改革開(kāi)放40年我國(guó)教師教育政策變遷分析

閆建璋, 王換芳

(1.山西師范大學(xué)教師教育學(xué)院,山西臨汾 041000；2.山西師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院,山西臨汾 041000)

一、引言

教師教育政策是指國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及政治團(tuán)體在特定歷史時(shí)期，為實(shí)現(xiàn)教師教育發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)以及解決教師教育發(fā)展中存在的問(wèn)題等，依據(jù)黨和國(guó)家在一定歷史時(shí)期的基本任務(wù)、基本方針以及教育基本政策而制定的關(guān)于教師培養(yǎng)、教師入職教育、教師培訓(xùn)等發(fā)展的行動(dòng)準(zhǔn)則，體現(xiàn)了對(duì)教師素質(zhì)和教師選拔、任用、考核、培訓(xùn)等相關(guān)制度的規(guī)定以及在工資、職稱(chēng)、獎(jiǎng)懲及其他福利待遇等方面的要求。[1]改革開(kāi)放至今，我國(guó)教師教育政策經(jīng)過(guò)不斷的發(fā)展、漸趨完善，關(guān)于教師教育政策的研究也取得較大進(jìn)展，主要表現(xiàn)為數(shù)量增多、主題豐富、視角多元、方法多樣等。但是，其中存在“對(duì)有關(guān)教育政策的基本狀態(tài)及本質(zhì)方面的討論較多，而從大量事實(shí)出發(fā)、經(jīng)概括而形成的關(guān)于政策分析及評(píng)價(jià)的有效及有說(shuō)服力的見(jiàn)解則較少”*吳遵民.教育政策學(xué)入門(mén)[M].上海：上海教育出版社.2010:7的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，對(duì)于教師教育政策的研究要盡量擺脫歷史“敘述”，跳出政策梳理的層面，應(yīng)結(jié)合政策文本、過(guò)程及價(jià)值取向等方面進(jìn)行深入的綜合分析。本文借鑒歷史制度主義分析范式，選取1978-2018年間的教師教育政策，試圖對(duì)其制度變遷及路徑依賴(lài)進(jìn)行剖析，以史為鑒，以期能為教師教育政策的制定提供思路，為教師教育事業(yè)的發(fā)展提供參考。

歷史制度主義強(qiáng)調(diào)對(duì)歷史事實(shí)的詳細(xì)解讀和分析，展現(xiàn)歷史演變中多重變量的作用及其關(guān)系，幫助人們發(fā)現(xiàn)歷史演變的偶然性和斷裂性，以便更加靈活、恰切的判斷歷史。[2]它還特別強(qiáng)調(diào)路徑依賴(lài)與意外后果，認(rèn)為制度變遷是一種平衡—斷裂的過(guò)程?；谶@種特征，“平衡—間斷”理論成為歷史制度主義的重要分析框架。該理論的主要內(nèi)涵是：政治過(guò)程通常由一種穩(wěn)定和漸進(jìn)主義邏輯所驅(qū)動(dòng)，但是偶爾也會(huì)出現(xiàn)不同于過(guò)去的重大變遷。[3]在這個(gè)框架內(nèi)，對(duì)于制度變遷的分析可以從兩方面展開(kāi)：一是路徑依賴(lài)分析；二是制度變遷分析。制度變遷主要有四種類(lèi)型：制度微調(diào)、制度置換、制度轉(zhuǎn)換與制度斷裂。前三種類(lèi)型是在原有制度結(jié)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行的自我調(diào)節(jié)，而制度斷裂是徹底放棄舊制度建立新制度。

二、制度變遷：由封閉定向走向包容開(kāi)放

筆者根據(jù)已有研究對(duì)教師教育政策階段的劃分和對(duì)我國(guó)教師教育政策文本內(nèi)容的研讀與理解，將其變遷過(guò)程劃分為以下幾個(gè)具體階段：

(一) 恢復(fù)師范教育，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立封閉(1978-1992年)

