公立中小學校法人治理結構的優(yōu)化研究

陳 婧, 范國睿

(華東師范大學教育學系，上海 200062)

學校法人治理結構是在學校財產的所有權與占有權、支配權、使用權、收益權等權能相對分離的基礎上建立起來的，是這些機構之間相互制衡與合作的權利關系的制度化表現。有研究將學校法人治理結構分為內部治理結構與外部治理結構。[1]外部治理結構主要討論政府與學校、社會與學校、家庭與學校等主體間的權利關系；內部治理結構即學校作為法人單位的內部組織關系，集中表現在內部組織架構、責權分配以及相關制度安排。本文認為，以教育治理的理念架構法人權利機制則必須重新審視所謂外部與內部的邊界。與民辦學校不同，公立中小學是由國家舉辦并管理的，“外部”和“內部”權利主體之間的關系遠比民辦學校復雜，其法人治理結構應該架構在這種多元權利主體之間的互動過程上，在討論公立中小學法人治理結構問題時也就難以回避學校與政府、社會和家庭之間的關系。實際上，在現代學校治理建設的實踐中，也早已打破了內外邊界之分，例如將家長和社會力量吸納進學校治理結構之中，擴充了學校治理的參與主體。換言之，在教育治理視野下，內部治理結構和外部治理結構并不是截然分離的，要討論公立中小學法人治理結構則必須超越簡單的內外分界，兼而論之。

近年來，我國按照“依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與”的現代學校制度精神[2]開始了建設學校法人治理結構的多種嘗試。2012年發(fā)布的《全面推進依法治校實施綱要》對公立中小學校的治理結構進行了較為詳細的設計，提出“在學校內形成決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的內部治理結構”[3]，體現了學校法人治理的核心精神，即權利的明確劃分、相互制約與相互協(xié)調。這就要求利益相關者基于共同利益、秉持上述原則共同治理學校事務。本文以此框架為依據，檢視當前公立中小學法人治理結構建設中的問題，并提出優(yōu)化路徑。

一、學校法人治理結構改革的法理依據

1986年，《中華人民共和國民法通則》(簡稱民法通則)的頒布確立了我國的法人制度。[4]1995年《教育法》首次在法律上明確了學校的“法人”資格。據《教育法》第三十一條規(guī)定：“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格。學校及其他教育機構在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。學校及其他教育機構中的國有資產屬于國家所有。學校及其他教育機構興辦的校辦產業(yè)獨立承擔民事責任。”*注：2009年8月27日修訂的教育法(第三十一條)和2015年12月27日修訂的教育法(第三十二條)對學校法人身份的規(guī)定皆與此相同。[5]凡具備以上四個條件的學校自設立或登記注冊后就成為法人，依法享有民事權利，承擔民事責任。學校法人制度的建立不僅明確了學校在校產(財產)上的權利與義務，而且在“事權”意義上全面肯定了學校的自主辦學權利與義務。[6]

學校法人又有其獨特性。首先，學校作為法人的獨立性與企業(yè)等法人的獨立性不同，政府與學校存在著行政法律關系。在行政法律關系中，學校是行政相對法人，學校和政府是不對等的，總是要接受政府的監(jiān)管。[7]其次，學校屬于事業(yè)單位法人，是公共事業(yè)組織，具有公益性。*所謂“事業(yè)單位”，即為國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。[8]2011年3月起，國家按照“政事分開、管辦分離和強化事業(yè)單位公益性”的原則對事業(yè)單位進行分類管理，將公立中小學校歸屬于一類公益法人，即承擔基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的事業(yè)單位。[9]綜上所述，作為法人的公立中小學校擁有包括政府在內的各種出資者投資形成的全部法人財產權，是獨立享有民事權利、承擔民事責任的法人實體，是一個獨立的以提供各種形態(tài)的教育產品為特征的公益組織。[10]

