自然資源保護生態(tài)補償法律機制研究

王毅　汪海燕

[摘 要]具有外部性內(nèi)化功能的生態(tài)補償制度有助于平衡自然資源的經(jīng)濟價值與生態(tài)價值，是中國自然資源保護制度建設(shè)的關(guān)鍵。中國自然資源保護生態(tài)服務(wù)政府補償和市場補償在實施過程中均存在障礙，目前最重要的是制定《生態(tài)補償法》，統(tǒng)籌好政府和市場、中央政府和地方政府的關(guān)系，構(gòu)建起保障生態(tài)服務(wù)受益者付費、建設(shè)者和保護者得到合理補償?shù)牧夹赃\行機制。

[關(guān)鍵詞]自然資源保護;生態(tài)補償;法律機制;生態(tài)文明建設(shè)

中國的生態(tài)環(huán)境保護可以分為環(huán)境污染防治和自然資源保護兩大領(lǐng)域。目前，中國的環(huán)境污染防治制度已涵蓋大氣、水、海洋、噪聲、放射性、固體廢物等領(lǐng)域，制度建設(shè)已較為完善。在自然資源保護領(lǐng)域，近20年來中國先后啟動實施了退耕還林還草、天然林保護、三北防護林建設(shè)等重大生態(tài)建設(shè)工程，但制度建設(shè)工作尚存在改進空間。

黨的十九大報告明確要求踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，而生態(tài)補償制度有助于生態(tài)環(huán)境保護制度的進一步完善、落實?！吧鷳B(tài)補償是指在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，采用行政、市場等方式，由生態(tài)服務(wù)受益者向生態(tài)服務(wù)提供者支付金錢、物質(zhì)或其他非物質(zhì)利益等方式，彌補其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為”①。生態(tài)補償制度有助于平衡自然資源的經(jīng)濟價值與生態(tài)價值，對犧牲經(jīng)濟利益的自然資源主體進行經(jīng)濟補償，激勵其繼續(xù)對自然資源主動進行生態(tài)保護。筆者認為，作為具有外部性內(nèi)化功能的生態(tài)補償制度應(yīng)成為中國自然資源保護制度建設(shè)的關(guān)鍵。

一、生態(tài)補償制度框架構(gòu)建的理論依據(jù)

（一）外部性內(nèi)化理論為確定生態(tài)補償制度的構(gòu)建目標提供了理論依據(jù)

現(xiàn)有研究認為：環(huán)境資源問題的經(jīng)濟根源在于其外部性，包括正外部性與負外部性，解決外部性的根本方法就是使成本—收益內(nèi)化。其中，破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的負外部性行為，可通過賠償使其成本內(nèi)化;而保護生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的正外部性行為，可通過獎勵使其收益內(nèi)化。外部性內(nèi)化理論認為，生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護者的收益發(fā)生外溢，外溢的收益由生態(tài)環(huán)境受益者享有。生態(tài)補償制度的構(gòu)建目標就是要在生態(tài)環(huán)境建設(shè)者（包括保護者）與受益者之間形成補償與受償?shù)睦骊P(guān)系。根據(jù)成本—收益內(nèi)化原則，應(yīng)由生態(tài)環(huán)境受益者將其未承擔成本部分的收益以貨幣或非貨幣的形式支付給生態(tài)環(huán)境的建設(shè)者與保護者，支付額度應(yīng)與外溢的收益持平。所有提供生態(tài)服務(wù)的建設(shè)者都應(yīng)該被視為受償主體，所有享用由他人提供生態(tài)服務(wù)的個人與組織都應(yīng)該被視為補償主體。

可見，所有存在生態(tài)建設(shè)與保護收益外溢的領(lǐng)域都應(yīng)該實行生態(tài)補償機制。森林、草原、濕地、海洋、河流等均是影響人類生存環(huán)境的重要生態(tài)要素，在對上述生態(tài)要素的保護存在正外部性的情況下，均應(yīng)構(gòu)建相應(yīng)的生態(tài)補償制度。例如，森林資源具有水土保持、涵養(yǎng)水源、防風固沙、凈化空氣、固碳釋氧、生物多樣性保護等生態(tài)服務(wù)功能，具備巨大的外部經(jīng)濟性。由于受益的非排他性，投資者在創(chuàng)造森林生態(tài)效益時的投資，是無法完全從市場途徑收回的，因此，生態(tài)公益林的建設(shè)與保護者應(yīng)獲得“增益補償”。