文革十年浩劫使我國(guó)教育工作遭到嚴(yán)重破壞，陷入混亂狀態(tài)，教師教育的狀況同樣破敗不堪?！皳軄y反正”工作結(jié)束以后，國(guó)家立即著手師范教育的恢復(fù)工作。1978年頒布《關(guān)于加強(qiáng)和發(fā)展師范教育的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，鼓勵(lì)大力發(fā)展師范教育，它的出臺(tái)標(biāo)志我國(guó)教師教育政策恢復(fù)與調(diào)整的開(kāi)始?！兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)：“全國(guó)各地要建立師范教育網(wǎng)；爭(zhēng)取在3-5年內(nèi)，通過(guò)有組織、有計(jì)劃的教育培訓(xùn)，使文化程度較低的小學(xué)教師、初中教師、高中教師分別達(dá)到中師、師專(zhuān)、師范院校的畢業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。”[4]在這一政策的指引下，1978年成為我國(guó)教師教育發(fā)展歷史上創(chuàng)辦高師院校最多的一年，為基礎(chǔ)教育的發(fā)展提供了大量師資。在師范院校欣欣向榮的同時(shí)，也隨之出現(xiàn)一些問(wèn)題：個(gè)別不具備條件的地區(qū)辦起師范學(xué)院、師專(zhuān)或師范“大專(zhuān)班”，教學(xué)質(zhì)量無(wú)法保障，有的甚至辦不下去。面對(duì)棘手問(wèn)題的出現(xiàn)，教育部于1980年先后下發(fā)《關(guān)于辦好中等師范教育的意見(jiàn)》、《關(guān)于大力辦好高等師范專(zhuān)科學(xué)校的意見(jiàn)》、《關(guān)于高等師范學(xué)校專(zhuān)業(yè)設(shè)置的意見(jiàn)》等文件，加強(qiáng)了對(duì)辦好各級(jí)師范院校的宏觀指導(dǎo)。1985年，國(guó)家出臺(tái)《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)，肯定了中師教育的重要作用，強(qiáng)化了獨(dú)立定向的師范教育體制。

除了對(duì)職前培養(yǎng)的重視，在職培訓(xùn)也進(jìn)入政策制定者的視野。1980年，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)在職教師培訓(xùn)工作的意見(jiàn)》的出臺(tái)標(biāo)志我國(guó)中小學(xué)在職教師培訓(xùn)體系開(kāi)始建立。在這項(xiàng)政策的指導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)五年左右的時(shí)間，有大約85%的小學(xué)教師、80%的初中教師基本具備教育教學(xué)能力。[5]隨后，《關(guān)于加強(qiáng)教育學(xué)院建設(shè)若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》、《關(guān)于加強(qiáng)小學(xué)在職教師進(jìn)修工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于開(kāi)展小學(xué)教師繼續(xù)教育的意見(jiàn)》等政策的出臺(tái)，推動(dòng)在職培訓(xùn)體系的完善與優(yōu)化?？傊@段時(shí)期的教師教育政策主要受政治、經(jīng)濟(jì)價(jià)值引導(dǎo)，力圖恢復(fù)舊有三級(jí)培養(yǎng)模式，并且強(qiáng)調(diào)在職培訓(xùn)，重視提高教師隊(duì)伍建設(shè)質(zhì)量。

(二) 調(diào)整培養(yǎng)培訓(xùn)模式，走向開(kāi)放包容(1993-2000年)

1993年，國(guó)家發(fā)布《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》(簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》)，明確指出“其他高等院校也要積極承擔(dān)培養(yǎng)中小學(xué)和職業(yè)技術(shù)學(xué)校師資的任務(wù)?！盵6]它是我國(guó)教師教育改革和發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著我國(guó)教師教育開(kāi)始從封閉走向開(kāi)放。與此同時(shí)，1993年《教師法》與1995年《教育法》的發(fā)布，為教師教育的發(fā)展提供了法律支持與保障。1999年，教育部發(fā)布《關(guān)于師范院校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的幾點(diǎn)意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，提出對(duì)我國(guó)師范教育進(jìn)行層次結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)：“從城市到農(nóng)村、從沿海向內(nèi)地逐步推進(jìn)，由三級(jí)師范向二級(jí)師范過(guò)渡。到2010年左右，新補(bǔ)充的小學(xué)、初中教師分別基本達(dá)到專(zhuān)科和本科學(xué)歷。”[7]這一時(shí)期，教師教育培養(yǎng)機(jī)構(gòu)從一元走向多元，培養(yǎng)層次提高，由三級(jí)調(diào)整為二級(jí)，中師由此大幅縮減，短短十年左右時(shí)間徹底退出教師教育視野。