學校法人治理結構以現代企業(yè)制度為參考。[11]從法學理論來看，學校這種特殊的法人是在所有權與經營權分離的基礎上形成的。這種權利的分離、配置與運行機制的構造也形成了學校法人的治理結構。在此基礎上，經濟學理論進一步討論如何在法人財產所有權與經營權分離的前提下，通過有效的治理結構來減少代理成本問題，從而從整體上提高資源的配置效率，實現權利與責任的統(tǒng)一。[12]這兩種學科視野共同指出了法人治理結構研究的核心——確權與分權，即在所有權與經營權分離的基礎上討論權利的配置問題。據此研究公立中小學法人治理結構的路徑則是從學校具體的法人身份來討論學校的權利配置問題。如上所述，學校的法人身份決定了學校權利主體的多元性和復雜性，因此學校法人治理結構與傳統(tǒng)學校管理結構的區(qū)別就在于主體的多元性、責任權力的有限性和結構化。首先，學校法人治理結構以多元主體的共同參與為前提，需保障包括學生、教職工、家長、社區(qū)、政府在內的廣泛利益主體參與民主治理。其次，以現代企業(yè)制度為借鑒，這種治理結構具有決策權、監(jiān)督權與執(zhí)行權相互分離、相互制約、相互合作的特點[13]。

教育治理領域引入法人治理結構旨在通過規(guī)范治理結構，優(yōu)化權力配置，激發(fā)學?；盍?、提升教育效率和效益。[14]在當前背景下，學校法人治理結構的建設有利于明確學校作為法人的責、權、利，排除外界對學校直接干預的可能性，為學校自主辦學奠定法理基礎。同時，完善學校法人治理結構也有益于改善傳統(tǒng)學校管理體制的弊端，增強學校治理能力，從而走向教育的善治[15]。

二、探索中的學校法人治理結構改革：改革模式分析

十八屆三中全會以來，學校法人治理結構的相關制度逐漸健全。2012年發(fā)布的《全面推進依法治校實施綱要》(簡稱綱要)對公立中小學校治理結構進行了較為詳細的設計，成為相關工作的指導性文件。最重要的是，這份文件明確建立起確權與分權的原則，提出“在學校內形成決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的內部治理結構”[16]。此后多地以綱要為藍本進行學校法人治理的探索，按照文件規(guī)劃對學校治理結構進行了調整，不同程度地擴大了確權和分權的力度，形成了許多有益經驗。按照相關規(guī)定，各地方毫無例外地實行校長負責制，仍由校長全面負責學校工作。由于校長決策程序、師生代表參與學校決策等制度仍在探索中，目前在學校決策權的歸屬和行使程序方面較為靈活，這一問題也成為法人治理結構的最大爭議點。從決策機構即學校的權力機構設置來看，當前出現了“校長辦公會”與“理事會”兩種主要的改革模式。檢視之下，本文發(fā)現上述模式均存在不同形式的權利配置不當現象，暴露出制度建設中的種種過渡性問題。

(一) 校長辦公會模式：權利的分離與重疊

為順應決策民主化趨勢，部分中小學效仿高等學校治理結構，增設校長辦公會(議)。以深圳為例，《深圳市教育局關于印發(fā)<深圳市中小學校全面推進現代學校制度建設指導意見>和<深圳市中小學校章程建設指導意見>的通知》對學校的法人治理結構做出如下規(guī)劃[17]：“(公辦中小學)實行校長負責制，校長全面負責學校工作，并充分發(fā)揮基層黨組織的政治核心作用。校長辦公會議是學校的最高決策機構?！笔屑壵邔⑿ｉL辦公會議設計為學校的最高決策機構，而將該機構的人員構成及決策程序的決定權留給學校。從當地學校的“根本大法”——學校章程來看，校長辦公會議人員由校長、黨支部書記、副校長構成。校長主持校長辦公會議，并有權根據需要指定列席人員。決策程序為校長聽取會議意見后在其職權范圍內作出決定。這種模式具有法人治理結構的雛形，但過渡性較為明顯。

1、決策權與執(zhí)行權仍難實現分離與制衡

首先，從決策機構設置來看，最高決策權從集于校長一人到分解于校長辦公會，一定程度上形成了集體決策的架構，擴大了決策主體。但是從人員構成上來看，校長辦公會成員皆為學校黨政領導，造成了決策機構與執(zhí)行機構的高度重疊，難以實現決策權與執(zhí)行權的相互制衡。這種人員設計將教師、學生、家長、社區(qū)等利益相關者排除在學校決策機構之外，使其遠離決策議題，形成了較強的內部封閉性。其次，從決策程序來看，校長聽取意見后斟酌裁定的模式仍延續(xù)了傳統(tǒng)校長負責制的校長決策機制，其他參會人員的決定權難以發(fā)揮。因此，即便進行了一定的改革，但實際上大多數學校的決策權在由學校黨政領導和中層干部組成的黨政辦公會或黨政聯(lián)席會議，校長仍然是主要決策者。[18]

