我國(guó)實(shí)行休耕制度的制約因素與對(duì)策研究

江 娟 麗，楊 慶 媛，童 小 蓉，石 飛

(西南大學(xué) 1.經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；2.地理科學(xué)學(xué)院，重慶市 400715)

學(xué)術(shù)界對(duì)休耕相關(guān)理論與實(shí)踐問題進(jìn)行了深入探討，取得了一批重要的學(xué)術(shù)與智庫(kù)成果，尤其集中在如何進(jìn)行休耕這一重大實(shí)踐問題上。目前，國(guó)內(nèi)耕地休耕研究主要集中在以下幾個(gè)方面：一是學(xué)者們基于國(guó)情對(duì)休耕制度實(shí)施的意義進(jìn)行分析[1]，探索實(shí)行耕地輪作休耕制試點(diǎn)的研究重點(diǎn)和目標(biāo)[2]；對(duì)國(guó)內(nèi)外休耕實(shí)踐和制度進(jìn)行總結(jié)提出對(duì)我國(guó)休耕制度的現(xiàn)實(shí)借鑒[3]，主要從中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史和輪作休耕[4]，英國(guó)、美國(guó)、日本、東亞及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等借鑒經(jīng)驗(yàn)，探討了科學(xué)的休耕計(jì)劃、輪作休耕范圍、有效的管理和監(jiān)督、宣傳力度、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整、合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等建議[5]，提出了生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ竭x擇[6]；二是基于區(qū)域?qū)嵺`對(duì)休耕意愿及補(bǔ)償意愿進(jìn)行研究[7]；分析休耕意愿受到非農(nóng)業(yè)收入比例、耕地質(zhì)量的主觀判斷[8]、戶主特征及家庭概況變量、耕地休養(yǎng)規(guī)則變量、休養(yǎng)環(huán)境與市場(chǎng)變量和認(rèn)知改革變量[9]等因素影響；三是學(xué)者們對(duì)休耕的生態(tài)效益、環(huán)境影響、經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行研究；研究休耕對(duì)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)植物物種多樣性的促進(jìn)[10]，休耕對(duì)土壤有機(jī)質(zhì)的保護(hù)和土壤蓄水保墑能力的提高，以及減少和降低作業(yè)成本等效益[11]，休耕對(duì)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收益的提高、降低生產(chǎn)成本、提高地力等效益[12]，此外休耕能顯著提高土壤速效磷含量[13]；四是學(xué)者們總結(jié)國(guó)外及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)休耕補(bǔ)貼政策[14]，根據(jù)中國(guó)國(guó)情提出休耕補(bǔ)貼的構(gòu)建與思路[15]；五是學(xué)者們從理論視角研究休耕與土地整治關(guān)系[16]，以及基于休耕對(duì)糧食安全影響視角探討了不同地區(qū)耕地休耕模式以及采用輪作休耕不同模式的耕地保有量[17]?？傮w上來(lái)說(shuō)，目前學(xué)術(shù)界主要集中在對(duì)國(guó)內(nèi)外休耕經(jīng)驗(yàn)借鑒、國(guó)內(nèi)休耕可行性研究、休耕生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建、農(nóng)戶休耕意愿及影響因素和休耕的效益研究等方面研究，而關(guān)于我國(guó)休耕制度實(shí)施可能存在制約因素這一重要的潛在問題卻鮮有涉及。本文擬結(jié)合相關(guān)調(diào)研和文獻(xiàn)數(shù)據(jù)，在對(duì)我國(guó)休耕實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探討我國(guó)實(shí)施休耕制度存在的制約因素，以期促進(jìn)我國(guó)休耕制度的科學(xué)實(shí)施。