同時(shí)，教師崗前培訓(xùn)得到關(guān)注。1993年，《關(guān)于加強(qiáng)中等師范學(xué)校師資培訓(xùn)工作的通知》提出要進(jìn)行新教師的見(jiàn)習(xí)培訓(xùn)，這是教師崗前培訓(xùn)首次在教師教育政策中的體現(xiàn)。1994年，《關(guān)于開(kāi)展小學(xué)新教師試用期培訓(xùn)的意見(jiàn)》對(duì)新教師培訓(xùn)時(shí)間、目標(biāo)、考核方式及內(nèi)容等方面進(jìn)行具體規(guī)定。[8]1999年，《關(guān)于新時(shí)期加強(qiáng)高等學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》提出：“青年教師必須參加崗前培訓(xùn)?！盵9]第一次明確將“崗前培訓(xùn)”正式列入教師教育政策范疇。可以說(shuō)，對(duì)教師崗前培訓(xùn)的重視，表明我國(guó)教師教育政策體系不斷得到完善，為加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)提供了保障。

另外，教師繼續(xù)教育制度得到不斷的強(qiáng)化與發(fā)展。1993年《關(guān)于加強(qiáng)中等師范學(xué)校師資培訓(xùn)工作的通知》、1998年《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)教師繼續(xù)教育區(qū)域性實(shí)驗(yàn)工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》以及1999年《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》的持續(xù)發(fā)布將繼續(xù)教育制度的建設(shè)推向頂點(diǎn)。我國(guó)中小學(xué)繼續(xù)教育制度實(shí)現(xiàn)了大的飛躍，繼續(xù)教育體系構(gòu)建基本成型。

(三) 重視教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)教師教育一體化(2001-2005年)

2001年，《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》(簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)發(fā)布，標(biāo)志我國(guó)教師教育進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展階段。2002年2月，教育部頒布《關(guān)于“十五”期間教師教育改革與發(fā)展的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《“十五”意見(jiàn)》)，明確指出：“教師教育是在終身教育思想指導(dǎo)下，按照教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展的不同階段，對(duì)教師的職前培養(yǎng)、入職教育和在職培訓(xùn)的統(tǒng)稱(chēng)?！盵10]教育部師范司在《關(guān)于推進(jìn)教師教育體制創(chuàng)新，從教師培養(yǎng)培訓(xùn)分離向教師教育一體化轉(zhuǎn)變》中指出：“教師教育體制改革的重點(diǎn)是推進(jìn)教師教育一體化，教師教育一體化的關(guān)鍵是教師教育機(jī)構(gòu)的一體化?！盵11]隨后《教育部2003年工作要點(diǎn)》再次強(qiáng)調(diào)，要加快建立開(kāi)放靈活的教師教育體系，提高辦學(xué)層次，推進(jìn)師范院校改革，鼓勵(lì)綜合性大學(xué)開(kāi)展教師教育。[12]這些政策文件在終身教育思想的指導(dǎo)下，正式厘清了教師教育的內(nèi)涵，確定了教師教育開(kāi)放化、一體化的培養(yǎng)、培訓(xùn)模式。2004年，《2003-2007教師教育振興行動(dòng)計(jì)劃》出臺(tái)，明確提出“全面推動(dòng)教師教育”。

(四) 關(guān)注農(nóng)村教師培養(yǎng)培訓(xùn)，促進(jìn)教育均衡發(fā)展(2006-2014年)

