報(bào)酬過低，缺乏社會(huì)保障。隨著時(shí)間的推移，在城市中逐步沉淀下一批收入低下而又缺乏社會(huì)保障的人員，形成了一個(gè)城市貧困群體，各種社會(huì)矛盾由此而引發(fā)。二是公共服務(wù)一體化水平有待提高。長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)、人事人才、勞動(dòng)監(jiān)察等各項(xiàng)合作協(xié)議和合作體制機(jī)制逐步完善。但地區(qū)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)間的溝通協(xié)作不足，地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)溝通機(jī)制有待完善。區(qū)域性醫(yī)療保險(xiǎn)信息化管理合作平臺(tái)建設(shè)、醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦管理信息化水平有待提高。食品安全聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)會(huì)商評(píng)估機(jī)制缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互協(xié)作的。對(duì)區(qū)域內(nèi)食品安全違法犯罪行為打擊和食品安全風(fēng)險(xiǎn)防范聯(lián)防聯(lián)控有待加強(qiáng)。三是行政體制與應(yīng)急體制不一致。突發(fā)公共事件具有跨地域性和突發(fā)性，各級(jí)政府通常通過臨時(shí)的應(yīng)急指揮部來(lái)處理緊急的事務(wù)。長(zhǎng)三角區(qū)域跨行政協(xié)調(diào)、指揮主要采用跨區(qū)域的聯(lián)席會(huì)、溝通會(huì)或者區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)人高層會(huì)議的形式，多帶有象征性的宣示意義，而缺乏跨區(qū)域的行政權(quán)威，很難實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)跨越行政區(qū)界限或功能區(qū)界限的更大范圍的公共服務(wù)合作，協(xié)調(diào)結(jié)果難以保證。四是區(qū)域應(yīng)急協(xié)調(diào)缺乏法律法規(guī)制度保障。當(dāng)前長(zhǎng)三角內(nèi)政府間合作，主要依靠的是非制度化的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，政府間的共識(shí)達(dá)成大多是靠地方領(lǐng)導(dǎo)人的承諾來(lái)保障，缺乏法律效力和穩(wěn)定性。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)，各地方政府間合作一般采取集體磋商或者應(yīng)急聯(lián)絡(luò)的形式，沒有固定的談判機(jī)制，在涉及到實(shí)質(zhì)性利益問題時(shí)，往往由于分歧太大而無(wú)法協(xié)調(diào)合作，影響對(duì)公共事件的應(yīng)急處理。

為了完善長(zhǎng)三角包容性協(xié)調(diào)體制機(jī)制，提出幾點(diǎn)建議.其一，加快推出國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。長(zhǎng)三角統(tǒng)籌要走出新路子，必須在國(guó)家戰(zhàn)略層面有新的突破，其中戰(zhàn)略實(shí)施機(jī)制的創(chuàng)新突破是重要方面。一是要有長(zhǎng)三角戰(zhàn)略的系統(tǒng)規(guī)劃。長(zhǎng)三角發(fā)展戰(zhàn)略必須要從跨區(qū)聯(lián)動(dòng)的格局出發(fā)，在生態(tài)、城鎮(zhèn)化、交通走廊、上中下游產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域發(fā)展格局等方面進(jìn)行全局考慮，而且需要有目標(biāo)取舍。二是研究制定《長(zhǎng)江法》。將長(zhǎng)三角放在長(zhǎng)江發(fā)展戰(zhàn)略中去思考，以法的形式確定下來(lái)，設(shè)定底線與紅線。三是明確部門、地區(qū)間跨區(qū)域合作機(jī)制的主要形式、權(quán)利與義務(wù)。四是強(qiáng)化區(qū)域合作監(jiān)督考核。

其二，加強(qiáng)建設(shè)部門條線的流域性與跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制。目前很多跨區(qū)域協(xié)調(diào)工作，并不是受制于區(qū)域之間的壁壘，而是受制于區(qū)域與部門之間、部門與部門之間的不協(xié)調(diào)。建立關(guān)部門要專門針對(duì)長(zhǎng)三角形成規(guī)劃與工作機(jī)制。目前，長(zhǎng)三角建設(shè)推進(jìn)最順利是交通基礎(chǔ)設(shè)施工作，其得益于前期文件中對(duì)于立體綜合走廊進(jìn)行進(jìn)行了詳細(xì)闡述與項(xiàng)目跟進(jìn)。長(zhǎng)三角需要建設(shè)流域性與專項(xiàng)部門相結(jié)合管理機(jī)制。建立長(zhǎng)三角生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)。建立全流域的水資源調(diào)度統(tǒng)一平臺(tái)。建立長(zhǎng)三角港口聯(lián)盟。建立多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展的部門協(xié)調(diào)機(jī)制。

其三，推進(jìn)省市區(qū)域間的跨地區(qū)合作發(fā)展機(jī)制。長(zhǎng)三角各區(qū)域均在大力推進(jìn)跨區(qū)域合作，各地區(qū)可擬出區(qū)域一體化合作可供選擇的內(nèi)容清單，各區(qū)域根據(jù)自身發(fā)展階段與條件，逐步推進(jìn)。鼓勵(lì)區(qū)域合作的多層次化、多樣化。合作機(jī)制與內(nèi)容可以靈活。鼓勵(lì)城市群內(nèi)各級(jí)政府間的跨行政區(qū)合作，形成都市圈。更多地引入市場(chǎng)化手段，實(shí)現(xiàn)利益的市場(chǎng)化共享。通過園區(qū)合作、項(xiàng)目合作、企業(yè)合作等形式，推進(jìn)區(qū)域合作發(fā)展。