“一帶一路”倡議下文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作的法律思考

王云霞，張 蕊，2

(1.中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872; 2.寧夏大學(xué) 政法學(xué)院，寧夏 銀川 750021)

國際合作原則是文化遺產(chǎn)領(lǐng)域國際公約倡導(dǎo)的基本法律原則[1]。文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作是貫徹國際合作原則,在特定區(qū)域范圍內(nèi)兩個或兩個以上國家和地區(qū)之間,實施文化遺產(chǎn)共同保護、交流、援助、培訓(xùn)與研究的區(qū)域合作機制。2005年，中國、蒙古國聯(lián)合申報的“蒙古族長調(diào)民歌”榮列聯(lián)合國教科文組織第三批“人類口頭和非物質(zhì)遺產(chǎn)代表作”名錄。2014年中國、哈薩克斯坦和吉爾吉斯斯坦三國聯(lián)合申報的“絲綢之路:長安-天山廊道的路網(wǎng)”又成功入選世界遺產(chǎn)名錄。在這些跨國文化遺產(chǎn)項目的申報與后續(xù)保護中,中國僅憑一己之力顯然無法順利開展相關(guān)工作,與遺產(chǎn)沿線國家開展緊密合作,在合作主體、內(nèi)容形式以及制度安排等方面共同尋求一種全方位、新視角的文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作機制勢在必行。與此同時,“一帶一路”倡議提出了支持沿線國家挖掘“一帶一路”歷史文化遺產(chǎn)的發(fā)展要求與構(gòu)想。如何借此東風(fēng)乘勢而上,進一步健全并拓寬該領(lǐng)域內(nèi)的區(qū)域合作法律機制，已然成為我國文化遺產(chǎn)理論界和實務(wù)界面臨的一項嶄新課題。

一、文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作方興未艾

近年來,我國按照“一帶一路”倡議要求,在努力推進文化遺產(chǎn)“走出去”的同時,也在一定程度上拓寬了文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作的內(nèi)容與層次,并取得了一定的成效。但日趨豐富、多變的國際合作環(huán)境也對我國文化遺產(chǎn)區(qū)域合作的發(fā)展方向提出了新的要求。

(一)國際區(qū)域合作框架已具備基礎(chǔ)

我國加入或發(fā)起成立的國際組織奠定了文化遺產(chǎn)區(qū)域合作的框架基礎(chǔ)。首先,我國借助聯(lián)合國教科文組織既有的世界遺產(chǎn)和非物質(zhì)遺產(chǎn)國際區(qū)域合作機制,建立了相關(guān)國家間的合作平臺。例如,在“絲綢之路:長安-天山廊道的路網(wǎng)”世界文化遺產(chǎn)申報和后續(xù)保護過程中,中國與哈薩克斯坦等周邊國家在聯(lián)合國教科文組織的協(xié)助下，于2009年成立了政府間協(xié)調(diào)委員會這一區(qū)域合作機構(gòu)[2]。此外,經(jīng)聯(lián)合國教科文組織大會批準(zhǔn),中、日、韓三國建立了亞太地區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護中心,為我國在亞太地區(qū)開展非物質(zhì)文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作奠定了基礎(chǔ)*中國亞太中心于2012年在北京成立，主要職能是人才培訓(xùn)，日本和韓國中心的主要職能分別是研究和信息收集及網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。參見：《中國非遺保護與國際合作之路》，http:∥culture.people.com.cn/GB/22226/244082/244102/18028176.html，2012/05/30，最后訪問日期：2017/12/30。。其次,我國發(fā)起成立的國際合作組織為文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作提供了法律框架。以中國-阿拉伯國家合作論壇(以下簡稱“論壇”)為例,論壇包括部長級會議、高官會機制以及其他各領(lǐng)域合作機制和日常聯(lián)絡(luò)機制,2016年5月在論壇第七屆部長級會議上通過的《中國-阿拉伯國家合作論壇2016—2018行動計劃》中提到,要加強中國與阿拉伯國家在物質(zhì)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域的合作*來源:中阿合作論壇官網(wǎng)http:∥www.fmprc.gov.cn/zalt/chn/dqjbzjhy/t1374586.htm,最后訪問日期:2017/12/30。。因此中國與阿拉伯國家可以在現(xiàn)有的論壇基本框架下展開文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作。從當(dāng)前發(fā)展?fàn)顩r看，我國文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作已經(jīng)具備了一定的合作基礎(chǔ),有必要在此基礎(chǔ)上繼續(xù)深化和完善相關(guān)合作機制。

(二)國際區(qū)域合作范圍逐漸拓展

目前，我國在文化遺產(chǎn)國際合作交流領(lǐng)域積累了較多的實踐經(jīng)驗，合作范圍逐漸拓展。2011年至2017年,我國與20個國家簽署了關(guān)于防止盜竊盜掘和非法進出境文化財產(chǎn)雙邊協(xié)定,與34個國家簽署政府部門間合作諒解備忘錄[3]。除了國家或政府部門間簽訂的協(xié)定與諒解備忘錄外，一些地方政府也與外國政府簽訂了備忘錄、協(xié)定、宣言等。例如，2015年10月,陜西省文物局與哈薩克斯坦文化部、哈薩克斯坦國家博物館在西安簽訂《文化遺產(chǎn)領(lǐng)域交流合作備忘錄》[4]。此外,博物館、研究機構(gòu)等各專業(yè)機構(gòu)也紛紛與國外相關(guān)部門、機構(gòu)達成合作協(xié)議*例如2016年陜西省考古研究院與哈薩克斯坦簽訂《關(guān)于在烏哈薩克斯坦開展考古調(diào)查與發(fā)掘的合作協(xié)議》。來源：國家文物局網(wǎng)站http:∥www.sach.gov.cn/art/2012/8/14/art_723_77876.html，最后訪問日期：2017/12/30。。從區(qū)域合作的內(nèi)容看,我國與其他國家在世界遺產(chǎn)管理、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護、打擊跨國文物犯罪、博物館展覽、考古與文物修復(fù)等廣泛的領(lǐng)域均開展了具體的合作。