（二）公共產(chǎn)品理論和產(chǎn)權(quán)理論為確定生態(tài)補償主體提供了理論依據(jù)

公共產(chǎn)品理論認為，公共產(chǎn)品具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消費的非競爭性三大特性。生態(tài)服務(wù)的部分功能屬于公共產(chǎn)品，如森林生態(tài)系統(tǒng)的固碳功能屬于公共產(chǎn)品，而涵養(yǎng)水源的功能則因存在消費上的競爭性而屬于準公共產(chǎn)品。這一理論對確定生態(tài)補償主體、受償主體以及補償渠道具有重要的指導作用。在生態(tài)公共產(chǎn)品的受益主體難以確定的情況下，其提供的生態(tài)服務(wù)無法通過市場機制進行補償，則此類生態(tài)服務(wù)的補償主體應(yīng)由政府擔任，其中公共財政補貼是獲得補償款的主要渠道。生態(tài)準公共產(chǎn)品則可根據(jù)科斯定理，通過初始產(chǎn)權(quán)明確建設(shè)主體和受益主體，允許雙方通過市場機制達成補償協(xié)議。

（三）可持續(xù)發(fā)展理論為代際補償、國際補償和區(qū)域補償提供了理論依據(jù)

在“可持續(xù)發(fā)展是既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”①的基礎(chǔ)上，可持續(xù)發(fā)展理論對經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護間關(guān)系的影響，逐漸從重視代際公平發(fā)展到同樣重視國際公平和區(qū)域公平。這一理論為國家之間和地區(qū)之間的生態(tài)補償提供了理論依據(jù)，特別是在生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償方面。生態(tài)補償不能僅限于資金支付這一種方式，運用產(chǎn)業(yè)發(fā)展，利用技術(shù)、政策等手段作為補充，使外部補償轉(zhuǎn)化為生態(tài)功能區(qū)的自我發(fā)展能力，更能達到生態(tài)補償機制的構(gòu)建目的，并最終實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益三者間的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、生態(tài)服務(wù)政府補償?shù)闹贫劝才偶皩嵤┱系K

（一）生態(tài)服務(wù)政府補償?shù)闹贫劝才?/p>

生態(tài)補償源于保護生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實需求，“無論從自然法契約論出于‘人類對生態(tài)客體的虧欠式償還的正義性出發(fā)，還是從社會法基于‘公共利益的理性主張來看，生態(tài)補償關(guān)系應(yīng)當是基于‘公平的經(jīng)濟補償關(guān)系”②，而“公平”的價值目標決定了政府在生態(tài)補償中起著絕對主要的作用。

其一，生態(tài)補償制度應(yīng)由法律確認并規(guī)范。針對公共利益主張者極易缺位的現(xiàn)象，由法律來確認或形成客觀的公共利益已成為法治社會的普遍做法。通過立法程序形成公眾對生態(tài)利益的一致性認可，既有助于防止公共利益被濫用，也有助于防止公共利益主張者的缺位。通過法律的明確性能夠確保公共利益的主張者積極主張公益，促進公益的實現(xiàn)。

從理論上看，生態(tài)服務(wù)應(yīng)由政府負責提供，因此，當生態(tài)服務(wù)源于政府直接的生態(tài)投入時，就不存在生態(tài)補償問題。例如，公益林區(qū)劃中將國有林區(qū)劃為公益林，禁止或限制對國有公益林進行采伐，此時就不需要對國有林主體進行生態(tài)補償。在自然資源歸屬私人所有的情況下，當需要通過限制自然資源的經(jīng)濟性利用來提供生態(tài)服務(wù)時，就構(gòu)成了對私人財產(chǎn)的征收?，F(xiàn)行《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡?3條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！绷硗?，《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！笨梢姡鷳B(tài)補償?shù)闹贫劝才攀紫葢?yīng)通過立法程序確定“正外部性”的內(nèi)涵，即生態(tài)補償制度的適用范圍，明確公眾處理生態(tài)利益和經(jīng)濟利益發(fā)生沖突時的一致性態(tài)度，即何種條件下經(jīng)濟利益應(yīng)讓位于生態(tài)利益，如何認定經(jīng)濟利益主體的經(jīng)濟損失以及如何彌補損失都需要予以制度上的確認。