這種矛盾說明校長辦公會模式并未擺脫校長負責制下的集權問題。這種帶有“一長制”[19]特征的校長負責制或多或少帶有“前科學管理”與“前民主管理”的痕跡[20]。從實踐來看，雖然校長對學校管理決策的影響可能直接而有效，但是權力的集中形成較強的內部控制，沒有給其他利益主體留下足夠的運行空間，其它權利的行使也必然受到束縛。

2、監(jiān)督權面臨重重障礙

除決策權與執(zhí)行權高度重疊外，監(jiān)督權的履行也成為難題。依據《全面推進依法治校實施綱要》，學校的內部監(jiān)督權廣泛散布于教職工代表大會、家長委員會等機構?！秾W校教職工代表大會規(guī)定》規(guī)定，教職工代表大會是教職工依法參與學校民主管理和監(jiān)督的基本形式，在學校黨組織領導下對學校事務進行監(jiān)督。[21]但教職工代表大會不設常務機構，也不進入校長辦公會等決策程序，故而其法定職能難以保障[22]。如上所述，學校黨委書記作為校長辦公會的成員既是決策機構成員又是監(jiān)督機構領導，同時還可能兼有執(zhí)行機構的領導身份則難以確保監(jiān)督的有效性。更有之，部分學校的校長兼任黨委書記，實則將決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權集于一身，權力缺少制衡。教代會的其他成員作為普通教師被排除在決策機構之外，頗難實現下位對上位的監(jiān)督。此外，家長委員會的監(jiān)督權也處于困境之中。其原因首先在于家長委員會制度尚未出臺，家長的權利運行機制尚不成熟。其次，校務公開制度的落實力度與家長權力的行使直接相關。家長遠離學校決策權力不僅不利于參與決策，甚至不利于實現知情權。在家長與學校之間的信息不對等的情況下，家長的知情權尚難落實，監(jiān)督權就更難以實現。

可見校長辦公會模式仍未擺脫傳統(tǒng)校長負責制所造成的高度內控模式。權力的行使缺乏合理有效的監(jiān)控，個人決策可能替代學校決策，個人意志可能成為學校意志，法人治理結構的科學性和民主性也就無從談起。因此，要改進校長負責制則必須從學校法人治理結構的視角重新思考校長辦公會的定位和工作程序。

(二) 理事會模式：治理邊界不明

建立理事會是公立中小學法人治理結構的新嘗試。例如四川省成都市天涯石小學逸景分校架構理事會、執(zhí)行層、監(jiān)督層分立的法人治理結構。該校將理事會設定為決策與審議機構，由教育行政部門(1名)、學校管理層(2名)、教師代表(2名)、學生家長代表(1名)、社區(qū)代表(1名)組成。[23]相較于校長辦公會模式，理事會模式的決策機構設計更能代表多元利益主體，決策機構與執(zhí)行機構的分離也更符合學校法人治理精神。尤其是將家長和社區(qū)納入學校決策機構，強調學校-家長-社區(qū)的伙伴關系以及家長和社區(qū)對學校管理的實質性參與，一定程度上有利于減少學校的內部控制。

這一模式的政策依據或許是國家對事業(yè)單位法人治理結構的設計。2011年3月，《中共中央、國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》提出“面向社會提供公益服務的事業(yè)單位，探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制”。[24]同年，國務院辦公廳出臺《關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的意見》，對包括公立中小學在內的事業(yè)單位法人治理基本結構進行了詳細的規(guī)劃，核心是理清決策監(jiān)督與管理執(zhí)行兩層之間的結構關系。[25]學校理事會模式符合上述文件對理事會和其他執(zhí)行管理機構的設計，體現了決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互分離、協(xié)作和制衡的傾向。但其中可商榷的問題在于教育行政部門是否應該進入學校決策機構，即學校治理結構的內外邊界問題。內外邊界不明則造成了以下治理困境：