一、我國(guó)耕地休耕的現(xiàn)狀

休耕是土壤質(zhì)量保持、地力恢復(fù)、病蟲害和農(nóng)業(yè)污染減少的一種有效途徑，是在糧食保障、地力保持和生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)自然地理狀況、區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件及土地性狀等因素而確定的耕地利用方式。課題組于2016年7月到2017年5月對(duì)湖南、甘肅、貴州、河北、云南等地的耕地休耕試點(diǎn)村組及相關(guān)機(jī)構(gòu)部門進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)研，同時(shí)結(jié)合文獻(xiàn)數(shù)據(jù)，基本可以窺見我國(guó)目前耕地休耕的現(xiàn)狀及呈現(xiàn)出的基本特征。

(一)從空間布局看，我國(guó)休耕試點(diǎn)呈不均衡分布狀態(tài)，但具體某一試點(diǎn)區(qū)又呈密集分布。2016年我國(guó)推行休耕試點(diǎn)，選擇重金屬污染區(qū)、西南石漠化區(qū)、西北生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)、地下水漏斗區(qū)等地區(qū)，集中分布在我國(guó)西北、西南和華中地區(qū)(此前河北邢臺(tái)、吉林德惠市、安徽省泗縣、江西省鷹潭等進(jìn)行了休耕實(shí)踐，但都是零散型的)。2016年全國(guó)施行休耕耕地面積116萬(wàn)畝，休耕試點(diǎn)主要集中在云南、貴州、湖南、甘肅、河北5省，其中湖南休耕10萬(wàn)畝，云南、貴州、甘肅各2萬(wàn)畝，河北100萬(wàn)畝[18]，休耕地86.21%集中在河北地區(qū)地下水漏斗區(qū)，8.62%分布在湖南重金屬污染區(qū)，而云南、貴州、甘肅合占5.17%；2017年休耕擴(kuò)大到200萬(wàn)畝，其中河北實(shí)施季節(jié)性休耕181萬(wàn)畝，占總休耕面積的90.5%，可見休耕數(shù)量的分布呈不均勻狀態(tài)，但在某一具體地區(qū)又呈密集型分布趨勢(shì)。例如2016年云南休耕總共2萬(wàn)畝，集中分布在石林和硯山縣，兩縣各1萬(wàn)畝。其中硯山縣生態(tài)嚴(yán)重退化石漠化地區(qū)休耕試點(diǎn)1萬(wàn)畝，選擇在石漠化較嚴(yán)重、土地較瘠薄、作物產(chǎn)量較低的5個(gè)代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)[19]。

(二)從制度層面來(lái)看，我國(guó)休耕制度目前主要技術(shù)上比較完善和補(bǔ)貼金額比較確定，而關(guān)于監(jiān)督機(jī)制、保障機(jī)制、休耕養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制以及法律法規(guī)尚欠缺，屬于探索階段。2016年國(guó)家在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行休耕試點(diǎn)，國(guó)家對(duì)休耕的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和方式、保障措施上有宏觀的指導(dǎo)意見。目前云南、貴州、湖南、甘肅、河北已開始探索實(shí)施休耕實(shí)踐，但其休耕制度和實(shí)施規(guī)則暫處于探索實(shí)施階段，只有提前試點(diǎn)的河北邢臺(tái)地區(qū)有比較完善的休耕實(shí)施措施和規(guī)則，但對(duì)休耕后階段的養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制、影響評(píng)估機(jī)制、保障機(jī)制等仍處于探索階段。