此外，生態(tài)補償還具有明顯的公共行政目的，旨在用公共財政收入彌補私人經(jīng)濟利益的損失。因此，為保障公共財政資金征收和使用的規(guī)范運行，必須由立法機關(guān)規(guī)范生態(tài)補償資金征收利用的標準和程序，并由行政機關(guān)嚴格遵照執(zhí)行，另外還需要對行政機關(guān)的行政行為進行必要、充分的監(jiān)督①。

其二，政府作為補償主體向生態(tài)服務(wù)提供者進行補償。依據(jù)“受益者付費”原則，公眾作為生態(tài)服務(wù)的受益者，向被視為公共利益代表的政府付費，形成公共財政，再由政府作為具體的補償主體利用公共財政資金對生態(tài)服務(wù)提供者進行補償，以彌補生態(tài)服務(wù)提供者因?qū)崿F(xiàn)公眾的生態(tài)利益而造成的經(jīng)濟利益損失。政府作為生態(tài)補償主體的確立包括兩方面內(nèi)容：一是明確各級政府在生態(tài)補償機制中的事權(quán)劃分，二是籌集生態(tài)補償資金對生態(tài)服務(wù)提供者實施補償。

首先，全國性生態(tài)服務(wù)由中央政府提供補償，地方性生態(tài)服務(wù)由省級政府提供補償，省級以下地方政府不宜承擔補償?shù)闹黧w責任?！皬纳鷳B(tài)學角度分析，生態(tài)服務(wù)功能在一定空間范圍內(nèi)具有流動性特征，生態(tài)價值可以在異地實現(xiàn)。因此，以縱向財政轉(zhuǎn)移支付為補償資金來源的政府補償機制中，生態(tài)功能的衡量應(yīng)立足于相對宏觀的視角”②，否則容易導致不同地方政府之間責任承擔不妥當，不符合“受益者付費”的基本原則。

其次，由政府通過財政支付進行補償，應(yīng)建立以國家和地方財政統(tǒng)籌為主、社會參與為補充的補償資金籌資渠道③。補償資金的來源包括：一是征收生態(tài)稅，征收對象應(yīng)當界定為利用生態(tài)服務(wù)從事營利性活動的自然人、法人及其他經(jīng)濟組織，例如有經(jīng)營收入的森林公園以及淡水養(yǎng)殖等;二是征收生態(tài)服務(wù)補償費，例如自然資源的開發(fā)利用者承擔對資源生態(tài)恢復(fù)和對保護者補償?shù)牧x務(wù)，應(yīng)提交生態(tài)服務(wù)補償費④。

其三，制訂靈活動態(tài)的生態(tài)補償標準。生態(tài)補償標準是生態(tài)補償制度運行的核心與難點，問題的關(guān)鍵在于補償是以生態(tài)服務(wù)功能的價值為標準還是以生態(tài)服務(wù)的成本投入為標準。用不同的計算標準估算的生態(tài)服務(wù)功能價值，結(jié)果會大相徑庭。以生態(tài)服務(wù)功能為標準的計算結(jié)果有時甚至遠超一個國家的國民生產(chǎn)總值，因缺乏可操作性，在實踐中尚無依此標準進行補償?shù)膶嵗?/p>