1、與校長負責制相悖的委托-代理關系

依據上述文件，教育行政部門作為公立中小學的舉辦者看似理應進入決策機構。但這與校長負責制所隱含的委托-代理關系形成了矛盾。如上所述，法人治理結構是基于所有權與經營權分離而產生的委托-代理關系。從公法意義上講，政府在國家的委托代理下舉辦公立學校。民法意義上，學校的產權屬于政府，政府和學校之間是以資產權利為核心的委托-代理關系，政府完全享有對學校資產的占有、使用、分配和處分權[26]。然而，由于政府行使公共權力的特殊性質以及學校的專業(yè)性，政府難以直接運營和管理學校。為有效發(fā)揮公立學校的產權效能，政府在確保對學校財產最終處分權的前提下，通過法律授權或委托校長運營來間接管理學校。故而從新制度經濟學的視角看，公立中小學校長實質上就是政府授權或委托經營管理學校的代理人。[27]在合理的校長負責制中，政府與校長之間應該按照權責相符原則形成有效的委托-代理關系，即校長向政府承擔與其權力范圍相對應的責任，政府也要履行委托承諾依法賦權。因此，校長可視為政府在理事會的代理人，另派教育行政部門代表參與理事會則顯冗雜?？紤]到事業(yè)單位的具體情況，《關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的意見》也對法人治理結構的規(guī)定留有余地，給予單位較為靈活的自主設計空間。

2、外控式管理與學校自主辦學的矛盾

政府進入決策機構則是政府權力進入了辦學的微觀領域，使得學校處于“外控管理模式”[28]之中，不利于落實政府簡政放權與學校自主辦學。自1985 年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出“堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權”以來[29]，我國就把理順政府和學校之間的權責關系提上了教育管理體制改革的日程。2013 年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構”。[30]2015 年，《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》正式提出“解決政府越權越位問題”，“減少對學校辦學行為的行政干預”、“更加注重以法治方式保障學校辦學自主權”。[31]至此，我國政策規(guī)劃已基本劃清了政府與學校的權責邊界，即在管辦評分離的原則下，政府發(fā)揮“掌舵者”的作用，不再直接管理學校辦學。據此，教育行政部門應退出學校決策機構，減少對學校微觀辦學活動的直接管理，轉而通過“綜合運用法律、政策、規(guī)劃、財政撥款、標準、信息服務和必要的行政措施，引導和督促學校規(guī)范辦學”[32]。

三、學校法人治理結構改革的實踐路徑

學校法人治理結構是在財產的所有權與占有權、支配權、使用權、收益權等權能相對分離的基礎上建立起來的，是這些機構之間相互制衡與合作的權責關系的制度化表現。因此，優(yōu)化學校法人治理結構的關鍵在于明確權力的合理配置，有效落實決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種權力的相互制衡與協(xié)調。據此審視現行公立中小學法人治理結構的兩種模式可以發(fā)現：如若將校長辦公會作為學校的決策機構則仍然延續(xù)了傳統(tǒng)校長負責制的決策模式，容易造成較強的內部控制。相較之下，倘若進一步理清內外邊界則有可能以理事會為突破口改進學校治理結構。

(一) 加強學校黨組織建設，充分發(fā)揮政治核心作用

2016年《關于加強中小學校黨的建設工作的意見》明確中小學校黨組織是黨在學校中全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，發(fā)揮政治核心作用。[33]據此，優(yōu)化學校治理結構須進一步完善學校領導班子的配備方式，推行黨組織成員與行政領導成員雙向進入、交叉任職，保證黨組織在學校重大事項決策中的地位，保證學校全面貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策，貫徹執(zhí)行黨的教育方針，引導監(jiān)督學校遵守國家法律法規(guī)，依法治校、規(guī)范管理，確保正確的辦學方向。

(二) 完善學校理事會建設，優(yōu)化校長負責制

改進校長負責制需要學校(而不是校長個人)從政府手中接過權力，并將校長部分權力依法分散。[34]首先應將學校最高決策權由個人享有上升為相關利益者共同行使。因此，以現代企業(yè)制度的董事會為參考，學校應建立代表投資人和利益相關人的理事會，以落實相關利益群體的實質性參與，實現教育效率與效益的最大化。理事會作為學校決策機構是學校的最高權力機構，對內接受教職工代表大會、家長委員會等監(jiān)督，對外接受政府和社會監(jiān)督。學校理事會的核心職權包括對學校發(fā)展規(guī)劃、年度工作計劃、重大改革項目、重要管理規(guī)章等重大事項進行審議并作出決定；聽取學校執(zhí)行層的年度/學期報告，并借助第三方專業(yè)評價對學校辦學行為、教師教學行為和學校管理水平進行監(jiān)督，提高學校規(guī)范管理水平等。