(三)國際區(qū)域合作方式日益多元

隨著國際區(qū)域合作的基礎(chǔ)建立與范圍擴展, 我國文化遺產(chǎn)區(qū)域合作方式也呈現(xiàn)出創(chuàng)新和多元的發(fā)展趨勢。 一方面, 傳統(tǒng)國際組織在其組織系統(tǒng)內(nèi)嘗試新的多邊合作機制, 進行跨機構(gòu)、 跨區(qū)域的項目指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào), 利用傳統(tǒng)國際組織自身的公信力、 中立性等優(yōu)勢,推動參與主體開展深層次的交流與合作。 例如, 2017年10月成立的聯(lián)合國海陸絲綢之路城市聯(lián)盟項目科教、 文化與傳播委員會,是聯(lián)合國海陸絲綢之路城市聯(lián)盟項目這一聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)新多邊合作機制下設(shè)的文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作機構(gòu)[5]。另一方面, 跨領(lǐng)域世界組織的通力合作為我國文化遺產(chǎn)領(lǐng)域和相關(guān)領(lǐng)域的合作帶來示范效應(yīng)。 如世界旅游組織(UNWTO)和聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)聯(lián)合發(fā)布的“遺產(chǎn)保護和旅游: 促進絲綢之路遺產(chǎn)走廊可持續(xù)增長”發(fā)展路線圖,為我國文化遺產(chǎn)保護和旅游經(jīng)濟之間的協(xié)同發(fā)展提供了可資借鑒的示范樣本*該發(fā)展路線圖是2013年10月世界旅游組織和聯(lián)合國教科文組織世界旅游組織絲綢之路第三次部長級會議上發(fā)起的“絲綢之路遺產(chǎn)走廊”旅游戰(zhàn)略項目的組成部分，該項目旨在在帶動沿途國家旅游業(yè)發(fā)展的同時，促進文化遺產(chǎn)的保護。See Developing a Sustainable Tourism Strategyfor the Silk Roads Heritage Corridors.來源：http:∥whc.unesco.org/en/activities/826，最后訪問日期：2017/12/30。。 這些發(fā)展方向開闊了國際合作的新思路,我國有必要因勢利導(dǎo), 在規(guī)范的同時積極鼓勵創(chuàng)新。

二、文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作瓶頸凸顯

盡管當(dāng)前我國同周邊國家在文化遺產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)展開了廣泛的合作與交流,但從整體看,合作的深度與廣度均有待提升。伴隨合作的深入,各種深層次的問題也日益凸顯,具體而言,這些問題主要體現(xiàn)在以下三方面。

(一)國際公約的引領(lǐng)作用未能得到充分發(fā)揮

我國已經(jīng)加入的文化遺產(chǎn)國際公約,是我國與其他國家或國際組織開展文化遺產(chǎn)保護、打擊文物犯罪和防止文物非法進出境等國際合作的基本法律依據(jù)。傳統(tǒng)的文化遺產(chǎn)國際合作模式多以某一主權(quán)國家加入的國際公約作為基礎(chǔ)性法律,并在公約框架內(nèi)展開合作。如中國加入了1972年《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》和2003年《保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》等重要公約*其他重要的國際公約還包括1954年《武裝沖突情況下保護文化財產(chǎn)公約》、1970年《關(guān)于禁止和防止非法進出口文化財產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的方法的公約》、1995年《關(guān)于被盜或者非法出口文物的公約》以及2005年《保護和促進文化表現(xiàn)形式多樣性公約》等。,基于這些公約形成了文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域的前期國際合作機制。