(三)從休耕效果來(lái)看，已有地區(qū)的休耕實(shí)踐取得了良好生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。在我國(guó)以制度形式推行休耕之前，已有部分地區(qū)探索休耕實(shí)踐，主要在吉林、安徽、江西、河北等地。由于各個(gè)地區(qū)耕地質(zhì)量、自然條件差異顯著，不同地區(qū)施行休耕后所采用休耕模式存在差異，產(chǎn)生了不同的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。例如吉林省德惠市、公主嶺市、四平市等地的休耕主要表現(xiàn)為有良好的生態(tài)效益。休耕對(duì)稻田土壤肥力有正向影響，顯著增加了土壤堿解氮和速效鉀含量，提高了土壤速效磷含量；高光效休耕玉米技術(shù)試點(diǎn)，充分利用了土壤養(yǎng)分，有效保護(hù)了土壤資源。此外，有些地區(qū)取得了生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益雙贏的效果。從中科院東北地理與農(nóng)業(yè)生態(tài)所采樣數(shù)據(jù)顯示使區(qū)域內(nèi)土壤有機(jī)質(zhì)含量、光合作用效率、土壤蓄水保墑能力、田間二氧化碳利用率都有所提高，玉米平均單產(chǎn)比傳統(tǒng)種植模式增產(chǎn)10%～15%，土壤農(nóng)業(yè)資源得到了有效保護(hù)，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益[11-12]。再如，安徽省泗縣休耕模式的研究也顯示，作物增產(chǎn)的同時(shí)，能夠有效地減少水土流失、促進(jìn)作物根系下扎以及提高田間效率；江西省鷹潭(中科院紅壤生態(tài)站)田間定位試驗(yàn)結(jié)果顯示，休耕能夠很好地維持或提高土壤養(yǎng)分含量[13]。由此可見，盡管各地不同地區(qū)耕地質(zhì)量、自然條件的差異性，采取差異化休耕策略，但都對(duì)土地肥力有所提高，改善了生態(tài)效益，實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)開發(fā)利用，同時(shí)有些地方休耕還增加了經(jīng)濟(jì)效益。

二、我國(guó)實(shí)施休耕制度的制約因素分析

(一)糧食安全問題成為我國(guó)休耕實(shí)行的物質(zhì)制約因素

耕地作為重要的土地資源與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，對(duì)保障國(guó)家糧食安全、維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的戰(zhàn)略意義。而糧食安全對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，更是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生和社會(huì)穩(wěn)定的首要問題。目前我國(guó)“以占世界7%的耕地養(yǎng)活世界22%的人口”，直接體現(xiàn)了耕地資源的巨大壓力。我國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó)，糧食消耗巨大，但耕地資源卻十分有限。盡管我國(guó)已采取了非常嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，但因各項(xiàng)建設(shè)占用耕地增多，有些地區(qū)由于退耕還林還灌還草面積擴(kuò)大，農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期存在閑置撂荒地，以及表層土壤和配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施遭破壞等，這些均對(duì)我國(guó)耕地?cái)?shù)量有較大影響，我國(guó)耕地?cái)?shù)量總體上看呈現(xiàn)不斷下降的趨勢(shì)。截至2015年末，全國(guó)耕地面積為13 499.87萬(wàn)公頃[20](20.25億畝)，年內(nèi)凈減少耕地面積5.86萬(wàn)公頃，約87.9萬(wàn)畝。人均耕地?cái)?shù)量1.45畝，較1996年第一次調(diào)查時(shí)的人均耕地0.106公頃(1.59畝)有所下降，不到世界人均水平的一半。例如河北廣宗縣總?cè)丝?8.22萬(wàn)人，其中農(nóng)村人口27.58萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?7.73%。耕地總51萬(wàn)畝，水澆地20萬(wàn)畝，而沙荒地則有近10萬(wàn)畝*數(shù)據(jù)來(lái)源于廣宗縣的土地利用總體規(guī)劃(2010-2020年)。，農(nóng)村人均耕地1.486畝(除去沙荒地)，且耕地還在日益減少，而人口數(shù)量卻逐年增加。這種嚴(yán)峻的人地關(guān)系在短期內(nèi)難以緩和，如果不采取措施扭轉(zhuǎn)這種趨勢(shì)，我國(guó)有可能出現(xiàn)耕地危機(jī)與糧食危機(jī)。正如耿玉環(huán)等分析我國(guó)糧食減產(chǎn)量和耕地減少量時(shí)，發(fā)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量的減少對(duì)糧食產(chǎn)量的減少緊密相關(guān)，而且變化趨勢(shì)基本一致，二者的相關(guān)性系數(shù)高達(dá)0.999 3[21]。實(shí)行休耕勢(shì)必導(dǎo)致糧食耕種面積下降，糧食產(chǎn)量也相應(yīng)減少。因而耕地?cái)?shù)量減少而造成的糧食安全問題，將是我們實(shí)行休耕時(shí)無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)難題和制約因素。