理事會的參與度是影響學校治理成效的重要維度。參與教育治理的主體范圍越廣，各類利益相關者的代表性和話語權越充分，對于管理實務的參與程度越深，就越能體現民意民情，多元利益就越能得到充分表達，治理的民主性就越高，最后善治的程度也就越高。[35]因而理事會應由學校舉辦者——政府(由校長代表)、經營者——學校黨務和行政領導以及各利益相關者——教師、學生家長(中學可適當吸納學生參與)、社區(qū)等各方代表參加。

學校黨組織書記作為學校政治核心的領導、校長作為學校的法定代理人，直接獲得參與決策層的權力，成為自然理事。校長在其中具有雙重角色：一方面，依據委托-代理關系，校長是政府的代理人；另一方面，校長作為執(zhí)行層領導也是行政管理人員的代表。

教師代表和學生家長代表分別由教職工代表大會和家長委員會選舉產生。教師代表參與決策與教職工代表大會制度有機銜接，有利于保障職工參與民主決策和管理權力，也有利于落實教職工代表大會的監(jiān)督權力。家長代表了學校的直接服務對象——學生的權力。由于大部分中小學學生不具有完全民事行為能力，因此需由家長代為行使決策權。同時，家長代表參與決策能夠落實家長的知情權，從而有利于全面實現家長的其他合法權力。

社區(qū)是學校的服務對象和支持資源，也是學校治理的利益相關者。20世紀以來，學校與社區(qū)的一體化發(fā)展已經成為世界的重要趨勢。一方面，學校資源對社區(qū)的開放，促進了社區(qū)文化的發(fā)展，將學校的服務對象擴展到全體社區(qū)成員；另一方面，社區(qū)資源的注入也擴展了學校教育的范疇。[36]學校和社區(qū)相互服務與支持的關系已出現在我國教育實踐之中[37]，并逐漸成為社會共識。從學校教育的角度看，將社區(qū)以制度形式納入學校治理體系中，也更有益于改進學校的治理生態(tài)。

(三) 改進校務委員會建設，完善民主決策程序

校務委員會自新中國成立起歷經變化。1949年-1952年間校務委員會一度被賦予了決策職能。在此校務委員會負責制中，雖有校長之設，而校長根據校務委員會的決定主持校務。[38]這種體制在當時曾起了維持學校、發(fā)揚民主、反對落后、對學校進行初步改革的作用，但是也在一定程度上也造成了極端民主、凡事無人具體負責等現象。[39]因而校長負責制取而代之，校務委員會離開決策權力轉向以審議為主的職能，并在人員和職能上不斷豐富。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》所設計的校務委員會還停留在小范圍的學校內部人員，要求參與者具有較高的威信，較為傾向于專業(yè)權威。[40]2012年教育部《全面推進依法治校實施綱要》則將其人員構成擴展到教師、學生和家長代表。[41]2015年，《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》將社區(qū)代表納入校務委員會，明確其構成包括學校負責人、教師、學生及家長代表、社區(qū)代表等，職能是對重要教育教學改革及涉及學生、家長、社區(qū)工作重要事項的決策等提出意見建議，以完善民主決策程序。[42]隨著參與主體和職能定位的完善，校務委員會作為學校決策機制的重要組成部分，一定程度上向利益相關者釋放了話語權，既有利于保障各方的知情權和參與權，又有利于推進學校決策的科學化和民主化。

在現有政策設計的基礎上，還可在人員構成和職能設計上進一步完善校務委員會。在人員構成上，應吸收教育專家，形成學校負責人、教師、學生及家長代表、社區(qū)代表和教育專家共同組成的機構，以增加重大事務決策的科學性。[43]在職權上，除審議咨詢外，校務委員會還可充分發(fā)揮主體多元的優(yōu)勢，履行提議和協(xié)調的職能與權力。在提議職權方面，校務會委員可就有關學校管理、師生發(fā)展和涉及家長切身利益的重大事項提出意見和建議。在協(xié)調職權方面，校務委員會可爭取社區(qū)、相關企業(yè)等社會各界對學校辦學的關心和支持，整合各種教育資源，豐富學生實踐活動內容，增強學校辦學活力。