當(dāng)前面臨的現(xiàn)實問題是,雖然有這些前期合作機制,但在利用國際公約的成熟制度方面仍然不盡完善。首先,在跨國世界遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護合作方面,我國針對已經(jīng)列入兩個公約名錄的遺產(chǎn)項目采用了公約要求的國際合作機制,而未列入、或者正在申請和準(zhǔn)備申請的跨國性遺產(chǎn)卻沒有充分借鑒國際公約機制，沒有設(shè)立穩(wěn)定的合作機構(gòu)、制定具體的保護方案,這在針對跨國(跨境)遺產(chǎn)*跨國系列遺產(chǎn)和跨境遺產(chǎn)見于《實施世界遺產(chǎn)公約操作指南》(最新版為2016年版)之中，跨境遺產(chǎn)和跨國遺產(chǎn)有聯(lián)系也有區(qū)別，跨境遺產(chǎn)和跨國系列遺產(chǎn)都位于不同締約國境內(nèi)(《指南》134、138條)，但跨國系列遺產(chǎn)不要求所在締約國接壤及遺產(chǎn)不必相連(《指南》138條)，具體分析參見宋峰、祝佳杰、李雁飛：《世界遺產(chǎn)“完整性”原則的再思考——基于實施世界遺產(chǎn)公約的操作指南中4個概念的辨析》，中國園林，2009年第5期。本文取跨國遺產(chǎn)和跨境遺產(chǎn)的空間狀態(tài)含義，即具有關(guān)聯(lián)性或同源性但位于毗連國家或若干國家的物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)屬于跨國(跨境)遺產(chǎn)。、線性遺產(chǎn)[6]等特定類型文化遺產(chǎn)開展國際區(qū)域合作時顯得力不從心。其次,在防止文物非法進出境、文物返還等區(qū)域合作中,我國雖與一些國家簽訂了雙邊協(xié)定或諒解備忘錄,但數(shù)量仍然偏少，合作范圍較狹窄,以國家間點對點的雙邊合作為主,缺少縱深的點面結(jié)合的區(qū)域性多邊合作形式。就協(xié)議內(nèi)容來看,也未能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上充分利用和拓展國際公約的具體制度,實現(xiàn)更具實質(zhì)性與深層次的區(qū)域合作。因此,如何充分利用國際公約的合作機制就成為當(dāng)前面臨的瓶頸問題之一。

(二)“一帶一路”區(qū)域平臺的合作機制尚需進一步深化

我國的文化遺產(chǎn)國際合作雖然從表面上看合作頻度和幅度都有所增加,且合作機構(gòu)數(shù)量也較此前增長明顯,但在看似“繁榮”的外表之下卻隱藏著一個更為深層次的問題,即合作頻度幅度的增加和合作機構(gòu)的增長并未帶來合作機制的突破。關(guān)于這一問題,也有學(xué)者提出“如能夠及早確立適當(dāng)?shù)姆煽蚣?、簽證程序和各類標(biāo)準(zhǔn)等,這些領(lǐng)域的互動將成為‘一帶一路’平臺的有機組成部分,有助于促進和實現(xiàn)長期穩(wěn)定的雙邊及多邊合作”等觀點*塞爾維亞貝爾格萊德大學(xué)亞洲和遠東研究中心主任米特洛維奇在接受光明日報記者采訪時如是說。參見：曹元龍等《在共商共建共享中贏得未來》，光明日報，2017/05/11：01版。。因此,在現(xiàn)有的合作框架下盡快完善并深化具體的合作機制已勢在必行。

一方面, 現(xiàn)有的“一帶一路”合作組織框架為文化遺產(chǎn)合作提供了區(qū)域性平臺和高層對話機制,雖然區(qū)域合作組織和參與主體眾多, 涵蓋內(nèi)容廣泛, 但實踐中簽署的雙邊或多邊法律文件多屬于框架性協(xié)議, 而且落實合作目標(biāo)的具體決策與執(zhí)行機制比較薄弱, 多以人文合作委員會、 文化聯(lián)委會等雙邊合作形式, 或以非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護中心等獨立機構(gòu)形式開展對外合作實踐,缺少系統(tǒng)化、 多層次的合作機制。

另一方面,尚未建立起文化遺產(chǎn)與旅游開發(fā)的協(xié)調(diào)發(fā)展國際區(qū)域合作機制。旅游開發(fā)是“一帶一路”倡議的重要內(nèi)容之一,《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》提出,要“加強旅游合作,擴大旅游規(guī)?！?。以文化遺產(chǎn)資源為核心的旅游發(fā)展既能夠讓“一帶一路”沿線各地的人們直觀接觸、感受文化遺產(chǎn)的內(nèi)涵與價值,也能通過旅游行業(yè)帶動沿線國家經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。但是過度的旅游商業(yè)開發(fā)會給文化遺產(chǎn)保護帶來巨大壓力,進而破壞其真實性與整體性。因此,文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作中如果缺少與旅游開發(fā)的協(xié)同考慮,有可能對我國文化遺產(chǎn)安全造成嚴(yán)重威脅。

有鑒于此,“一帶一路”倡議下的區(qū)域合作組織成為我國文化遺產(chǎn)區(qū)域合作的重要平臺。但如何彌補框架性的制度設(shè)計短板,有效細(xì)化多層次的具有可操作性的法律機制,從而落實各區(qū)域組織文化遺產(chǎn)合作的宗旨與目標(biāo),就成為我國面臨的又一個亟待解決的瓶頸問題。

(三)文化遺產(chǎn)合作的獨立價值未能得到彰顯

對文化遺產(chǎn)真實性和整體性的追求與呈現(xiàn)是文化遺產(chǎn)保護的基本原則。真實性原則要求在文化遺產(chǎn)的認(rèn)定、記錄、保存、修繕、傳承各個環(huán)節(jié),完整準(zhǔn)確地保護文化遺產(chǎn)本身的歷史信息和文化價值的真實性,不得隨意改動、破壞。整體性原則要求在文化遺產(chǎn)保護中,完整地保護文化遺產(chǎn)的所有形式與內(nèi)涵,及其所處的自然與人文環(huán)境[7](34-39)。從這些基本原則可以看出,文化遺產(chǎn)保護的價值理念更加注重文化的歷史連貫性與多樣性,為公眾欣賞與認(rèn)知人類文明提供真實且鮮活的資源,也為反思與發(fā)展人類文明提供創(chuàng)新的基礎(chǔ)和動力,與其他文化活動單純追求娛樂性、藝術(shù)性等目標(biāo)相比,具有較強的特殊性。因而文化遺產(chǎn)保護所承載的社會功能,不能僅限于滿足公眾的文化娛樂需求或滿足社會的文化經(jīng)濟收益,更應(yīng)當(dāng)關(guān)注其特有的延續(xù)、傳承文化血脈的獨立價值和功能。