筆者認為，以生態(tài)服務(wù)的投資成本為標準是進行生態(tài)補償?shù)牡拙€，如果低于該標準，必然造成生態(tài)服務(wù)供給不足。生態(tài)服務(wù)的投資成本包括直接成本、發(fā)展成本和機會成本。直接成本指的是用于生態(tài)建設(shè)的直接投入，例如因維護森林生態(tài)環(huán)境、防止盜伐濫伐、防治病蟲害而投入的人工成本和物質(zhì)成本等。發(fā)展成本主要是生態(tài)保護區(qū)為保護生態(tài)環(huán)境而放棄部分發(fā)展權(quán)所造成的經(jīng)濟損失。機會成本則是因資源選擇不同用途而產(chǎn)生的成本，例如林權(quán)主體因公益林禁伐而無法獲得采伐收益。以江西省安福縣杉木經(jīng)營為例，當?shù)?畝林地平均可出材6方，市場價格約為1000元/方，成本投入達3200元，杉木生長周期約25年，計算可得每畝林地采伐收入達112元/年。理論上，生態(tài)補償標準應(yīng)以此為據(jù)。生態(tài)服務(wù)的投資成本會受到多種因素影響，例如不同地理位置、不同生態(tài)敏感程度、不同林分起源、不同樹種等都會影響森林資源整體的生態(tài)功能。森林生態(tài)系統(tǒng)的保護成本也存在較大差異，地理位置偏遠、交通不便的山區(qū)，禁限伐的機會成本和管護成本較低;地理位置靠近城區(qū)的人工林、優(yōu)質(zhì)天然次生林，禁限伐的機會成本和管護成本較高。可見，對這兩類森林資源進行生態(tài)補償?shù)臉藴蕬?yīng)該有所差異。簡言之，生態(tài)補償標準應(yīng)綜合考慮生態(tài)區(qū)位、生態(tài)狀況和質(zhì)量等多方因素，結(jié)合不同地域的經(jīng)濟發(fā)展水平，形成靈活動態(tài)的補償標準，從而激勵生態(tài)服務(wù)有效、持續(xù)的供給。

其四，制訂多元化的生態(tài)補償模式。從生態(tài)補償制度的功能上看，存在輸血型生態(tài)補償和造血型生態(tài)補償兩類。僅僅利用生態(tài)補償制度的“資金輸血”功能，還不能充分達到生態(tài)補償制度的目的。應(yīng)當通過多元化的補償方式，拓展生態(tài)補償制度的“造血”功能，利用可持續(xù)的政策傾斜、項目投資、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等方式，保障生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的平衡。

“生態(tài)利益的公共利益屬性，決定了生態(tài)補償?shù)闹黧w應(yīng)以政府補償為主，政府補償?shù)闹饕绞绞琴Y金支持或轉(zhuǎn)移支付。”①資金補償?shù)纳鷳B(tài)補償模式主要適用于雙方通過協(xié)議達成一致的情況，可用于恢復(fù)生態(tài)的建設(shè)性投資，但是僅采用單一的資金補償并不能解決所有問題。以生態(tài)移民為例，移民后的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如何進行，移民的后續(xù)生活保障如何提供都需要考慮在內(nèi)。如果僅限于一次性的資金補償，那么因移民而引發(fā)的一系列衍生問題均難以得到有效解決。顯然，事先的“內(nèi)在能力建設(shè)”比事后的“工具性被動補償”更能實現(xiàn)生態(tài)補償制度構(gòu)建的目的②。以森林生態(tài)效益補償為例，對可以量化的公益林投資和保護費用，即造林過程中涉及的林木種苗、森林防火、防治病蟲害、防止盜伐濫伐以及相應(yīng)的勞動力投入等，都可以通過資金支付或者實物的方式進行補償。而發(fā)展機會成本損失則應(yīng)以項目補償、技術(shù)補償、政策補償為主，如加強公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開展職業(yè)技能培訓等。

（二）生態(tài)服務(wù)政府補償制度的實施障礙

利用公共財政進行生態(tài)補償，可能導致生態(tài)補償制度在實施過程中面臨兩方面的風險：一是由于信息不對稱，政府支出可能高于實際所需費用;二是生態(tài)補償機構(gòu)或執(zhí)行者存在工作效率低、貪腐的可能性，會浪費、侵占公共財政。這兩方面的風險均源于中央政府與地方政府對待生態(tài)補償問題的利益取向。一方面，中央政府基于政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的綜合性考慮，傾向于保護生態(tài)利益。另一方面，地方政府為了向中央政府彰顯政績，可能會按照中央政府的要求進行生態(tài)保護建設(shè)，但是生態(tài)利益的實現(xiàn)往往會跨越地方政府官員的任期，而任期內(nèi)短、平、快地發(fā)展經(jīng)濟，更容易向上級政府凸顯其政績。因此，地方政府可能會傾向于發(fā)展經(jīng)濟，在生態(tài)利益與經(jīng)濟利益的取舍上作出異于中央政府的選擇，導致中央政府的生態(tài)補償方案在實施過程中發(fā)生異化。再具體到官員個體，地方政府官員的個體目標也會影響生態(tài)補償?shù)闹贫葘嵤┣闆r，生態(tài)利益建設(shè)周期較長，地方政府官員保障生態(tài)利益的積極性十分有限。