(二)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度成為我國(guó)休耕制度實(shí)施的制度制約因素

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是指農(nóng)地財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)及處置權(quán)這四種權(quán)利的不同分配和組合的結(jié)構(gòu)及其性質(zhì)。我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是土地所有權(quán)國(guó)家終極所有、三級(jí)“農(nóng)民集體”有限所有，土地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)民家庭有限擁有、“農(nóng)民集體”部分擁有。這種產(chǎn)權(quán)制度具有多元化、層級(jí)性特征，這一特征使得農(nóng)地所有權(quán)主體實(shí)際上的虛置。一是行政命令往往會(huì)取代經(jīng)濟(jì)杠桿，土地的實(shí)際使用者農(nóng)民往往不能自由表達(dá)意愿，會(huì)出現(xiàn)被動(dòng)接受政策；二是不同的所有者都希望參與對(duì)勞動(dòng)成果的分配但又不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)[22]。這在我們調(diào)研的大多數(shù)村鎮(zhèn)都有體現(xiàn)。首先大多數(shù)地區(qū)采用的是自上而下的休耕模式，很多人對(duì)實(shí)行休耕的程序、政策等知之甚少，農(nóng)戶大多是出于政策規(guī)定才進(jìn)行休耕，主動(dòng)休耕或者自愿性休耕的農(nóng)戶數(shù)量非常少。在調(diào)研問卷中顯示老百姓無(wú)條件自愿進(jìn)行休耕的比例不大，對(duì)非試點(diǎn)村101戶農(nóng)戶調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，無(wú)論補(bǔ)償多少都不愿意進(jìn)行休耕的有5戶。而試點(diǎn)村102戶農(nóng)戶中，多數(shù)農(nóng)戶參與2014年、2015年休耕僅為響應(yīng)國(guó)家政策要求，99.07%的農(nóng)戶認(rèn)為是出于國(guó)家政策要求才進(jìn)行休耕的。其次在需要承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)也體現(xiàn)了各利益主體對(duì)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。調(diào)研組對(duì)農(nóng)戶養(yǎng)護(hù)措施和責(zé)任進(jìn)行詢問，老百姓大多認(rèn)為不會(huì)采用養(yǎng)護(hù)措施，同時(shí)認(rèn)為休耕養(yǎng)護(hù)的責(zé)任應(yīng)是中央政府或者地方政府，所需的養(yǎng)護(hù)費(fèi)用也應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)。調(diào)研的102戶休耕農(nóng)戶，休耕后土地超過半數(shù)未采取措施進(jìn)行改善地力。其實(shí)這主要是因現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地使用權(quán)缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，有可能造成農(nóng)戶休耕行為的短期化，農(nóng)民可能會(huì)減少對(duì)土地休耕地的長(zhǎng)期投入，很少會(huì)對(duì)土地進(jìn)行改良投資和有計(jì)劃的養(yǎng)護(hù)行為等。因此，為了更好地解決農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)制度給休耕帶來(lái)的負(fù)面影響以及保證輪作休耕制度的順利施行，我們需要在現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度前提下明確休耕實(shí)施中各利益主體的權(quán)責(zé)范圍和充分尊重農(nóng)戶的土地使用權(quán)，這是我們進(jìn)行休耕的重要保障前提。