這個(gè)時(shí)期，教育公平及質(zhì)量受到極大的重視，尤其是處于弱勢(shì)地位的農(nóng)村教育。2006年，教育部、財(cái)政部等聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃的通知》，啟動(dòng)“特崗計(jì)劃”。這項(xiàng)政策是解決農(nóng)村教師短缺、提高農(nóng)村教師質(zhì)量的開(kāi)創(chuàng)性舉動(dòng)。隨后，《關(guān)于繼續(xù)組織實(shí)施“農(nóng)村義務(wù)教育階段教師特設(shè)崗位計(jì)劃”的通知》、《關(guān)于做好2012年農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃實(shí)施工作的通知》、《關(guān)于做好2013年農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃實(shí)施工作的通知》等政策進(jìn)一步深化特崗計(jì)劃，為農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)作出巨大貢獻(xiàn)。同時(shí)，2007年發(fā)布《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法(試行)》，規(guī)定從當(dāng)年秋季開(kāi)始，在六所部屬師范大學(xué)率先招收“免費(fèi)師范生”。師范生免費(fèi)教育的回歸，意在鼓勵(lì)優(yōu)秀青年到農(nóng)村地區(qū)服務(wù)教育事業(yè)，對(duì)促進(jìn)教育公平均衡發(fā)展具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

除此以外，國(guó)家制定“國(guó)培計(jì)劃”，旨在提高農(nóng)村教師的教育教學(xué)能力和整體素質(zhì)水平。2010年，《關(guān)于實(shí)施“中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”的通知》的發(fā)布標(biāo)志“國(guó)培計(jì)劃”在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始實(shí)施。此后，《關(guān)于做好2011年“中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”實(shí)施工作的通知》、《關(guān)于做好2012年“國(guó)培計(jì)劃”實(shí)施工作的通知》、《關(guān)于做好2013年“國(guó)培計(jì)劃”實(shí)施工作的通知》等政策文件推進(jìn)了“國(guó)培計(jì)劃”有條不紊的實(shí)施。在教師準(zhǔn)入方面，2013年發(fā)布《中小學(xué)教師資格考試暫行辦法》，要求到2015年底實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的教師資格證國(guó)考制度。此后，師范生與非師范生在教師準(zhǔn)入方面沒(méi)有差別，這項(xiàng)政策開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)教師資格準(zhǔn)入機(jī)制的新局面。

(五) 全面深化改革，提升教師教育質(zhì)量(2015年至今)

這一階段，我國(guó)頒布了多項(xiàng)創(chuàng)舉性的教師教育政策，教師教育發(fā)展進(jìn)入質(zhì)量全面提升時(shí)期。2015年，《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015-2020)》提出要把鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)擺在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，切實(shí)提高鄉(xiāng)村教育質(zhì)量。2017年10月，教育部印發(fā)《普通高等學(xué)校師范類(lèi)專(zhuān)業(yè)認(rèn)證辦法(暫行)》，提出“規(guī)范引導(dǎo)師范類(lèi)專(zhuān)業(yè)建設(shè)，建立健全教師教育質(zhì)量保障體系，不斷提高教師培養(yǎng)質(zhì)量”[13]的任務(wù)目標(biāo)。2018年1月20日，《全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)印發(fā)，明確提出：“大力振興教師教育，不斷提升教師專(zhuān)業(yè)素質(zhì)能力”[14]。緊接著，教育部等五部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《教師教育振興行動(dòng)計(jì)劃(2018-2022年)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《振興計(jì)劃》)，提出我國(guó)教師教育發(fā)展的五大任務(wù)、十大行動(dòng)，對(duì)教師教育事業(yè)發(fā)展進(jìn)行總體部署。《振興計(jì)劃》特別強(qiáng)調(diào)“師德教育”，將“師德教育”列為教師教育的“必修課”，并且將“免費(fèi)師范生”改為“公費(fèi)師范生”，進(jìn)一步完善師范生免費(fèi)教育。這些政策的出臺(tái)，是國(guó)家在認(rèn)清我國(guó)教師教育發(fā)展現(xiàn)狀、對(duì)教師教育發(fā)展進(jìn)行深刻反思之后做出的具有重大戰(zhàn)略意義的舉措，今后將引領(lǐng)我國(guó)教師教育邁入一個(gè)全新的質(zhì)量提升發(fā)展階段。