在 “一帶一路”倡議的相關(guān)文件中,文化遺產(chǎn)合作與交流被視為文化交流的內(nèi)容之一。例如,《文化部“一帶一路”文化發(fā)展行動計劃(2016—2020年)》中指出：“積極貫徹落實我國與‘一帶一路’沿線國家和地區(qū)簽訂的文化合作(含文化遺產(chǎn)保護)協(xié)定、年度執(zhí)行計劃、諒解備忘錄等政府間文件,加強我國與‘一帶一路’沿線國家和地區(qū)文化交流與合作機制化發(fā)展,推動成立‘絲綢之路國際劇院聯(lián)盟’‘絲綢之路國際圖書館聯(lián)盟’‘絲綢之路國際博物館聯(lián)盟’‘絲綢之路國際美術(shù)館聯(lián)盟’‘絲綢之路國際藝術(shù)節(jié)聯(lián)盟’‘絲綢之路國際藝術(shù)院校聯(lián)盟’等,與‘一帶一路’沿線地區(qū)組織和重點國家逐步建立城際文化交流合作機制?！?來源：文化部網(wǎng)站 http:∥zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201701/t20170113_477591.html，最后訪問日期：2017/12/30。從類似上述的法律文件中可以看出,文化遺產(chǎn)保護合作往往依附于大文化合作的開展。但是,如前所述,將文化遺產(chǎn)事業(yè)與其他文化事業(yè)相提并論,未能突出強調(diào)文化遺產(chǎn)合作的專業(yè)要求與特定制度,不能完全顯現(xiàn)文化遺產(chǎn)合作的獨立價值與特殊性。

此外,在文化遺產(chǎn)國際合作過程中合作事項條塊化分割較多,機構(gòu)職能存在交叉與重疊的可能,也影響了文化遺產(chǎn)合作的實效性,并造成資源的浪費。例如,2016年9月,絲綢之路沿線14個國家59家博物館在陜西省西安市共同發(fā)起成立了絲綢之路沿線國際博物館友好聯(lián)盟;2017年5月,中國博物館協(xié)會絲綢之路沿線博物館專業(yè)委員會聯(lián)合國際絲綢之路研究聯(lián)盟和絲綢之路國際博物館友好聯(lián)盟,又發(fā)起成立了絲綢之路國際博物館聯(lián)盟,兩個聯(lián)盟開展的博物館國際合作內(nèi)容近似*絲綢之路沿線國際博物館友好聯(lián)盟旨在促進“一帶一路”博物館間藏品管理、陳列展覽、宣傳教育、文化產(chǎn)業(yè)、公眾服務(wù)、科研互動、人才管理等方面的交流合作等。參見：《絲綢之路國際博物館友好聯(lián)盟西安成立 14國博物館加入》，中國新聞網(wǎng)：http:∥www.chinanews.com/cul/2016/09-07/7997326.shtml。絲綢之路國際博物館聯(lián)盟致力于探索在絲綢之路沿線國家和地區(qū)開展文化遺產(chǎn)領(lǐng)域的主題展覽、信息共享、聯(lián)合研究、專業(yè)人員交流和人才培養(yǎng)，推動沿線國家和地區(qū)之間的博物館開展國際合作，加強各博物館與相關(guān)國際機構(gòu)和組織之間的聯(lián)系與合作。參見：《絲綢之路國際博物館聯(lián)盟成立》，新華網(wǎng)：http:∥travel.news.cn/2017-05/18/c_1120995565.htm，最后訪問日期：2017/12/30。。此類機構(gòu)在今后的國際區(qū)域合作中極有可能產(chǎn)生職能上的沖突與重復(fù)。

如何既能突出文化遺產(chǎn)合作的獨立價值,又能防止相關(guān)合作組織的無序發(fā)展,這也成為值得認(rèn)真對待的瓶頸問題之三。

三、重構(gòu)文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作之路

“一帶一路”倡議下我國文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作存在的諸多問題,需要我們積極面對,并探尋解決路徑，這樣才能使文化遺產(chǎn)國際合作走上良性健康的發(fā)展道路。

(一)充分利用傳統(tǒng)公約合作機制

國際公約在制定主體、制定程序以及規(guī)范效力上都具有較強的法律約束力,也經(jīng)過了長期國際交往實踐的檢驗,所以在公約基礎(chǔ)上建立的合作機制往往機構(gòu)設(shè)置相對全面,制度設(shè)計相對合理,組織程序也比較完備。我國在開展文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作時,應(yīng)充分利用既有公約框架下的合作機制。