(三)耕地作為農(nóng)戶生計(jì)之本成為我國(guó)休耕制度的經(jīng)濟(jì)制約因素

耕地是農(nóng)戶生計(jì)自然資產(chǎn)的根本，對(duì)農(nóng)戶而言，耕地是其最基本的收入來(lái)源，一旦實(shí)施休耕，他們的生計(jì)將發(fā)生巨大改變。近年來(lái)，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的時(shí)代背景下，盡管越來(lái)越多的農(nóng)民選擇將外出務(wù)工作為實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)濟(jì)收入最大化的第一選擇，相當(dāng)比例的農(nóng)民更多傾向于選擇在能夠帶來(lái)快速貨幣收入的城鎮(zhèn)部門就業(yè)。但是年齡增大后，這些農(nóng)民還是會(huì)將土地作為退守農(nóng)村的最后一道生存保障防線。同時(shí)對(duì)那些缺乏非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的農(nóng)民而言，“農(nóng)民”不僅是他們的身份，更是他們的職業(yè)，土地是他們最重要的生產(chǎn)資料和生計(jì)來(lái)源。課題組2016年11月在河北廣宗縣調(diào)研了205戶農(nóng)戶，其中2份無(wú)效問卷，在調(diào)研的203戶農(nóng)戶中，總共815人，其中30歲以下的戶主1戶，占比0.49%，30-40歲的戶主10戶，占比4.92%，40-50歲40戶，占比19.7%，50歲-60歲59戶，占比29.06%，60歲以上的93戶(其中有兩戶80歲以上)，占比45.81%，而戶主大多從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。815人中務(wù)農(nóng)的395人(絕大部分是中老年)，占總?cè)藬?shù)的48.47%。外出務(wù)工人員達(dá)141人，占比17.31%，既務(wù)農(nóng)又外出打工者8人，占比0.98%，自營(yíng)工商業(yè)的3人，占比0.37%，機(jī)關(guān)事業(yè)單位13人，占比1.59%，學(xué)生121人，占比14.85%，家務(wù)勞動(dòng)者24人，占比2.94%，喪失勞動(dòng)能力45人，占比5.52%，其他64人，占7.82%，出嫁1人?？梢?，在河北邢臺(tái)廣宗縣所調(diào)研的村落里從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者主要是年歲較大者，這些人獲得非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)少。一旦實(shí)施耕地休耕，不但會(huì)嚴(yán)重影響他們的收入水平和生活水平，還可能會(huì)影響他們的就業(yè)狀況，使其成為“無(wú)業(yè)游民”。同時(shí)河北邢臺(tái)廣宗縣大多數(shù)農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)；有些農(nóng)戶屬于家庭成員中有人外出打工，而另一半在家務(wù)農(nóng)，有些甚至自己既務(wù)農(nóng)又打工，這些農(nóng)戶不愿放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在農(nóng)忙時(shí)節(jié)會(huì)選擇回家務(wù)農(nóng)，依靠自己的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得口糧和一定的農(nóng)業(yè)收益。且農(nóng)民年齡越大，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)能力越弱，對(duì)土地依賴程度越強(qiáng)，如此則土地休耕的意愿越弱，對(duì)休耕補(bǔ)償金額的要求越高。同時(shí)，年齡越大的農(nóng)民，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避傾向增大，對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益偏好增強(qiáng)，更不愿意休耕。除去拋荒或流轉(zhuǎn)土地的全職進(jìn)城農(nóng)民工和農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)兼業(yè)農(nóng)民工外，河北邢臺(tái)廣宗縣的農(nóng)村勞動(dòng)力，占總調(diào)查人口的48.47%。他們因年齡大、身體不好、孩子年幼等原因選擇留守農(nóng)村繼續(xù)務(wù)農(nóng)，因而他們對(duì)土地具有強(qiáng)烈的依賴性，他們對(duì)耕地休耕的態(tài)度更加需要引起重視。就此，課題組還對(duì)203戶農(nóng)戶的休耕意愿進(jìn)行了調(diào)研，其中有9戶，無(wú)論補(bǔ)貼多少都不愿意休耕，占4.43%，有條件休耕的105戶，占51.72%，其中補(bǔ)貼津額多少也影響著休耕的意愿；無(wú)條件休耕89戶，占43.84%。因此，休耕后帶來(lái)的農(nóng)戶生計(jì)和就業(yè)問題是制約休耕制度順利實(shí)施的經(jīng)濟(jì)因素。

(四)現(xiàn)有的戶籍制度、農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善及休耕法律制度的缺失成為我國(guó)休耕制度的政策制約因素