三、理論解釋?zhuān)郝窂揭蕾?lài)與制度變遷

基于歷史制度主義“平衡-間斷”理論框架，對(duì)我國(guó)40年教師教育政策的變遷分析將從路徑依賴(lài)和制度變遷兩方面展開(kāi)。其中，路徑依賴(lài)主要受學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期與退出成本的影響；制度變遷主要表現(xiàn)為制度微調(diào)、制度置換、制度轉(zhuǎn)化與制度斷裂。

(一) 路徑依賴(lài)分析

路徑依賴(lài)是指制度發(fā)展過(guò)程中，前期重要的制度、結(jié)構(gòu)、社會(huì)力量、重大事件或其他關(guān)系出現(xiàn)自我強(qiáng)化機(jī)制，對(duì)當(dāng)前制度產(chǎn)生方向、內(nèi)容及模式方面的同質(zhì)性的依賴(lài)性影響。[2]126本研究擬從政府與高校這兩個(gè)關(guān)鍵行動(dòng)者來(lái)分析教師教育政策變遷的路徑依賴(lài)現(xiàn)象。

1. 政府的理性抉擇

教師教育承擔(dān)為國(guó)家培養(yǎng)師資的重任，從它產(chǎn)生的那一刻起就鮮明的表現(xiàn)出了對(duì)于社會(huì)政治絕對(duì)的依附性質(zhì)。國(guó)家牢牢把控教師教育的發(fā)展，因此，教師教育政策是實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的體現(xiàn)。出于回報(bào)遞增的理性考慮，政府會(huì)強(qiáng)化自身在教師教育政策中的地位。根據(jù)歷史制度主義理論，一項(xiàng)制度形成之后會(huì)在其他相關(guān)政策領(lǐng)域產(chǎn)生協(xié)調(diào)效應(yīng)，促成輔助性制度的生成，由此形成相互聯(lián)系的矩陣制度網(wǎng)絡(luò)，要想改變這種制度網(wǎng)絡(luò)，會(huì)產(chǎn)生很高的退出成本，結(jié)果往往是返回到路徑的初始鎖定狀態(tài)。[16]就我國(guó)教師教育制度而言，其本身就是一系列相關(guān)制度的集合，如招生制度、質(zhì)量保障制度、培養(yǎng)與培訓(xùn)制度、教師資格證書(shū)制度等，這些制度形成矩陣網(wǎng)絡(luò)，相互交錯(cuò)影響，產(chǎn)生自我強(qiáng)化機(jī)制。隨著現(xiàn)代教師教育制度的繼續(xù)推行，其單位成本與追加成本逐漸下降，會(huì)產(chǎn)生越來(lái)越多的預(yù)期收益，而制度的退出成本則與日俱增。所以，在協(xié)作效應(yīng)與適應(yīng)性預(yù)期的作用下，政府更愿意遵循現(xiàn)有制度路徑。

2. 高校的理性抉擇

歷史制度主義認(rèn)為，在一個(gè)長(zhǎng)期運(yùn)行的制度框架中,所提供的機(jī)會(huì)集合會(huì)產(chǎn)生顯著的組織學(xué)習(xí)效應(yīng)，適合這一制度框架的組織會(huì)逐步建立，并在歷史進(jìn)程中積累經(jīng)驗(yàn)。[15]71我國(guó)教師教育已步入大學(xué)化，它以高校為發(fā)展依托。雖然高校發(fā)展自主權(quán)一直被強(qiáng)調(diào)，但在政府主導(dǎo)模式的長(zhǎng)期影響下，絕大部分高校沒(méi)有跳出路徑依賴(lài)的軌跡。高校在既有教師教育制度框架下，已經(jīng)學(xué)會(huì)了如何適應(yīng)這項(xiàng)制度，知道如何趨利避害以維護(hù)自身利益。作為既得利益的重點(diǎn)高校，他們擁有優(yōu)先享用優(yōu)質(zhì)教育資源的權(quán)力，對(duì)現(xiàn)有制度形成了路徑依賴(lài)需求，不愿意去尋找新路徑。而處于低層次的高校，由于缺乏相應(yīng)的條件和手段，他們只能接受現(xiàn)有制度，沿著既有制度路徑發(fā)展。

