京津冀城市群與世界級城市群比較

肖金成+申現(xiàn)杰+馬燕坤

京津冀城市群在經(jīng)濟規(guī)模上已經(jīng)具有世界級體量，但在經(jīng)濟聯(lián)系與功能分工上，不僅與國外世界級城市群存在很大差距，而且與國內(nèi)的長三角城市群相比也存在不小差距

世界級城市群起源于法國地理學(xué)家戈特曼的研究。戈特曼將類似于美國東北部以紐約、波士頓等十幾個城市聯(lián)合而成的具有3000萬以上人口的城市密集區(qū)（Megalopolis）稱為世界級城市群。一般來說，世界級城市群的城市數(shù)量比較多且較為密集，城市規(guī)模比較大，核心城市與外圍地區(qū)的經(jīng)濟一體化程度較高，有較為快速便捷的交通網(wǎng)絡(luò)，在全球經(jīng)濟層面具有巨大影響力。本文將京津冀城市群與美國波士華城市群、英國東南部城市群與中國長三角城市群進(jìn)行比較，找出京津冀城市群的短板所在，提出京津冀城市群在京津冀協(xié)同發(fā)展中的著力點。

經(jīng)濟規(guī)模比較

世界級城市群的經(jīng)濟規(guī)模巨大，甚至超過許多國家經(jīng)濟體。2011年，以倫敦為核心的英國東南部城市群地區(qū)生產(chǎn)總值約為11354億美元。2013年，以紐約為核心的美國波士華城市群地區(qū)生產(chǎn)總值約為30828億美元。如果把城市群與國家經(jīng)濟體相比較的話，美國波士華城市群相當(dāng)于全球第5大經(jīng)濟體，而英國東南部城市群相當(dāng)于全球第16大經(jīng)濟體。

京津冀城市群已經(jīng)具有世界級經(jīng)濟體量。如果把經(jīng)濟規(guī)模超過全球第20大國家經(jīng)濟體的城市群稱為世界級城市群的話，那么中國長江三角洲、京津冀和珠江三角洲三大城市群都已經(jīng)是世界級城市群。2013年，京津冀城市群地區(qū)生產(chǎn)總值約為10045億美元，超過印度尼西亞（8703億美元），相當(dāng)于全球第16大經(jīng)濟體；長江三角洲城市群地區(qū)生產(chǎn)總值約為15794億美元，超過澳大利亞（15059億美元），相當(dāng)于全球第12大經(jīng)濟體；珠江三角洲城市群地區(qū)生產(chǎn)總值約為8568億美元，超過荷蘭（8538億美元），相當(dāng)于全球第17大經(jīng)濟體。

一體化水平比較

從城市群的發(fā)展歷程看，城市之間存在著由互不關(guān)聯(lián)、孤立發(fā)展演變?yōu)楸舜寺?lián)系、不平衡發(fā)展，再到緊密關(guān)聯(lián)、一體化發(fā)展的規(guī)律。本文采用標(biāo)準(zhǔn)差變異系數(shù)這一指標(biāo)來衡量城市群內(nèi)部的一體化水平。計算2013年美國波士華城市群24個城市，英國東南部城市群31個城市和中國的京津冀城市群13個城市、長江三角洲城市群16個城市和珠江三角洲城市群9個城市人均地區(qū)生產(chǎn)總值的標(biāo)準(zhǔn)差變異系數(shù)，比較發(fā)現(xiàn)：按全市地區(qū)生產(chǎn)總值計算，英國東南部城市群的一體化水平最高，其次是美國波士華城市群，再次是長江三角洲城市群和珠江三角洲城市群，京津冀城市群的一體化水平最低；按市轄區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值計算，英國東南部城市群和美國波士華城市群仍然位居前兩位，接下來是長江三角洲城市群和珠江三角洲城市群，京津冀城市群依然是最低的。由此可知，盡管中國三大城市群在經(jīng)濟規(guī)模上已經(jīng)達(dá)到世界級的標(biāo)準(zhǔn)，但內(nèi)部的發(fā)展差距問題依然突出，一體化水平有待提升。