分稅制改革導致地方政府在處理地方性事務(wù)時相應(yīng)的財政資金受限。而地方政府作為擁有相對獨立的資源配置權(quán)限和經(jīng)濟利益的主體，缺乏將本就有限的資金運用于保障生態(tài)利益的積極性，也就是說地方政府缺乏實施生態(tài)補償制度的積極性。中國重要的水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持和防沙治沙重點區(qū)、生物多樣性保護區(qū)等大多位于西部地區(qū)，在這種情況下，生態(tài)補償制度建設(shè)往往會進一步導致西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展受到限制。例如中國公益林大多位于經(jīng)濟落后地區(qū)，這就導致這些地區(qū)雖然得到中央財政的補償較多，但也因無法采伐森林資源進行盈利而遭受較大的經(jīng)濟利益損失，且公益林建設(shè)的財政負擔也較重。雖然地方政府在中央政府的政策要求下，會在實施生態(tài)補償制度方面有所作為，但地方政府難以具備保障生態(tài)利益的內(nèi)在驅(qū)動性，因此在行政壓力之下實施生態(tài)補償制度的效果必然有限。以中國森林生態(tài)效益補償制度的實施現(xiàn)狀為例。中央政府和地方政府存在目標差異：中央政府進行森林生態(tài)效益補償?shù)哪繕嗽谟趯崿F(xiàn)生態(tài)效益的最大化;地方政府因缺乏積極實現(xiàn)生態(tài)效益的動機，他們的目標在于以較低成本完成上級政府下達的生態(tài)建設(shè)任務(wù)，這就導致地方政府在實際開展的公益林計劃中與生態(tài)補償制度執(zhí)行上與中央政府的目標存在差距。中國的森林分類區(qū)劃是以行政區(qū)域為單位進行的“林種區(qū)劃”，地方政府為降低執(zhí)行成本與林權(quán)主體的談判成本，在實施林種區(qū)劃及森林生態(tài)補償時僅考慮林地面積。為保證公益林比例，某些地方政府甚至任意擴大公益林面積，從而造成現(xiàn)有的公益林中人工林比重較高，針葉林與闊葉林比重失衡，森林資源總體質(zhì)量不高，生態(tài)公益林的生態(tài)功能等級偏低的情況。

各地區(qū)的自然資源分布與經(jīng)濟發(fā)達程度不同，對生態(tài)服務(wù)的貢獻也不相同。如果生態(tài)補償過多地依賴于地方政府，那么地方政府作為獨立的利益主體，有可能違背中央政府實施生態(tài)補償制度的工作安排。因此，只有有針對性地解決地方政府與中央政府之間在生態(tài)治理方面存在的目標差異問題，才能保障中央政府推動生態(tài)補償制度的目標不會因地方政府的具體實施發(fā)生異化。

三、生態(tài)服務(wù)市場補償?shù)闹贫劝才偶皩嵤┱系K

生態(tài)服務(wù)的市場補償機制是環(huán)境法中“受益者補償”原則的體現(xiàn)，政府、企業(yè)、個人作為受益人都應(yīng)當為其所享受到的生態(tài)服務(wù)“埋單”，形成一種市場激勵式的生態(tài)補償。市場補償?shù)膬?yōu)勢在于可以降低組織管理成本，通過價格信號實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，低成本地實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境與合理利用自然資源的目標。進行生態(tài)服務(wù)的市場補償需要滿足特定的約束條件。由于“生態(tài)服務(wù)”的內(nèi)涵過于抽象，現(xiàn)階段公眾對生態(tài)利益的理解可能存在不同觀點，因此“生態(tài)服務(wù)市場”的構(gòu)建還需要政府介入。