(二) 制度變遷分析

制度變遷包括兩大類(lèi)型：漸進(jìn)性制度變遷和斷裂性制度變遷。這兩大類(lèi)型具體表現(xiàn)為以下四種制度變遷形式：制度微調(diào)、制度置換、制度轉(zhuǎn)換與制度斷裂。通過(guò)對(duì)我國(guó)40年教師教育政策的變遷概況進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)以上四種制度變遷類(lèi)型均有體現(xiàn)，并且表現(xiàn)出漸進(jìn)與斷裂相互交織的特點(diǎn)。

1. 制度微調(diào)

制度處于路徑依賴(lài)階段時(shí)，仍有可能發(fā)生自身的制度微調(diào)，其顯著特征是“走小步，不停步”。[15]72在這種制度機(jī)制中，由于決策者自身認(rèn)識(shí)的局限性，在制定任何一種制度時(shí)都不可能完全預(yù)測(cè)到以后會(huì)發(fā)生的所有情況。當(dāng)非預(yù)期情況出現(xiàn)時(shí)，為了現(xiàn)有制度的續(xù)存，決策者需要對(duì)制度進(jìn)行一定程度的調(diào)整。這里以教師資格考試制度為例管窺教師教育政策變遷中的制度微調(diào)現(xiàn)象。1995年，國(guó)務(wù)院頒布《教師資格條例》，指出非師范院校畢業(yè)的學(xué)生在補(bǔ)修教育學(xué)、心理學(xué)課程之后方可獲得教師資格證。2001年教育部印發(fā)《關(guān)于首次認(rèn)定教師資格工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，規(guī)定：“對(duì)非師范教育類(lèi)畢業(yè)生申請(qǐng)認(rèn)定教師資格者補(bǔ)修教育學(xué)、心理學(xué)等課程的要求，由省級(jí)教育行政部門(mén)作出規(guī)定”。[16]2013年出臺(tái)《中小學(xué)教師資格考試暫行辦法》要求到2015年底實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的教師資格證國(guó)考制度。在這一制度變遷過(guò)程中，我國(guó)教師資格考試由以學(xué)科補(bǔ)償為特征的“省考”轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅乜疾榻逃虒W(xué)能力和素質(zhì)的國(guó)家統(tǒng)一考試。教師資格考試制度作為新教師準(zhǔn)入的重要關(guān)口，雖然還存在諸多不足，但日后必定會(huì)在制度微調(diào)中逐步得到完善。

2. 制度置換

社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和政治背景的大范圍變化可能產(chǎn)生出某種特殊的情勢(shì)，在這種情勢(shì)下，制度序列會(huì)發(fā)生變化，原來(lái)重要的制度會(huì)變得不重要，原來(lái)不重要的制度則可能變得重要，從而產(chǎn)生制度置換現(xiàn)象。[15]72在原先的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，教師由師范院校獨(dú)立統(tǒng)一培養(yǎng)，中師是培養(yǎng)基礎(chǔ)教育師資的重要力量。改革開(kāi)放以后，為了改變教育支離破碎的局面，國(guó)家發(fā)布各項(xiàng)政策文件對(duì)中師教育在重建教育體系中的地位給與肯定和鞏固。伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，教師教育從封閉走向開(kāi)放，各項(xiàng)政策大力提倡高水平綜合大學(xué)參與教師教育。1993年，國(guó)家發(fā)布《綱要》明確指出“其他高等院校也要積極承擔(dān)培養(yǎng)中小學(xué)和職業(yè)技術(shù)學(xué)校師資的任務(wù)”。1999年，教育部發(fā)布《意見(jiàn)》提出教師教育培養(yǎng)層次要由三級(jí)轉(zhuǎn)變?yōu)槎?jí)。中師教育的地位明顯弱化，面臨合并、轉(zhuǎn)型甚至被取代的局面。曾經(jīng)為我國(guó)教師教育恢復(fù)與發(fā)展工作做出巨大貢獻(xiàn)的中師在制度置換過(guò)程中徹底消失，而高水平綜合性大學(xué)參與教師教育得到越來(lái)越多人的認(rèn)同。