首先是現(xiàn)有的戶籍制度和農(nóng)村社會(huì)保障制度對(duì)休耕制度的約束和影響。我國(guó)的戶籍制度是以戶口或戶籍管理為基礎(chǔ)而建立起來(lái)的一套政治經(jīng)濟(jì)、法律制度、社會(huì)管理制度。戶籍制度是身份證明、資源配置、財(cái)富分配的基礎(chǔ)[23]。在廣大農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)身份改革在農(nóng)民身上沒有得以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，社會(huì)身份又決定了農(nóng)民如果脫離土地、集體經(jīng)濟(jì)組織后則沒有相應(yīng)的社會(huì)保障。因此，農(nóng)民仍然需要依靠土地維系生存，無(wú)法以自由人的身份去尋求更廣闊的發(fā)展。課題組在河北邢臺(tái)調(diào)研，農(nóng)村60周歲以上老年人基本養(yǎng)老金為75元/月；80周歲以上可領(lǐng)取高齡補(bǔ)貼，其中，80-89歲高齡補(bǔ)貼為30元/月，90-99歲為50元/月，100歲以上為300元/月。農(nóng)戶如果沒有其他收入，基本無(wú)法保障生活，而農(nóng)戶自己主動(dòng)買養(yǎng)老保險(xiǎn)者極為罕見，在203戶農(nóng)戶中購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)者僅有5戶。由此可見對(duì)于農(nóng)民來(lái)講，作為必不可少的生產(chǎn)資料，土地是農(nóng)民最基本的生存依靠，負(fù)有生活、就業(yè)、養(yǎng)老三重社會(huì)保障功能。因而從這一層面來(lái)講，現(xiàn)有的戶籍制度和社會(huì)保障制度對(duì)休耕制度有著明顯的約束和負(fù)面影響。其次，在調(diào)研中了解到，休耕制度的法律保障和監(jiān)督體制的缺失，也會(huì)嚴(yán)重妨礙我國(guó)休耕制度的順利實(shí)施。從全國(guó)層面來(lái)看，目前尚未有關(guān)于休耕制度實(shí)施的相關(guān)法律、法規(guī)；從地方層面來(lái)講，也沒有完善的地方性法規(guī)政策等；這可能造成休耕實(shí)施中政策和法律的真空現(xiàn)象。在休耕制度中如何確保農(nóng)民的利益是一個(gè)較大的現(xiàn)實(shí)問題，在休耕后，如何確保休耕養(yǎng)護(hù)管理的問題，如何協(xié)調(diào)政府、地方、農(nóng)戶之間的利益問題也缺少相應(yīng)的法律支撐和維護(hù)。

三、我國(guó)實(shí)行休耕制度的對(duì)策建議

構(gòu)建和完善我國(guó)休耕制度是一項(xiàng)緊迫而又長(zhǎng)遠(yuǎn)的任務(wù)。目前，需要圍繞耕地保護(hù)紅線目標(biāo)，遵循“保護(hù)耕地?cái)?shù)量和提高耕地質(zhì)量”的思路，以“政府主管，農(nóng)戶參與，體制保障”為基礎(chǔ)，優(yōu)先解決當(dāng)前嚴(yán)重妨礙休耕制度實(shí)施的因素和突出問題。

(一)多層面確保我國(guó)糧食安全為土地休耕提供機(jī)會(huì)