核心城市功能比較

作為世界級城市群的核心城市，往往是全球資本的控制中心，跨國企業(yè)總部的主要集聚地，高端服務(wù)的生產(chǎn)場所，也是全球的創(chuàng)新創(chuàng)意中心，具有高度活躍的國內(nèi)外經(jīng)濟聯(lián)系，是全球城市網(wǎng)絡(luò)的重要節(jié)點和全球價值鏈的關(guān)鍵節(jié)點，在世界經(jīng)濟中發(fā)揮著至關(guān)重要的影響力。因此，核心城市的強弱直接決定整個城市群的全球競爭力。

經(jīng)濟體量。經(jīng)濟規(guī)模是決定一個城市對全球資源要素能否有效集聚的前提條件。從發(fā)展水平來看，中國三大城市群的核心城市與紐約、倫敦與東京的發(fā)展差距都較大。2012年，世界銀行將人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過9206美元的國家和地區(qū)劃分為高收入國家或地區(qū)，將人均地區(qū)生產(chǎn)總值介于2976美元至9205美元之間的劃分為中上收入國家。由此可知，中國三大城市群的核心城市已經(jīng)進(jìn)入高收入階段，但與紐約、倫敦和東京相比，差距依然很大。

指揮控制。根據(jù)2014年《財富》雜志公布的全球500強公司名單，全球擁有500強總部數(shù)量位居前十的城市分別為北京、東京、巴黎、紐約、倫敦、首爾、上海、大阪、莫斯科和休斯頓。紐約、倫敦、巴黎和東京就共占97個席位，全球500強近1/5的總部被四大城市所包攬，而剩下4/5的總部分布在其他222個不同的城市。隨著中國經(jīng)濟發(fā)展，中國企業(yè)逐漸成長，北京已經(jīng)位居世界第一位，上海位居世界第八位。世界500強企業(yè)總部數(shù)量衡量的主要是本國城市對跨國公司的集聚能力，體現(xiàn)了該城市在全球經(jīng)濟中的地位。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。源于大城市土地和勞動力的成本上升、環(huán)境保護(hù)壓力加大等原因，制造業(yè)企業(yè)紛紛從大城市遷出，大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)型為以服務(wù)業(yè)為主。無論是從絕對規(guī)模還是從相對規(guī)模比較，中國三大城市群的核心城市的服務(wù)業(yè)發(fā)展均低于紐約、倫敦與東京。作為中國首個進(jìn)入后工業(yè)化階段的城市，北京第三產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和比重都不如紐約、倫敦和東京，如金融、科技服務(wù)、信息服務(wù)等產(chǎn)業(yè)在全球市場上不具影響力，只是在很少的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域具有全球領(lǐng)先水平。

世界級城市群的發(fā)展經(jīng)驗

城市群在不同的時代背景與不同的發(fā)展階段，采取的發(fā)展策略也不盡相同。在城市群形成初期，城市群的發(fā)展重點主要是解決核心城市的過度集聚帶來的城市效率下降問題；在城市群發(fā)展中期，是依靠核心城市帶動周邊地區(qū)發(fā)展的問題；在城市群發(fā)展的高級階段，尤其是在全球化背景之下，城市群主要解決的問題是多個城市的分工與專業(yè)化問題，以便提升整個城市群在全球的競爭力，使之成為國家參與全球競爭的重要平臺。