（一）生態(tài)服務(wù)市場補償?shù)闹贫劝才?/p>

現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平的差異可能導致公眾對生態(tài)服務(wù)的敏感度不同。生態(tài)服務(wù)不同于普通商品，生態(tài)服務(wù)成為一種可交換的商品需要公眾環(huán)保意識的覺醒并形成對生態(tài)環(huán)境保護的一致性需要。簡言之，當一定數(shù)量的公眾均認為對清潔空氣的需要達到愿意為之付出經(jīng)濟利益時，才可能形成生態(tài)服務(wù)的買方，而在買方需求的引導下才可能有作為生態(tài)服務(wù)提供者的賣方出現(xiàn)。此時，“生態(tài)服務(wù)”成為一種稀缺的、可控的商品時才會形成生態(tài)服務(wù)市場。森林碳匯交易是中國目前適用最廣的生態(tài)服務(wù)市場補償，以其為例來看，市場補償制度的運行需要確定交易主體和客體，形成生態(tài)服務(wù)的市場供求機制，同時還需要政府提供配套的制度建設(shè)。

第一，確定交易主體。森林生態(tài)服務(wù)提供者，即公益林林權(quán)主體，構(gòu)成了森林碳匯市場的賣方，而買方則包括了承擔溫室氣體減排責任的公司、企業(yè)、政府、環(huán)境保護組織及普通公眾。人們愿意為森林碳匯付費，往往源自于自身環(huán)保意識的覺醒或者規(guī)則約束的要求。根據(jù)買方對森林碳匯需求產(chǎn)生原因的不同，可將其分為兩類：一類是自愿購買主體，例如環(huán)保組織以及基于社會責任或公益服務(wù)目標的企業(yè);另一類是法定購買主體，即承擔法定減排義務(wù)的企業(yè)，其生產(chǎn)經(jīng)營中超過排放配額的部分必須通過市場機制為碳排放付費。

第二，確定交易客體。交易客體即森林碳匯，其從一個抽象的概念轉(zhuǎn)化為可交易的客體，首先必須通過技術(shù)手段將其特定化，其次還需要通過立法手段確定碳排放總額，并將排放總額在相關(guān)主體之間實現(xiàn)公平有效的初始分配，同時允許企業(yè)通過購買森林碳匯完成減排任務(wù)。

第三，形成市場供求機制。市場供求機制的運行需要兩個前提條件：一是消費者必須愿意而且能夠為生態(tài)服務(wù)付費，二是生產(chǎn)者必須愿意而且能夠提供生態(tài)服務(wù)。由于市場上缺乏“足夠多”的森林碳匯消費者，交易價格的形成并不是源于供求雙方眾多參與者的博弈，而是依賴于供求雙方一對一的談判。在實際操作中，森林碳匯的生產(chǎn)者大多此處偏遠山區(qū)，由于信息不對稱，其在與森林碳匯消費者的談判中往往處于弱勢。

第四，政府為市場機制有效運行提供配套措施。森林碳匯市場的有效運行需要政府干預(yù)并建立保障市場機制有效運行的配套措施，包括：建立受益者參與的森林生態(tài)服務(wù)價格決策機制;建立信息服務(wù)中介組織為森林碳匯生產(chǎn)者提供市場交易信息，提高其議價能力;加強生態(tài)環(huán)境保護宣傳，促進形成生態(tài)服務(wù)自愿購買主體。

（二）生態(tài)服務(wù)市場補償?shù)膶嵤┱系K

隨著公眾環(huán)保意識的增強，生態(tài)服務(wù)的稀缺性能夠逐步實現(xiàn)。而如何在技術(shù)上控制“生態(tài)服務(wù)”，從而避免“搭便車”的問題，是目前生態(tài)服務(wù)市場機制運行所面臨的最大障礙。中國已經(jīng)構(gòu)建了針對正外部性的森林生態(tài)服務(wù)市場補償機制和內(nèi)化負外部性的排污權(quán)交易制度，但在實施過程中還存在以下障礙：

第一，市場交易主體難以確定。以森林生態(tài)補償為例，森林生態(tài)產(chǎn)品具有廣泛受益的特點，受益者眾多且難以確定，實際受益者往往基于“搭便車”心理而隱瞞自己的真實需求，不愿意主動付費，難以形成供給者與受益者之間的合同關(guān)系。在排污權(quán)交易中也存在主體難以確定的問題，“目前需求、供給主體不充分，排污權(quán)市場供需主體缺位，無法形成完整的交易市場”①。