3. 制度轉(zhuǎn)換

社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的變化或者政治權(quán)力平衡的變化也可能產(chǎn)生一種情勢(shì)，尤其是當(dāng)新的行動(dòng)者開(kāi)始出現(xiàn)并利用現(xiàn)存制度來(lái)追求他們的新目標(biāo)時(shí)，舊的制度有可能開(kāi)始服務(wù)于新的目標(biāo)，從而出現(xiàn)制度轉(zhuǎn)換現(xiàn)象。[15]73新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)師范教育實(shí)行了多年的免費(fèi)教育，直到上世紀(jì)末師范生并軌招生改革，我國(guó)開(kāi)始全面實(shí)施師范生收費(fèi)政策。但從2007年開(kāi)始，國(guó)家發(fā)布《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法(試行)》，重新提出師范生免費(fèi)教育。2018年《振興計(jì)劃》進(jìn)一步提出“改進(jìn)完善教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育政策，將‘免費(fèi)師范生’改稱(chēng)為‘公費(fèi)師范生’，履約任教服務(wù)期調(diào)整為6年”[17]。在新的時(shí)代背景下，師范生免費(fèi)教育政策回歸，并被賦予新的內(nèi)涵，為提高師范生生源質(zhì)量與基礎(chǔ)教育質(zhì)量發(fā)揮了重要的作用。

4. 制度斷裂

當(dāng)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的劇烈變化引起巨大的新沖突，而原有的制度又在路徑依賴(lài)的作用下進(jìn)入閉鎖狀態(tài)、失去調(diào)試功能而不能容納這種沖突時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致原有的制度出現(xiàn)斷裂。導(dǎo)致制度斷裂的原因主要包括兩方面：一是外部的巨大沖擊，造成突變式的制度斷裂；二是制度內(nèi)在矛盾的積累，造成漸進(jìn)式的制度斷裂。改革開(kāi)放40年以來(lái)，這兩方面的制度斷裂在教師教育政策變遷中均有體現(xiàn)。前者發(fā)生在上世紀(jì)末，為了應(yīng)對(duì)金融風(fēng)暴的沖擊，我國(guó)于1997年全面取消師范生免費(fèi)教育的政策，實(shí)行收費(fèi)政策來(lái)緩解國(guó)家財(cái)政危機(jī)。這是一次典型的突變式制度斷裂。漸進(jìn)式制度斷裂表現(xiàn)為兩方面：一是教師教育由封閉走向開(kāi)放的制度歷程。另一方面行將出現(xiàn)：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，教師教育與社會(huì)發(fā)展的矛盾日益突出，社會(huì)對(duì)教師教育的發(fā)展提出了新的要求。2018年出臺(tái)的《意見(jiàn)》、《振興計(jì)劃》等作為新時(shí)期教師教育發(fā)展的引領(lǐng)政策，將會(huì)加速我國(guó)教師教育變革與推動(dòng)中國(guó)特色教師教育體系的建立，我國(guó)教師教育已然呈現(xiàn)全新的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

四、研究結(jié)論

通過(guò)分析改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)教師教育政策的變遷，筆者得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：

(一) 我國(guó)教師教育政策變遷是國(guó)家主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷

強(qiáng)制性制度變遷指制度是由政府命令和法律進(jìn)行引入與實(shí)行。[18]我國(guó)教育系統(tǒng)是在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行管理的，雖然已賦予地方與高校較大的自主權(quán)，但教師教育政策主要是由精英設(shè)計(jì)、政府命令和法律進(jìn)行引入和實(shí)施的，其具備強(qiáng)制性制度變遷的特點(diǎn)。在政府的強(qiáng)制性主導(dǎo)下，有利于把握教師教育宏觀發(fā)展方向，促進(jìn)教師教育事業(yè)平穩(wěn)有效的推進(jìn)。但要注意在政府主導(dǎo)的同時(shí)，應(yīng)積極鼓勵(lì)地方與高校發(fā)揮自主性與積極性，以“上下聯(lián)動(dòng)”代替“抱令守律”，在最大化發(fā)揮教師教育政策應(yīng)然價(jià)值的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存問(wèn)題，推動(dòng)政策不斷進(jìn)行完善。