1.核心城市帶動中小城市共同發(fā)展?？v觀全球各大城市群的發(fā)展歷程，均呈現(xiàn)出大城市帶動中小城市共同發(fā)展、互為支撐的格局，大城市將勞動力密集性和成本敏感性產(chǎn)業(yè)擴散到中小城市，中小城市借助于大城市的市場、技術(shù)等方面的空間溢出效應(yīng)，在促進(jìn)自身發(fā)展的同時，也為大城市高端產(chǎn)業(yè)提供了市場。在美國波士華城市群的形成發(fā)展過程中，紐約市憑借著強大的經(jīng)濟總量和服務(wù)能力，以現(xiàn)代化的交通網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)等載體向周邊城市輸出資本、信息、技術(shù)勞動力和游客等，帶動了周邊中小城市的發(fā)展；日本東京市通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與周邊中小城市形成了“總部—制造基地”的區(qū)域合作鏈條，并通過這一鏈條帶動周邊中小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展。中國以上海為核心的長江三角洲城市群形成過程中，也呈現(xiàn)出了上述情況。改革開放初期，上海大量的技術(shù)人員白發(fā)地以星期天工程師的形式為江浙鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供技術(shù)和管理方面的支撐。20世紀(jì)90年代，隨著浦東的開發(fā)開放，上海本地的輕紡工業(yè)、普通機械制造業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)開始向周邊地區(qū)大規(guī)模轉(zhuǎn)移。到20世紀(jì)90年代中后期，跨國公司和本地企業(yè)開始根據(jù)價值鏈上下游環(huán)節(jié)對市場條件的不同要求，將生產(chǎn)和服務(wù)分別布局于上海及其周邊地區(qū)，形成了上海服務(wù)與周邊城市制造的分工格局。21世紀(jì)以來，上海與周邊地區(qū)的企業(yè)開始白發(fā)推動總部向上海、制造向周邊的雙向遷移，上海同周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)分工關(guān)系由垂直分工逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧扔写怪狈止?，也有水平分工的競爭合作關(guān)系。

2.交通一體化成為城市群共同發(fā)展的基礎(chǔ)。城市群內(nèi)發(fā)達(dá)、完善的交通網(wǎng)絡(luò)是推動城市群一體化的重要基礎(chǔ)。19世紀(jì)中后期以來，在電車和火車組成的快速、大容量交通系統(tǒng)連接下，城市之間的經(jīng)濟社會聯(lián)系開始大幅度增強，由此也推動了城市空間由緊湊式的空間布局轉(zhuǎn)向放射狀發(fā)展，進(jìn)而為城市群的經(jīng)濟活動奠定了基礎(chǔ)。從美國波士華城市群的交通發(fā)展來看，1835年，華盛頓和巴爾的摩之間修通了鐵路，3年后鐵路就延伸到了紐約。1846—1847年，紐約與奧爾巴尼、波士頓和布法羅被沿著伊利湖向前延伸的鐵路干線連接了起來。鐵路與運河的建設(shè)使得波士華城市群整體框架最終形成。當(dāng)前以高速公路和鐵路干線為主的區(qū)域交通系統(tǒng)將波士頓—紐約—費城—巴爾的摩—華盛頓五大城市及沿線城市連接起來，成為美國客運量最大、發(fā)車頻率最高的交通走廊。

借助于交通一體化的推進(jìn)，城市群內(nèi)各個城市間的經(jīng)濟社會聯(lián)系得以大幅度增強，并形成一個緊密的整體。從英國東南部城市群來看，依托以倫敦為核心的鐵路網(wǎng)絡(luò)，倫敦與英國東南部其他城市互動非常密切。從到倫敦的人數(shù)來看，英國東南部和東部到倫敦的人口通勤量最大，分別為50.7%和40.4%，總占比為91.1%；在倫敦就業(yè)份額占比上，東南部地區(qū)占比為22.4%；在勞動者份額上，其占比為17.8%。依據(jù)《大倫敦規(guī)劃（2011—2030年）》，為深化與周邊城市的關(guān)系，倫敦加強了與英國東南部地區(qū)在交通、物流及其他基礎(chǔ)設(shè)施（如開放性空間、教育、醫(yī)療以及其他服務(wù)）上的對接，通過區(qū)域政策實現(xiàn)倫敦與周邊地區(qū)的一體化發(fā)展。