首先,要利用公約框架下的組織機構(gòu)開展區(qū)域合作。國際組織在促進文化遺產(chǎn)國際合作方面起到了重要作用,文化遺產(chǎn)公約多是在國際組織推動下制定的,且已形成了以聯(lián)合國教科文組織等政府間國際組織為主體,以國際古跡遺址理事會等非政府間國際組織為輔的合作機構(gòu)框架[7](482)。在聯(lián)合國教科文組織指導(dǎo)和推動下設(shè)置層級清晰、分工明確的組織機構(gòu),不僅是《世界遺產(chǎn)公約》對已經(jīng)列入名錄的文化遺產(chǎn)保護提出的明確要求,也是我國開展國際區(qū)域合作的必要組織基礎(chǔ)。例如,中國與哈薩克斯坦等周邊國家在聯(lián)合國教科文組織和國際古跡遺址理事會框架下于2009年就成立政府間協(xié)調(diào)委員會,將國際古跡遺址理事會國際保護中心——西安(IICC-X)作為委員會秘書處,參與了“絲綢之路:長安-天山廊道的路網(wǎng)”世界文化遺產(chǎn)的申報工作。在申報成功后,這一區(qū)域合作機構(gòu)按照《世界遺產(chǎn)公約》的規(guī)定,繼續(xù)為各國絲綢之路遺產(chǎn)保護和管理合作提供支持,從事確立指導(dǎo)方針、協(xié)調(diào)管理、設(shè)定保護管理原則和規(guī)則等一系列具體事務(wù)[2]。目前,我國正積極考慮聯(lián)合其他國家共同申報“海上絲綢之路”世界遺產(chǎn),在這類大型的跨國(跨境)遺產(chǎn)保護中,可以效仿“絲綢之路:長安-天山廊道的路網(wǎng)”的區(qū)域合作方式,建立合作機構(gòu),為各國聯(lián)合申報與合作保護奠定組織基礎(chǔ)。

其次,利用公約框架下的制度安排開拓國際區(qū)域合作。我國已加入的文化遺產(chǎn)國際公約均規(guī)定了各締約國在文化遺產(chǎn)保護方面的具體權(quán)利和義務(wù),能夠為國際合作提供明確的指引?！侗Ｗo非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》第五章專門規(guī)定了“國際合作與援助”的具體內(nèi)容,指出“國際合作主要是交流信息和經(jīng)驗,采取共同行動……的機制”(第十九條第一款)?！秾嵤┍Ｗo非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約的業(yè)務(wù)指南》中進一步明確規(guī)定,鼓勵相關(guān)締約國聯(lián)合提交申報材料,并把多國聯(lián)合申報項目作為優(yōu)先評審條件之一?！霸?003《公約》框架下,聯(lián)合申報為參與雙邊或多邊的國際合作提供了具體的工作機制和互動平臺”[8]，表明了締約國進行區(qū)域合作時的工作重心。我國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)積極履行公約義務(wù),與“一帶一路”沿線具有同源民族與同源文化的締約國開展密切合作,除實行聯(lián)合申報外,還應(yīng)按照公約相關(guān)規(guī)定聯(lián)合開展調(diào)查研究、制定保護措施以及進行培訓(xùn)交流等行動,以拓寬區(qū)域合作的范圍。此外,在防止文物非法進出境與返還方面,依據(jù)聯(lián)合國教科文組織《關(guān)于禁止和防止非法進出口文化財產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的方法的公約》和國際統(tǒng)一私法協(xié)會《關(guān)于被盜或者非法出口文物的公約》等,我國應(yīng)繼續(xù)推進與“一帶一路”沿線國家簽訂雙邊或多邊協(xié)定,增加合作國家數(shù)量,并努力推動未締約沿線國家盡快加入公約,擴大合作共識*2014年9月在中國敦煌召開的第四屆文化財產(chǎn)返還國際專家會議討論通過了《關(guān)于保護和返還非法出境的被盜掘文化財產(chǎn)的敦煌宣言》(簡稱《敦煌宣言》)， 同樣強調(diào)國際公約與國際合作在促進文化財產(chǎn)保護與歸還方面的重要性。。再者,有效運用文化財產(chǎn)出口許可制度、禁止和預(yù)防文化財產(chǎn)的非法進出境和所有權(quán)非法轉(zhuǎn)讓等公約制度,防止文物非法進出境,并促進我國文物的追索與返還[9]；利用我國與周邊國家的地緣優(yōu)勢,形成打擊文物犯罪的合作網(wǎng)絡(luò),阻斷文物走私的源頭。而針對諸如日本等政治敏感度較高的國家,“采取一種先合作、再返還的軟著陸模式”,“在一定程度上加深兩國共同打擊文物走私的契合度,在增強中日雙邊互信”[10]的前提下逐步探索戰(zhàn)爭期間流失文物的返還方式。

(二)深化區(qū)域合作平臺機制

“一帶一路”倡議實施過程中,我國已建立起諸如上海合作組織(SCO)、中國-東盟(10+1)等一系列區(qū)域合作平臺,在經(jīng)貿(mào)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了較為順暢的溝通與合作。這些合作組織框架為我國文化遺產(chǎn)合作保護提供了堅實的基礎(chǔ),卻也反映出具有淺層次、缺乏可操作性等特征,應(yīng)當(dāng)盡快細(xì)化具體的合作制度,重視文化遺產(chǎn)合作與旅游合作的協(xié)同發(fā)展,推進區(qū)域合作有序深入。

