新時代大數(shù)據(jù)思維推進精準扶貧的理論、實踐探索與路徑優(yōu)化
——基于對甘肅和貴州的調(diào)查思考*

公衍勇

(貴州民族大學(xué) 民族地區(qū)公共政策研究院，貴州 貴陽 550025)

我國中西部地區(qū)的農(nóng)村貧困和欠發(fā)達問題是發(fā)展不平衡不充分的重要體現(xiàn)。如何確保到2020年，我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，補齊實現(xiàn)平衡充分發(fā)展的短板，就成為全面建成小康社會決勝期迫切需要思考的重大問題。目前，我國扶貧方式已從“大水漫灌”到“細水滴灌”精準扶貧的轉(zhuǎn)變。精準扶貧政策的實施是我國扶貧戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)型，但精準扶貧工作還存在著扶貧對象不精準、幫扶措施缺乏針對性、扶貧效果無法跟蹤等問題，影響了扶貧工作的順利開展。而“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)可以為解決上述問題提供一種有效的思路。

一、理論探索：大數(shù)據(jù)提升精準扶貧的精準度

扶貧工作中，目標瞄準偏離實際，一直是未能得到有效解決的問題。究其原因：筆者認為，首先是由于貧困人口整體數(shù)據(jù)的缺失，使得貧困人口的規(guī)模難以確定。

其次，是由于貧困識別的標準較為單一，使得貧困人口的數(shù)量難于確定。貧困具有多維、復(fù)雜性和動態(tài)性的特征。

運用大數(shù)據(jù)可以有效解決扶貧工作中數(shù)據(jù)缺失及目標偏離問題。

1、借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，確保精準識別

精準識別是精準扶貧的首要環(huán)節(jié)，只有弄清楚誰是真正的貧困人口、真正的貧困原因，才能為每個貧困戶制定可行性、有針對性的扶貧措施。利用大數(shù)據(jù)能確保扶貧對象的精確識別，有效解決對象識別和對象瞄準過程中數(shù)據(jù)缺失的問題。首先，根據(jù)各地采用的精準識別方法，把扶貧對象、貧困類型、貧困規(guī)模等第一手資料錄入扶貧信息系統(tǒng)，建立起基本的扶貧信息大數(shù)據(jù)庫，然后將大數(shù)據(jù)平臺與工商、公安、衛(wèi)計、民政、銀行等行業(yè)部門的數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)對接，整合分散在不同地區(qū)和部門的碎片化信息；通過數(shù)據(jù)的交換分析，實現(xiàn)對貧困戶的線上比對審計，進而對貧困戶信息進行分類、聚類、關(guān)聯(lián)規(guī)則的分析，減少人為因素的影響和失誤，實現(xiàn)對貧困人員全面真實地識別與評估，形成最真實的貧困數(shù)據(jù)庫，識別出最精準的扶貧對象。其次，通過數(shù)據(jù)對比識別出貧困人口之后，進一步提煉數(shù)據(jù)中的有用信息，總結(jié)歸納出一個地區(qū)貧困人口的分布狀況、家庭狀況、貧困程度、主要致貧原因等，為其量身定制幫扶措施，實現(xiàn)因戶施策、對癥下藥。 最后，運用大數(shù)據(jù)發(fā)掘相關(guān)工具對所有的建檔立卡戶進行全方位、全過程監(jiān)測和跟蹤，并實現(xiàn)脫貧退出、返貧納入的動態(tài)管理機制，可以解決“扶持誰”的問題。

2、利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，助推精準幫扶

貧困人口及致貧原因識別出來以后，就可以針對貧困戶采取定人定策的幫扶措施。首先，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)處理好“誰來扶”的問題。通過大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，進一步明確每個貧困對象和各級責(zé)任人在扶貧系統(tǒng)上對應(yīng)關(guān)系，可以清楚地查看幫扶干部做了哪些工作、幫扶效果如何。其次，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)處理好“如何扶”的問題。依托大數(shù)據(jù)，可以為貧困地區(qū)提供信息服務(wù)，做到線上數(shù)據(jù)與具體扶貧措施比對分析，以便當(dāng)?shù)卣虻刂埔?、分類施策。同時，通過大數(shù)據(jù)平臺，可隨時準確掌握扶貧項目的效益和發(fā)揮作用情況，以便及時調(diào)整政策，避免項目失誤，確保幫扶取得實效。

3、依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，助力精準管理

一方面，大數(shù)據(jù)平臺可以確保扶貧資金精準利用。通過全程留痕和數(shù)據(jù)比對，可以全面、動態(tài)地掌控扶貧項目實施與資金的使用進度情況，對扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪起到震懾作用，保障扶貧資金精準到位。另一方面，大數(shù)據(jù)平臺也可以實現(xiàn)對貧困戶的動態(tài)化管理。通過跨部門數(shù)據(jù)比對和對貧困人口家庭信息的動態(tài)跟蹤，監(jiān)控貧困人口的收入動態(tài)變化，將家庭收入超過貧困線標準的人口逐步退出扶貧系統(tǒng)，對脫貧人口出現(xiàn)“返貧”的及時納入扶貧系統(tǒng)，形成較為完善的進退機制。