3.城市間在轉(zhuǎn)型中形成了較好的分工。美國波士華城市群發(fā)展的初中期，波士頓由于受到紐約的挑戰(zhàn)，在區(qū)位上遠(yuǎn)離西部和南部腹地、商業(yè)優(yōu)勢不復(fù)存在的背景下，轉(zhuǎn)而發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟，在城市周邊建設(shè)了洛厄爾紡織城等一系列工業(yè)城鎮(zhèn)，從而形成了與紐約錯位發(fā)展的格局。2008年，紐約—紐瓦克—澤西都市圈的制造業(yè)占比為5.61%，而其周邊的阿倫敦—伯利恒—伊斯頓城市圈、布里奇波特—斯坦福德城市圈、東斯特勞斯堡城市圈、紐黑文—米爾福德城市圈制造業(yè)占比則分別為15.28%、14.5%、21.92%和15.56%，由此呈現(xiàn)一種中心服務(wù)、外圍制造的分工格局。即便是進(jìn)入后工業(yè)化時代，在整個城市群均以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)格局下，其內(nèi)部分工也較為明確。

皮·卡斯（Kathy Pain2008，2014）在《印證全球城市區(qū)域的中心外圍關(guān)系：以倫敦及英國東南部地區(qū)為例》一文中，通過調(diào)研位于倫敦中心和東南部8座城市148家生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)發(fā)現(xiàn)，在倫敦中心的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)與東南部地區(qū)8個中心城市的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)之間存在著技術(shù)能力、功能導(dǎo)向和價值層級的不同。倫敦的全球聯(lián)系性較強，具有人口規(guī)模優(yōu)勢，集聚了大量需要面對面交流、非標(biāo)準(zhǔn)化的、復(fù)雜性較高、專業(yè)性較強的總部機構(gòu)。而東南部地區(qū)8個城市的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)多數(shù)為一些專業(yè)性不太強的分支型辦公機構(gòu)，主要是服務(wù)次區(qū)域的市場需求，它們與倫敦中心的辦公機構(gòu)有著較為緊密的聯(lián)系互動和知識層面的共享，并非競爭關(guān)系，而是互補關(guān)系。

4.建設(shè)“反磁力中心”，治理“大城市病”。從國外城市群的形成發(fā)展過程來看，均存在著核心城市因產(chǎn)業(yè)和人口過度集聚而產(chǎn)生的“大城市病”。比如，美國波士華城市群、日本東海道城市群和英國東南部城市群的形成過程中，都存在著人口過度向紐約、東京、倫敦等核心城市集聚而產(chǎn)生的如房價過高、交通擁堵、貧民窟與犯罪、生態(tài)環(huán)境惡化等“大城市病”，而其解決此問題的途徑，均選擇了建設(shè)新城的做法。新城就是核心城市的“反磁力中心”。

從英國東南部城市群發(fā)展歷程來看，伴隨著全國鐵路網(wǎng)的建設(shè)，倫敦作為工業(yè)革命的中心地之一，人口規(guī)模迅速膨脹。100年中，倫敦人口從1801年的95.9萬人上升到1901年的453.6萬人，大于巴黎，是美國紐約的3倍，占英格蘭和威爾士人口總和的12%以上，成為當(dāng)時世界上最大的城市。1945年，英國政府頒布了《產(chǎn)業(yè)分配法》，推動倫敦城區(qū)的制造業(yè)向周邊地區(qū)主要是東南部地區(qū)轉(zhuǎn)移。1964年，英國政府提出發(fā)展對倫敦具有反磁力效應(yīng)的第三代新城，這些新城主要設(shè)置在南安普頓—樸茨茅斯、切爾貝利地區(qū)。1968年，又提出依托現(xiàn)有交通道路，發(fā)展少數(shù)幾個地區(qū)。在這一背景下，東南部的米爾頓凱恩斯、北安普頓和彼得伯勒等新城開始建設(shè)。至此，英國東南部的內(nèi)部聯(lián)系逐漸提升，在新城的建設(shè)和發(fā)展中不斷與倫敦進(jìn)行互動，推動了人口向周邊“反磁力中心”一一新城的轉(zhuǎn)移，減緩了倫敦這一核心城市因人口集聚帶來的過大壓力?！洞髠惗匾?guī)劃（2011—2030年）》提出，通過區(qū)域合作，倫敦與周邊地區(qū)聯(lián)合打造泰晤士門戶和倫敦—斯坦斯特德—劍橋—彼得伯勒這一英國成長型區(qū)域，加強跨區(qū)域的聯(lián)系，擴展這一區(qū)域的人口和經(jīng)濟容量；重點投資建設(shè)與倫敦地區(qū)相聯(lián)系的城市走廊，包括西部楔形地域、溫德爾谷和倫敦—盧頓—貝德福德走廊。