1.細(xì)化區(qū)域合作平臺的具體機制 決策與執(zhí)行機制是文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作中的重要部分,既關(guān)涉具體決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)能否正確適當(dāng)?shù)赝瓿筛鞣剿A(yù)期的目標(biāo)共識和結(jié)果，影響合作的深入展開，也關(guān)系到任務(wù)目標(biāo)實現(xiàn)的成本和效率，因此必須盡快細(xì)化區(qū)域合作平臺的具體機制。以中國-東盟合作組織為例,在《南寧宣言》《中國-東盟文化合作諒解備忘錄》《中國-東盟文化合作行動計劃》等合作法律文件指導(dǎo)下,已經(jīng)建立中國東盟中心這一基礎(chǔ)性政府間國際組織,同時設(shè)立中國-東盟文化部長會議和中國-東盟文化論壇等高層對話機制。在未來合作中,中國和東盟之間會加強非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護與研究的區(qū)域合作,并在適當(dāng)時機考慮聯(lián)合申報人類非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目。上述合作目標(biāo)與內(nèi)容均需要借助系統(tǒng)明確的法律機制加以完成,這些機制應(yīng)當(dāng)包括:依據(jù)中國-東盟法律文件確立的文化遺產(chǎn)合作機構(gòu)體系,與各機構(gòu)職能相對應(yīng)的制訂實施計劃、措施和其他相關(guān)決定的決策機制,負(fù)責(zé)執(zhí)行決策、計劃和措施的執(zhí)行機制,為決策與執(zhí)行部門提供專業(yè)研究與技術(shù)支持的輔助咨詢機制以及能夠有效協(xié)調(diào)內(nèi)部和外部聯(lián)系與采集、傳遞信息的配套服務(wù)機制等。只有建立起這些分工明確、可操作性強的具體機制,才能夠有效實現(xiàn)中國-東盟文化遺產(chǎn)區(qū)域合作的目標(biāo)與任務(wù)。

2.制定文化遺產(chǎn)合作與旅游合作的協(xié)同發(fā)展措施 文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作與旅游開發(fā)合作的協(xié)同策略,可以效仿聯(lián)合國教科文組織和世界旅游組織聯(lián)合發(fā)布的“絲綢之路發(fā)展路線圖”的方式,在合作各方作出遺產(chǎn)保護的決策、行動規(guī)劃時,應(yīng)當(dāng)同時考慮到旅游開發(fā)的可能性與可行性,預(yù)先制定相關(guān)的保護與開發(fā)措施,以確保在旅游開發(fā)的同時文化遺產(chǎn)能夠得到充分有效的保護。

現(xiàn)有區(qū)域合作組織可以在文化、經(jīng)濟合作基礎(chǔ)上,嘗試建立文化遺產(chǎn)與旅游開發(fā)綜合平衡的合作伙伴關(guān)系,“保護則意味著對于資源的合理利用”[11](63)，積極探索“文化遺產(chǎn)跨境旅游合作綜合示范區(qū)”的建設(shè)?？捎珊献鹘M織相鄰成員國在協(xié)商基礎(chǔ)上于邊境設(shè)立“文化遺產(chǎn)跨境旅游合作綜合示范區(qū)”,該示范區(qū)由成員國共同規(guī)劃、建設(shè)及管理,主要目的就在于破除“一帶一路”文化遺產(chǎn)與旅游開發(fā)協(xié)調(diào)過程中的國際壁壘,通過促進旅游資源、旅游要素在合作區(qū)域內(nèi)的自由流動和合理配置,“讓被保護的遺產(chǎn)在物理意義和知識意義上易于接觸,以利于人們實現(xiàn)利用、欣賞和教育的目的”[11](63)。在此過程中，還可以充分利用現(xiàn)代化信息手段,以大數(shù)據(jù)信息平臺為依托,實現(xiàn)合作數(shù)字化,從而在技術(shù)手段上進一步推動文化遺產(chǎn)與文化旅游開發(fā)的協(xié)同發(fā)展。

(三)建立文化遺產(chǎn)獨立合作機制

文化遺產(chǎn)作為跨越時空的歷史紐帶,容易引發(fā)各國人民的情感共鳴,正是受古絲綢之路這一連接?xùn)|西方文明的歷史遺產(chǎn)的啟發(fā),“一帶一路”倡議開創(chuàng)了中國對外合作交往的新時代,也開啟了中華文明復(fù)興的新篇章。這一國際交往的突破性思路更加彰顯了文化遺產(chǎn)國際合作與交流的價值所在,即我國應(yīng)積極承擔(dān)起大國責(zé)任,超越各國各民族的政治、經(jīng)濟、思想觀念的差異,與沿線國家達成和平友好的對話與合作,實現(xiàn)維護人類文明共同見證的珍貴歷史和文化多樣性的目標(biāo)。但是當(dāng)前各國國情不同,而文化遺產(chǎn)具有不可再生的稀缺性,使得各國共同保護面臨復(fù)雜和緊迫的現(xiàn)狀。因此我國應(yīng)依據(jù)“一帶一路”倡議盡快建立統(tǒng)一化和專業(yè)化的文化遺產(chǎn)區(qū)域合作法律機制。