(二) 我國(guó)教師教育政策變遷體現(xiàn)了“工具價(jià)值”向“個(gè)人價(jià)值”的轉(zhuǎn)變

反思40年來(lái)的教師教育政策，工具價(jià)值貫穿始終，并一度處于重要而基礎(chǔ)的地位。如1978年《意見(jiàn)》、1985年《決定》、1993年《綱要》等政策都特別強(qiáng)調(diào)教師教育對(duì)教育事業(yè)和國(guó)家發(fā)展的重要作用，具有濃厚的國(guó)家主義色彩。進(jìn)入新世紀(jì)以后，世界范圍內(nèi)的人本主義取向普遍受到重視，我國(guó)教師教育也不例外。如2001年《決定》、《“十五”意見(jiàn)》、2018年《意見(jiàn)》、《振興計(jì)劃》等文件愈加注重提高教師素質(zhì)、滿(mǎn)足教師終身可持續(xù)發(fā)展的需要。教師教育從維護(hù)其“工具價(jià)值”向滿(mǎn)足“工具價(jià)值”和“個(gè)人價(jià)值”并行的方向發(fā)展。只有不斷尊重與滿(mǎn)足學(xué)生和教師自身發(fā)展的需求，才能為培養(yǎng)全面發(fā)展的人提供可能性，為社會(huì)的可持續(xù)健康運(yùn)行提供可能性。在今后的政策調(diào)整過(guò)程中，人本主義仍將是也必須是長(zhǎng)期強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。

(三) 我國(guó)教師教育政策變遷要尋找關(guān)鍵點(diǎn)突破路徑依賴(lài)

反思我國(guó)教師教育政策發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)教師教育始終徘徊在模仿與借鑒國(guó)外先進(jìn)教師教育模式與經(jīng)驗(yàn)的道路上，難以建立具有中國(guó)特色的教師教育體系，這是我國(guó)教師教育政策難以跳出路徑依賴(lài)的重要原因之一。當(dāng)被鎖定于無(wú)效率的路徑中之后，制度改革將無(wú)路可走，必須找出“關(guān)鍵點(diǎn)”實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。“關(guān)鍵點(diǎn)”來(lái)源于外部沖擊，而外部沖擊造成的制度變遷表現(xiàn)為制度微調(diào)、制度置換、制度轉(zhuǎn)換和制度斷裂四種形式。當(dāng)前，我國(guó)教師教育政策發(fā)展處于制度變遷的重要時(shí)期，國(guó)家、地方與高校要積極尋找“關(guān)鍵點(diǎn)”實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，當(dāng)下的“關(guān)鍵點(diǎn)”是要爭(zhēng)取早日建立教師教育學(xué)科，實(shí)現(xiàn)教師教育的有效整合與專(zhuān)業(yè)化發(fā)展，以此來(lái)推動(dòng)具有中國(guó)特色的教師教育體系的建立。

(四) 我國(guó)教師教育政策變遷集制度斷裂與制度漸進(jìn)于一體

“斷裂—平衡”理論認(rèn)為制度以長(zhǎng)期穩(wěn)定為標(biāo)志，期間導(dǎo)致相對(duì)突然的制度變遷的危機(jī)將促使制度發(fā)生周期性的間斷波動(dòng)，之后制度又重新恢復(fù)穩(wěn)定。[19]改革開(kāi)放至今，教師教育政策雖經(jīng)歷了幾次斷裂式變遷，但總體呈現(xiàn)漸進(jìn)平穩(wěn)的狀態(tài)。斷裂式變遷主要集中于上世紀(jì)90年代末，比如實(shí)行師范生收費(fèi)政策、教師教育體系由封閉走向開(kāi)放等，這之前和之后都保持了相對(duì)穩(wěn)定的漸進(jìn)式制度變遷特征。教師教育制度變遷不是在追求一個(gè)終極均衡的結(jié)果，而是一種均衡被打破以后，再形成另一種均衡。當(dāng)前，我國(guó)教師教育處于關(guān)鍵發(fā)展時(shí)期，在追求均衡發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)避免突變式制度斷裂的出現(xiàn)，引導(dǎo)漸進(jìn)式的變遷，以政策引領(lǐng)教師教育穩(wěn)步前進(jìn)。