日本在20世紀(jì)80年代后期，為了解決人口、產(chǎn)業(yè)在東京過度集聚的問題，一方面構(gòu)建一日交通圈，另一方面通過千葉、埼玉、茨城等新城建設(shè)，有效減輕了東京的人口壓力，推動了周邊區(qū)域的發(fā)展。

5.城市群的結(jié)構(gòu)優(yōu)化離不開市場與政府的雙重作用。在市場經(jīng)濟條件下，市場決定城市群的規(guī)模和形態(tài)，但基于城市群所在國家和地方政府的體制差異，也會使不同國家的城市群呈現(xiàn)不同的發(fā)展模式。大體來看，主要有兩種模式：一是市場主導(dǎo)型城市群發(fā)展模式。從美國波士華城市群、英國東南部城市群的形成過程中可以發(fā)現(xiàn)，交易成本的下降、對前后向的聯(lián)系需求、對成本收益的考量催生了城市間的彼此聯(lián)系和要素的相互流動，進(jìn)而導(dǎo)致了資源要素在某一區(qū)域的集中。二是政府主導(dǎo)型城市群發(fā)展模式。在美國波士華城市群的形成過程中，為推動區(qū)域整合，紐約州曾于1897年立法，將曼哈頓、布朗克斯、國王郡（包括布魯克林）、皇后郡和里士滿郡合并成一個較大的城市，稱為紐約城，并結(jié)合發(fā)展形勢的需要組建了華盛頓和巴爾的摩大都市區(qū)、紐約一紐瓦克聯(lián)合大都市區(qū)、費城—雷丁—卡姆登聯(lián)合大都市區(qū)、波士頓—伍斯特—普羅維登斯聯(lián)合大都市區(qū)等。英國政府也發(fā)布過《巴洛報告》《產(chǎn)業(yè)分配法》《1961—1981年東南部地區(qū)研究報告》等，以推動倫敦城區(qū)的制造業(yè)向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移。日本、法國等政府也針對東京、巴黎的擴張和人口過度集聚采取過一系列措施。近年來，圍繞維持并提升全球競爭力，歐美國家也開始制定與世界城市及城市群相關(guān)的區(qū)域規(guī)劃。

在經(jīng)濟全球化的大背景下，政府主導(dǎo)型是后發(fā)國家普遍采取的模式，盡管市場的影響日益凸顯，但經(jīng)濟效果不僅取決于各種市場力量，還需要政府政策的推動。政府通過內(nèi)部的資源整合，促使某一區(qū)域具有先發(fā)優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢。

京津冀城市群如何發(fā)展成為世界級城市群

京津冀城市群在經(jīng)濟規(guī)模上已經(jīng)具有世界級體量，但在經(jīng)濟聯(lián)系與功能分工上，不僅與國外世界級城市群存在很大差距，而且與國內(nèi)的長三角城市群相比也存在不小差距。從核心城市的功能來看，京津冀城市群核心城市一一北京已經(jīng)具備了很強的國際競爭力和世界影響力，但其服務(wù)業(yè)的國際競爭力和世界影響力還有待進(jìn)一步提高。

1.以雄安新區(qū)為龍頭，培育新的經(jīng)濟增長極。2017年4月1日，中共中央和國務(wù)院宣布設(shè)立雄安新區(qū)，這是一項重大的歷史性戰(zhàn)略決策。雄安新區(qū)是繼深圳經(jīng)濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)。