1.創(chuàng)設(shè)“一帶一路”文化遺產(chǎn)合作論壇 我國今后會“加大‘一帶一路’文化遺產(chǎn)保護力度,促進與沿線國家和地區(qū)在考古研究、文物修復(fù)、文物展覽、人員培訓(xùn)、博物館交流、世界遺產(chǎn)申報與管理等方面開展國際合作”*《文化部“一帶一路”文化發(fā)展行動計劃(2016—2020)》，來源：文化部網(wǎng)站 http:∥zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201701/t20170113_477591.html，最后訪問日期：2017/12/30。。這些與沿線國家進行的專項文化遺產(chǎn)區(qū)域合作事項涵蓋面廣、內(nèi)容專業(yè)性強,需要在政府層面高度重視“一帶一路”文化遺產(chǎn)合作機制。目前我國已加入的國際公約和現(xiàn)有的區(qū)域合作平臺因適用范圍或合作區(qū)域有限,而各種社會力量的參與又缺乏有序規(guī)制和合理引導(dǎo),因此，我國應(yīng)盡快創(chuàng)設(shè)“一帶一路”文化遺產(chǎn)合作論壇。這一合作機制是以高級別政策性論壇為主導(dǎo)的文化遺產(chǎn)合作平臺,旨在開展政府間高層對話、達成合作共識,然后在此基礎(chǔ)上充分統(tǒng)籌和利用中國-東盟、上海合作組織等現(xiàn)有合作機制,推進和擴大國際公約確立的合作機制,最終形成政府、社會組織、專家智庫和其他社會力量共同參與的多元合作網(wǎng)絡(luò)。

2.設(shè)立層級分明的論壇組織機制 組織機制是關(guān)系到文化遺產(chǎn)合作論壇順利運行的機構(gòu)安排,是區(qū)域合作法律機制的主體保障。為有效依法開展各項區(qū)域合作行動,論壇組織機制首先應(yīng)當(dāng)重視部長級會議,以其為論壇長期運作機制。會議應(yīng)由“一帶一路”沿線國家負(fù)責(zé)文化遺產(chǎn)事務(wù)的政府部長組成,主要制定中國與沿線國家文化遺產(chǎn)區(qū)域合作的各項法律文件,討論合作規(guī)劃和具體行動計劃，并監(jiān)督計劃執(zhí)行情況,通過高層間的問題磋商和意見溝通,加強合作共識,減少行動障礙。其次,應(yīng)當(dāng)設(shè)置論壇秘書處或聯(lián)絡(luò)組等協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)絡(luò)中心。秘書處或聯(lián)絡(luò)組在部長級會議閉會期間負(fù)責(zé)具體事務(wù)的執(zhí)行,為各國或次區(qū)域在合作項目實施中的相關(guān)問題進行協(xié)調(diào)并提供建議,為論壇下設(shè)的各研究機構(gòu)、學(xué)術(shù)會議及社會組織活動進行引導(dǎo)與監(jiān)督。

除部長級會議和協(xié)調(diào)機構(gòu)之外,論壇框架下還應(yīng)當(dāng)逐步形成“一帶一路”文化遺產(chǎn)研究中心、研討會、博物館聯(lián)盟、考古合作機構(gòu)等組織機制。目前我國文化遺產(chǎn)國際交流合作呈現(xiàn)出“跨政府組織網(wǎng)絡(luò)”[12]的特征,參與主體種類眾多,除了傳統(tǒng)國際法主體如國家、政府間國際組織、非政府間國際組織外,還延伸到文化遺產(chǎn)資源豐富的地方政府、開展文化遺產(chǎn)收藏與展示的博物館、從事考古與研究的專業(yè)機構(gòu)和企業(yè)等,這些主體都積極參與到我國文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作當(dāng)中。在論壇框架下,我國應(yīng)梳理現(xiàn)有合作組織,明確各方主體的法律地位,對存在合作事項交叉或職能重復(fù)的組織形式予以整合,按照合作事項分類,將組織職能相近的合作組織進行合并或統(tǒng)一,減少同一合作事項的重復(fù)運行及相關(guān)成本,從而提高合作效率、節(jié)約資源。

3.構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的論壇運行機制 “一帶一路”文化遺產(chǎn)合作論壇的統(tǒng)一框架除設(shè)置層次分明的組織機制外,重中之重是應(yīng)當(dāng)構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的運行機制,以確保我國與沿線國家切實展開深入有效的區(qū)域合作。這些運行機制包括:

軟硬法結(jié)合的法律機制。由于各國立法體制、文化遺產(chǎn)法律制度、保護水平與能力等存在較大差異,締約過程漫長、程序復(fù)雜且效力嚴(yán)苛的傳統(tǒng)國際條約會影響各國際主體加入的積極性,所以文化遺產(chǎn)合作各方可以先采用較為靈活簡便的方式形成諒解備忘錄、宣言、建議、行動計劃等約束力較弱的軟法確認(rèn)文化遺產(chǎn)的合作共識。在實踐中鞏固并不斷調(diào)整合作各方所適用的規(guī)則,在時機成熟時,將各方所達成的軟法形式上升為具有實質(zhì)法律約束力的文化遺產(chǎn)區(qū)域性公約等硬法形式。