耕地資源的數(shù)量和質(zhì)量是確保糧食生產(chǎn)的根本，耕地資源安全是確保糧食安全的關(guān)鍵。如前所述，推行休耕會(huì)造成耕地?cái)?shù)量的減少，短期內(nèi)會(huì)導(dǎo)致糧食數(shù)量的減少，可見耕地資源數(shù)量減少也會(huì)強(qiáng)烈影響我國(guó)的糧食安全。糧食是一種具有多功能的特殊產(chǎn)品，不僅具有食物屬性，也具有能源屬性、金融屬性、政治屬性、人權(quán)屬性。糧食安全作為世界三大經(jīng)濟(jì)安全之一，受到全球高度關(guān)注。我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，每年糧食消費(fèi)量占世界糧食消費(fèi)總量的五分之一，因而糧食安全問題是關(guān)系到我國(guó)治邦安國(guó)的問題。首先，休耕地?cái)?shù)量的確定和地塊的選擇要從全國(guó)技術(shù)層面進(jìn)行整體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)選擇真正污染重和環(huán)境差的耕地作為休耕地，從科學(xué)視角進(jìn)行休耕地空間的識(shí)別和確認(rèn)。休耕后導(dǎo)致的耕地?cái)?shù)量減少的情況，可以通過土地整治和復(fù)墾等技術(shù)手段提高現(xiàn)有耕地的生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)中低產(chǎn)田向高產(chǎn)、超高產(chǎn)田的升級(jí)。其次，應(yīng)用高科技技術(shù)和手段來(lái)改善休耕地環(huán)境和質(zhì)量，合理開發(fā)休耕地區(qū)宜農(nóng)荒地，挖掘其他耕地資源潛力等也是確保休耕地區(qū)耕地?cái)?shù)量安全的重要手段。再次，我們可以通過政府層面與主要產(chǎn)糧國(guó)建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的糧油貿(mào)易合作關(guān)系，確保糧食進(jìn)口能力和穩(wěn)定的進(jìn)口渠道；以及加強(qiáng)省際區(qū)際的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作和地區(qū)間糧食的協(xié)調(diào)能力，緩解因?yàn)樾莞麕?lái)的地區(qū)糧食安全的困境。

(二)明確各利益主體的權(quán)責(zé)，充分尊重土地使用者的權(quán)益，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

在農(nóng)民休耕過程中由于土地權(quán)屬調(diào)整的不規(guī)范，休耕農(nóng)民的利益得不到保障。因此農(nóng)村試點(diǎn)休耕區(qū)推行休耕制度時(shí)，首先要明確各利益主體的權(quán)責(zé)范疇，充分尊重土地使用者的權(quán)益，不得侵犯農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)；在實(shí)施休耕中盡量遵循休耕地村民的意愿進(jìn)行休耕。其次，應(yīng)該加強(qiáng)休耕制度宣傳力度，使廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)到休耕制度推行的重大意義，并保證休耕項(xiàng)目的透明和公開，隨時(shí)接受農(nóng)民和國(guó)家上級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。第三，在休耕過程中，不僅要保證休耕補(bǔ)貼及時(shí)發(fā)放到休耕農(nóng)戶的手中；而且更為重要的是給予休耕農(nóng)戶工作推薦和發(fā)展其他工作技能培訓(xùn)機(jī)會(huì)，以此讓休耕后的農(nóng)戶能繼續(xù)確保生活條件，并保證農(nóng)民生活質(zhì)量不降低。第四，可以在休耕農(nóng)村增加養(yǎng)老保險(xiǎn)的金額和推廣自己購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳。讓年齡較大的農(nóng)民對(duì)土地的依賴感減少，減少農(nóng)戶休耕土地后的不安全感。