長期以來，河北中部由于缺乏大城市，導(dǎo)致該區(qū)域人口與生產(chǎn)要素大量流向北京、天津兩個城市，在加劇北京市“大城市病”的同時，也削弱了河北內(nèi)生發(fā)展的動力。通過培育雄安新區(qū)這一新的區(qū)域增長極，使之成為北京的“反磁力中心”，可促進(jìn)全國、全世界的經(jīng)濟要素向雄安新區(qū)集聚，有效帶動雄安新區(qū)周邊區(qū)域的發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)京津冀空間格局的優(yōu)化。

除了雄安新區(qū)，應(yīng)在河北選擇一些具有區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)作為戰(zhàn)略性功能區(qū)，通過打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，改善投資環(huán)境，吸引產(chǎn)業(yè)聚集。國家給予的強有力支持，必將在京津冀協(xié)同發(fā)展中起到重要的引領(lǐng)和支撐作用。

2.發(fā)揮京津雙城的引擎作用，提升對河北各市的輻射帶動力。北京、天津兩市是京津冀協(xié)同發(fā)展的主要引擎，應(yīng)進(jìn)一步強化京津聯(lián)動，全方位拓展合作廣度與深度，加快實現(xiàn)同城化發(fā)展，共同發(fā)揮高端引領(lǐng)和輻射帶動作用。北京主要通過分散疏解來實現(xiàn)對河北各市的高端引領(lǐng)和輻射帶動；而天津主要通過產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸和創(chuàng)新、改革、開放功能的延伸來發(fā)揮對周邊河北地區(qū)的帶動作用。

3.擴大河北城市規(guī)模，構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系。京津冀城市群規(guī)模結(jié)構(gòu)存在明顯“斷層”。未來應(yīng)重點推動石家莊、唐山、保定、邯鄲等重點城市加快發(fā)展，增強其他節(jié)點城市要素集聚能力?？蛇m當(dāng)增設(shè)地級市，同時，對具備條件的縣，有序改市（區(qū)），培育中小城市和特色小鎮(zhèn)，形成定位清晰、分工合理、功能完善、生態(tài)宜居的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。

4.加快建設(shè)沿海城市帶，優(yōu)化空間開發(fā)格局。依托秦皇島北戴河新區(qū)、唐山曹妃甸區(qū)、天津濱海新區(qū)、滄州渤海新區(qū)等戰(zhàn)略性功能區(qū)的開發(fā)建設(shè)，加強津冀沿海港口規(guī)劃與建設(shè)的協(xié)調(diào)，優(yōu)化配置區(qū)域港口資源。加強港城互動，促進(jìn)臨港開發(fā)區(qū)與城市的有機融合。

5.推進(jìn)京津周邊市縣區(qū)與京津同城化發(fā)展。推進(jìn)北京大興、天津武清與河北廊坊的同城化發(fā)展；推進(jìn)北京通州、廊坊北三縣（三河、香河、大廠）、天津?qū)氎鎱^(qū)的同城化發(fā)展；推進(jìn)昌平、延慶、懷來、涿鹿、赤城的同城化發(fā)展。河北省應(yīng)支持廊坊、保定在全面放開外地人落戶的同時，提升廊坊、保定等距離京津較近地區(qū)的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)水平，為吸納人口、產(chǎn)業(yè)向廊坊、保定轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

6.加快推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化。加快京津冀城際鐵路的規(guī)劃與建設(shè)，提升河北各市的通達(dá)能力。通過修建城際鐵路，加強京津冀13個城市之間的聯(lián)系。

將石家莊作為重要的交通樞紐和冀中南的核心城市進(jìn)行規(guī)劃與建設(shè)。石家莊是北京南部將京滬鐵路、京廣鐵路、京九鐵路、同蒲鐵路連接在一起的樞紐城市，未來可作為京津冀的物流基地和北京的配送中心。