第二，市場交易客體的確定存在技術(shù)性困境。受技術(shù)條件約束，無論是森林生態(tài)產(chǎn)品價值的確定還是污染物排放總量的核定，均存在一定的困難。目前，中國尚缺乏全國統(tǒng)一的森林碳匯計量檢測體系，森林生態(tài)產(chǎn)品的功能和價值均難以進行精確定量，使得森林生態(tài)補償?shù)钠跫s構(gòu)架難以形成，森林生態(tài)市場交易的基礎(chǔ)不夠穩(wěn)定。在排污權(quán)交易市場化機制的實施過程中也存在類似問題，比如環(huán)境容量測算不夠精確，各類污染物的排放總量和污染物總體的排放量如何確定，均存在著技術(shù)上的難題。

第三，政府干預(yù)市場的程度難以界定。生態(tài)服務(wù)市場補償機制的實施離不開政府的介入，例如森林生態(tài)產(chǎn)品價值的確定、環(huán)境容量總量的確定、補償價格的確定、交易平臺的建設(shè)等均需要政府的引導，單靠市場難以保障整個生效補償機制的有效運行。但在實踐操作中，政府和市場之間難以形成良性的互動關(guān)系，比如若政府直接對排污權(quán)交易進行定價，就難以形成合理價格從而扭曲市場，進而影響排污權(quán)交易對污染物控制的貢獻;政府是否能夠公平合理地進行排污權(quán)的初始分配，也是影響排污權(quán)交易市場有效運行的前提。

四、研究結(jié)論及對策建議

中國的生態(tài)補償制度主要是在中央和地方政府的各級政策文件中提及，2014修訂的《環(huán)境保護法》第31條規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度?！钡?，如何進行生態(tài)補償?shù)木唧w細則尚無明確規(guī)定。生態(tài)補償制度是作為權(quán)利保障與利益平衡機制的補償制度，同時又是一個涉及經(jīng)濟、生態(tài)、社會多個領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，生態(tài)補償機制的有效運行依賴于常規(guī)化的制度依據(jù)。因此，筆者認為目前最重要的是制定《生態(tài)補償法》，構(gòu)建起保障生態(tài)服務(wù)受益者付費、建設(shè)者和保護者得到合理補償?shù)牧夹赃\行機制。

第一，《生態(tài)補償法》應(yīng)明確規(guī)定受益者付費的基本原則，對生態(tài)服務(wù)提供者進行充分、合理的補償。當受益者能夠界定或者界定成本不高時，由受益者直接付費;當受益者無法界定或界定成本較高時，由政府以公共財政資金實施生態(tài)補償。補償范圍應(yīng)涵蓋生態(tài)建設(shè)的所有投資成本，同時結(jié)合不同區(qū)域生態(tài)貢獻以及經(jīng)濟發(fā)展水平的差異來確定具體的補償標準，充分合理地彌補生態(tài)服務(wù)提供者的經(jīng)濟損失。

第二，應(yīng)擴大生態(tài)補償資金的來源渠道，采取多樣化的生態(tài)補償方式，有效彌補自然資源保護者和建設(shè)者因生態(tài)保護而受損的經(jīng)濟利益。

第三，通過立法程序確定中央政府與地方政府之間以及不同地方政府之間在生態(tài)補償領(lǐng)域的責任范圍，合理配置中央政府與地方政府以及不同地方政府之間在生態(tài)治理上的事權(quán)和財權(quán)，激發(fā)地方政府投資生態(tài)建設(shè)的意愿。

第四，建立生態(tài)服務(wù)市場補償機制。生態(tài)補償市場機制的有效運行需要政府提供相應(yīng)的公共服務(wù)，例如建立信息發(fā)布平臺幫助買賣雙方實現(xiàn)信息互通，設(shè)計交易平臺降低市場機制運行的交易成本等。為保障生態(tài)服務(wù)市場機制的有效運行，政府可提供以下幾種配套：明確界定“生態(tài)服務(wù)功能”產(chǎn)權(quán);降低“生態(tài)服務(wù)功能”的交易成本;完善生態(tài)服務(wù)市場交易的相關(guān)技術(shù)信息①。