(四) 健全執(zhí)行機構設置，形成權責分明的執(zhí)行網絡

校長及其領導下的各職能部門行政負責人及其他主要管理人員共同組成理事會的執(zhí)行機構，對理事會負責，受理事會監(jiān)督，按照理事會決議獨立自主履行日常業(yè)務管理，定期向理事會報告工作。

《教育法》(1995)第三十一條規(guī)定“學校的教學及其他行政管理，由校長負責”[44]。這屬于一種基于財產權利之上的派生性的經營管理權[45]。因此，校長作為學校法定代表人，應在其他執(zhí)行機構的協(xié)助下開展行政工作，全面負責學校日常事務，對日常行政管理工作具有決定權。

同時，為改進傳統(tǒng)校長負責制所造成的內部集權控制，應進一步完善執(zhí)行機構設置并轉變校長角色。首先，理應健全權責分明、各司其職的機構設置，以實現學校權力的合理配置。如上所述，將校長辦公會設定為決策機構有悖于學校法人治理的原則；但倘若將其改制為執(zhí)行機構則有利于改進校長負責制。在現有人員配置的基礎上，可將校長辦公會定位為行政上的集體領導機構，協(xié)助校長領導執(zhí)行工作，負責討論決定日常行政事務，并改進會議決定機制。同時，根據學校規(guī)模等具體情況，合理設置其他執(zhí)行機構，形成完備的治理網絡。各執(zhí)行機構及人員作為管理者按照分工，對學校教育教學以及同辦學相關的事務作出安排。其次，在領導職能與管理職能分離的情況下，校長應從管理者轉換成領導者角色。校長要避免對教職員工的直接管理與監(jiān)督，應充分發(fā)揮各級各類執(zhí)行機構的作用，防止把領導職能降低為管理職能。作為領導者，校長著重在全局性與方向性的規(guī)劃與協(xié)調，指導其它執(zhí)行機構正常行使管理職能，并對其正當性、合法性及效率加以考察與監(jiān)督，同時代表學校處理對外事務。[46]

(五) 優(yōu)化學校自組織系統(tǒng)，落實監(jiān)督權與參與權

當前，學?；盍Σ蛔愠蔀槲覈逃卫淼耐怀鰡栴}。[47]從學校自身看，活力不足表現在各級各類組織的自治度不高，致使監(jiān)督權和各種民主參與權難以保障。結成廣泛的自組織并且暢通組織之間信息交流或許是這一問題的解決之道。*有關自組織的技術支持參見Rhodes R A W.The New Governance: Governing without Government[J].Political Studies,1996,44(4):652-667.[48]同時自組織是有效發(fā)揮法人治理結構功能的必要條件；反之，學校法人治理結構的制度設計也對自組織網絡的實現具有促進作用。其中，教職工代表大會、家長委員會和學生代表大會尤為重要。

在學校法人治理結構中，教職工代表大會是維護教師合法權益、保障教師參與管理的重要組織，處于參政、監(jiān)督地位。如上所述，從教職工代表大會產生代表參與學校決策保障了教師的參政權力。而學校理事會的建立形成了主體多元的權力機構，能夠有效實現確權與分權，從而為落實教職工代表大會的監(jiān)督權減少了制度障礙。

家長委員會承擔支持教育教學工作、參與和監(jiān)督學校管理、促進學校與家庭溝通、合作等職責，是家長行使知情權、參與權和監(jiān)督權的重要渠道。為縱深推進學校法人治理結構建設，可成立班級、年級和學校三級家長委員會，層層落實家長權利，深入細致地開展家校合作，并盡快制定出臺《中小學家長委員會規(guī)程》，健全家長委員會制度。

學校的治理改革歸根到底應以學生利益為出發(fā)點和落腳點?，F代學校制度的成效最終要通過學生的公民意識和能力的自主自治程度來檢驗。因此，學生代表大會作為學生參與學校治理和加強自我治理的組織，是學校治理結構的重要組成部分。在治理結構建設中，應在事關學生切實利益的事項中探索學生參與學校治理的路徑，保障學生主體地位。