(三)充分發(fā)揮地方村委班子的作用，搭建休耕互動(dòng)平臺(tái)和常態(tài)反饋機(jī)制

在湖南、甘肅、河北、云南等地調(diào)研過程了解到，強(qiáng)有力的組織實(shí)施機(jī)構(gòu)是確保休耕制度順利實(shí)施的必備條件。首先，可以從下到上搭建休耕制度的專門管理機(jī)構(gòu)。在河北邢臺(tái)調(diào)研中了解到，村委班子的態(tài)度在休耕試點(diǎn)村的申報(bào)過程中起著決定性的作用。第一，村委班子對(duì)政策的宣傳和解讀影響著農(nóng)戶對(duì)休耕的態(tài)度。在調(diào)研中，如果村委班子不積極響應(yīng)，即使群眾休耕意愿強(qiáng)烈，也缺乏組織保障，所以政府應(yīng)當(dāng)發(fā)動(dòng)村委班子積極響應(yīng)休耕政策，再由村委組織發(fā)動(dòng)廣大群眾參與。第二，村委班子影響休耕試點(diǎn)村的選擇、休耕地的范圍和面積。休耕試點(diǎn)村的選擇不僅僅考慮耕地的自然地力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，更重要的是村集體班子的組織、動(dòng)員、協(xié)調(diào)能力。其次，構(gòu)建由縣級(jí)到區(qū)級(jí)、省級(jí)、國(guó)家級(jí)的一個(gè)定期上傳休耕制度機(jī)制，解決休耕中遇到的難題和困境。在河北邢臺(tái)調(diào)研中，基層村委反映現(xiàn)實(shí)施的小麥“壓采”補(bǔ)助、糧食直補(bǔ)、綜合補(bǔ)貼等國(guó)家補(bǔ)助政策只能減緩近年地下水位下降的速度，并不能從根本上解決地下水超采問題，基層人員提出政府應(yīng)做出更多政策傾斜和制定一系列配套措施，這些建議對(duì)促使休耕制度化、常態(tài)化有著良好的作用。所以從這一層面來(lái)講，構(gòu)建從下到上的上傳休耕建議的組織機(jī)構(gòu)，及時(shí)向上層機(jī)構(gòu)反饋休耕中遇到的困境和難題，是十分必要的。這樣基層組織與上層機(jī)構(gòu)之間就能形成較好的互動(dòng)平臺(tái)，能更好地解決休耕中遇到的問題和難題，同時(shí)也可以讓國(guó)家及時(shí)對(duì)休耕實(shí)施中出現(xiàn)的偏差進(jìn)行糾正和調(diào)整，這樣就更利于休耕制度的順利實(shí)施。

(四)構(gòu)建休耕法律保障體系，健全監(jiān)督和養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制

法律具有規(guī)范性、確定性和約束力的特征，因此法律是建立和維護(hù)秩序的一種有效手段。那么為了確保休耕制度實(shí)施的良好秩序，需要國(guó)家立法的剛性約束。因此，首先應(yīng)加快推進(jìn)休耕相關(guān)法律法規(guī)政策等的出臺(tái)，尤其是對(duì)休耕的申報(bào)制度、休耕補(bǔ)償主體、受償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、資金來(lái)源、休耕后階段的管護(hù)責(zé)任和措施等作出明確性規(guī)定，以便消除地方政府和村級(jí)基層組織在休耕實(shí)踐中存在主觀性和隨意性。其次構(gòu)建多元型的休耕監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行休耕的監(jiān)督機(jī)制尚處于空白，因而我們可以以內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督為主，注重自上而下，發(fā)動(dòng)農(nóng)戶參與休耕制度的監(jiān)督管理。同時(shí)可以建立多方參與的監(jiān)督體系，不僅有政府的垂直監(jiān)督和平行監(jiān)督，還需建立專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及來(lái)自其他部門的監(jiān)督，可以嘗試拓展其他多元形式的休耕監(jiān)督體系。再次，建立休耕風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)完善休耕過程可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，為村鎮(zhèn)組織提供休耕風(fēng)險(xiǎn)防范的幫助。最后建立休耕管護(hù)機(jī)制。休耕制度最終能否實(shí)現(xiàn)國(guó)家的終極戰(zhàn)略目標(biāo)，管護(hù)是一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)。休耕管護(hù)包括了耕地保護(hù)、耕地修復(fù)、耕地重建、耕地提升和耕地維護(hù)等行為活動(dòng)。休耕管護(hù)應(yīng)從行為主體的日?；顒?dòng)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境影響，建立以農(nóng)戶或村集體為主體的管護(hù)制度建設(shè)，加大不同層次生態(tài)管護(hù)能力的培育，建立“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的管護(hù)體系，讓休耕政策真正落實(shí)到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)休耕制度的生態(tài)目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)。

致謝：特別感謝課題組的李元慶、陳展圖、劉亞男等提供的調(diào)研數(shù)據(jù)資料。

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