區(qū)域性項目合作機制。在合作過程中,應(yīng)當(dāng)圍繞具體合作事項設(shè)置區(qū)域合作項目,加強文化遺產(chǎn)重點領(lǐng)域的合作。區(qū)域項目合作機制能夠針對特定對象或在特定區(qū)域進行專項合作,有利于沿線國家突破國內(nèi)法律的差異或國際公約的內(nèi)容限制,合作各國在達成共識的基礎(chǔ)上進行統(tǒng)一的區(qū)域性制度安排,遵循一致規(guī)則,最終實現(xiàn)各國文化遺產(chǎn)保護水平的共同提升。例如,我國可以借鑒歐盟的經(jīng)驗,通過與臨近國家實施文物返還與合作的專門合作項目,借助論壇的統(tǒng)一合作平臺,嘗試達成有效的文物進出境與返還的區(qū)域性制度。歐盟通過頒布93/7/EEC 指令及后續(xù)指令,重申了文物出口許可制度[13]，并強化了成員國之間的文物返還行政合作[14]。我國也可以嘗試在論壇框架下通過制定區(qū)域性的統(tǒng)一進出境管制辦法和返還措施,編制文化遺產(chǎn)清單或數(shù)字資源,采取聯(lián)合執(zhí)法方式,與周邊國家形成穩(wěn)定、多維的區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò),堵住文物非法進出境的源頭,并嘗試推動相關(guān)公約履約機制的改進與創(chuàng)新。

區(qū)域合作的糾紛解決機制?！耙粠б宦贰毖鼐€各國的法律制度差異性大,文化傳統(tǒng)與宗教信仰存在多樣性,在文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作過程中難免發(fā)生沖突與矛盾,適用傳統(tǒng)的司法手段解決各方爭議難度較大。相比之下,協(xié)商、談判、調(diào)停等多元替代性糾紛解決方式能夠發(fā)揮更大的優(yōu)勢,其目的不在于強制分配權(quán)利義務(wù),而在于使合作各方在平等商談的基礎(chǔ)上化解矛盾,回歸到友好合作的軌道上來。因此,設(shè)立多元化的糾紛解決方式有利于保障文化遺產(chǎn)獨立合作機制的順利運行,更加有效地化解國際區(qū)域合作中的矛盾沖突。

四、結(jié) 語

“一帶一路”倡議的提出,為我國文化遺產(chǎn)的國際性區(qū)域合作提供了難得的有利契機。如何把握住這一機遇,更好地提升我國在文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域的影響力至關(guān)重要。在文化遺產(chǎn)的國際區(qū)域合作方面,我國雖然已同部分國家展開一定程度的合作與交流,但從合作的整體效果上來看仍有所欠缺。我國應(yīng)繼續(xù)充分利用文化遺產(chǎn)國際公約機制,同時,在上海合作組織、中國-東盟等現(xiàn)有區(qū)域合作組織的基礎(chǔ)上,繼續(xù)深化各區(qū)域組織的具體合作機制,并在適當(dāng)時機創(chuàng)設(shè)“一帶一路”文化遺產(chǎn)合作論壇的獨立合作機制?！段幕俊耙粠б宦贰蔽幕l(fā)展行動計劃(2016—2020)》和《國家文物事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》均明確指出，要強化文化遺產(chǎn)國際交流合作,建設(shè)“一帶一路”文化遺產(chǎn)長廊。如果能夠成功設(shè)立并有效運行合作論壇這一統(tǒng)一、獨立的文化遺產(chǎn)區(qū)域合作法律機制,將遺產(chǎn)長廊納入論壇框架下予以建設(shè),必然會使這一建設(shè)規(guī)劃在組織機構(gòu)、制度安排等方面得到更充分的法律保障與實施條件。

參考文獻

[1] PATERSON R. Principles for Cooperation in the Mutual Protection and Transfer of Cultural Material. International Law Association Toronto Conference(2006)，Cultural Heritage Law，72 Int′l L. Ass′n Rep. Conf. 337(2006).[EB/OL].[2017-12-30]http:∥heinonline.org.

[2] ROADS S.The Routes Network of Chang′an-Tianshan Corridor[EB/OL].[2017-12-30]http:∥whc.unesco.org/en/list/1442.

[3] 劉玉珠.加強文物保護 堅定文化自信[J].行政管理改革，2017，(10).

[4] 陜西文物對外交流50年成果豐碩[EB/OL].[2017-12-30]http:∥www.sohu.com/a/83181313_401087.

[5] 徐東方.聯(lián)合國海陸絲綢之路城市聯(lián)盟非遺保護中心成立[EB/OL].[2017-12-30]http:∥gongyi.people.com.cn/n1/2017/1102/c151132-29624005.html.

[6] 單霽翔.大型線性文化遺產(chǎn)保護初論：突破與壓力[J].南方文物，2006，(3).

[7] 王云霞.文化遺產(chǎn)法學(xué)：框架與使命[M].北京：中國環(huán)境出版社，2013.

[8] 朱剛.“一帶一路”倡議與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護的國際合作[J].西北民族研究，2017，(3).

[9] 霍政欣.“追索非法流失文物政策及措施研究專項”預(yù)研究[J].中國文化遺產(chǎn)，2015，(1).

[10] 汪益.比較法視角下的流日文物追索：從感性到理性[J].西北大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2017，(3).

[11] 希拉里·迪克羅，鮑勃·麥克徹.文化旅游[M].第2版.朱路平，譯.北京：商務(wù)印書館，2017.

[12] 徐崇利.跨政府組織網(wǎng)絡(luò)與國際經(jīng)濟軟法[J].環(huán)球法律評論，2006，(4).

[13] PATERSON R K. Repot on National Controls over the Export of Cultural Material Introduction.International Law Association The HAGUE Conference(2010).Cultural Heritage Law，74 Int′l L. Ass′n Rep. Conf. 227(2010)[EB/OL].[2017-12-30]http:∥heinonline.org.

[14] 高升，李廠.歐盟關(guān)于文物返還與合作立法的新發(fā)展[J].河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2016，(2).