4、通過大數(shù)據(jù)技術(shù)，支撐精準考核

大數(shù)據(jù)分析有助于將考核評估具體化為各類量化指標，建立起大數(shù)據(jù)精準扶貧考核評估系統(tǒng)，將數(shù)據(jù)平臺中的貧困人口的下降幅度、貧困人口的能力素質(zhì)提升狀況、農(nóng)民人均純收入的增加程度、地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的改善情況等考核評估指標與數(shù)據(jù)評估系統(tǒng)對接，通過逐條量化實現(xiàn)精準考核。此外，在大數(shù)據(jù)精準扶貧考核評估系統(tǒng)中還可以建立“第三方”評估系統(tǒng)，利用信息交互技術(shù)，由委托的第三方機構(gòu)對相關(guān)考核指標進行評估。

二、實踐經(jīng)驗：大數(shù)據(jù)在精準扶貧工作中的運用

各省市都在積極探索建立大數(shù)據(jù)精準扶貧管理平臺，其中最有代表性的當(dāng)屬甘肅和貴州。

(一)甘肅：精準扶貧大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)的先行者

2015 年 9 月 10 日，甘肅省被國家扶貧辦列為全國大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)試點省份，成為在全國率先探索建設(shè)精準扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺的省份?！捌脚_是由甘肅省扶貧辦牽頭，發(fā)改委、財政、教育、衛(wèi)生、水利等相關(guān)廳局配合，甘肅萬維公司建設(shè)的中國第一個精準扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺，利用大數(shù)據(jù)和移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建設(shè)的五級互聯(lián)互通的扶貧網(wǎng)絡(luò)，全方位全過程監(jiān)管幫扶情況和幫扶成效[1]”。甘肅精準扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺涵蓋了扶貧對象、扶貧措施、扶貧成效、數(shù)據(jù)分析、績效考核5個管理子系統(tǒng)，覆蓋了省、市、縣、鄉(xiāng)、村5個層級。同年9月18日，國務(wù)院副總理汪洋在甘肅省考察精準扶貧工作時，對甘肅省用大數(shù)據(jù)手段進行精準扶貧工作給予了肯定。

1、數(shù)據(jù)識別到人

2015年8月1日，甘肅省教育局、民政局、財政廳、發(fā)改委等十部門在深入調(diào)研分析、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，形成了涉及社會救助、勞動力培訓(xùn)、易地搬遷、教育、衛(wèi)生等9項精準扶貧措施的精準扶貧戶級信息采集表，并制定了《甘肅省精準扶貧大數(shù)據(jù)平臺信息采集工作方案》。甘肅省投入了10萬余干部，通過“一核、二看、三比、四評議、五公示(告)”的識別流程，核實完善了2014年底417萬貧困人口、101萬貧困戶的建檔立卡信息數(shù)據(jù)，精準識別出2015年度計劃脫貧的26萬戶、110萬貧困人口。同時，涉及精準扶貧方案的 23 個省直相關(guān)行業(yè)部門將“1+17”各項政策措施設(shè)計成信息采集表，分為戶、村、縣三級錄入大數(shù)據(jù)云平臺，實現(xiàn)對貧困戶的精準掌握。

2、體制健全，保障大數(shù)據(jù)的真實性

為保障大數(shù)據(jù)平臺信息采集和錄入的準確性，“甘肅渭源縣按照‘誰的行業(yè)標準誰負責(zé)把關(guān)，誰的表格誰負責(zé)培訓(xùn)，誰的數(shù)據(jù)誰負責(zé)審核’和‘誰主管、誰負責(zé)，誰錄入、誰負責(zé)’的原則，邊采集邊審核邊錄入[2]”。對采集的數(shù)據(jù)實行每一季度更新一次，確保信息數(shù)據(jù)真實準確。甘肅隴西縣在對信息采集人員、錄入人員、審核人員進行明確、登記、備案的基礎(chǔ)上，建立了“三包指導(dǎo)”(鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)專干包村、行業(yè)部門包鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、扶貧部門包行業(yè)部門鄉(xiāng)鎮(zhèn))和“四級審核”(村級初審、鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)審、行業(yè)部門聯(lián)審、扶貧部門審核備案)的把關(guān)驗收的工作責(zé)任落實機制。

為保障脫貧數(shù)據(jù)的真實性，甘肅省對所有貧困建檔立卡戶，實行實名制管理；出臺了“3342”(村級、鄉(xiāng)級脫貧驗收“3”方責(zé)任，縣級脫貧驗收“4”方責(zé)任，市級脫貧驗收“2”方責(zé)任)脫貧責(zé)任追究辦法，一旦發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)做假，將逐級追究責(zé)任人的責(zé)任；此外，還將建立第三方評估機制，保障監(jiān)督評估的客觀性和真實性。通過上述責(zé)任體系的建立健全，對于防止“數(shù)字脫貧”，確保真扶貧、真脫貧，起到了重要的作用。

3、數(shù)據(jù)平臺功能完備

甘肅省建立的精準扶貧大數(shù)據(jù)平臺不僅是精準扶貧的重要抓手，也成為了服務(wù)群眾的重要平臺。以前貧困戶辦理貸款的時候需要家庭成員相互擔(dān)保，社員五戶聯(lián)保，貸款的手續(xù)較多，時間較長。現(xiàn)在利用精準扶貧大數(shù)據(jù)平臺，只要是系統(tǒng)內(nèi)的貧困戶，若提交申請，便能一次性審核通過?！敖柚髷?shù)據(jù)，截止2015年10月20日，馬營鎮(zhèn)為19個行政村1508戶貧困戶辦理發(fā)放精準扶貧專項貸款7470萬元，戶均4.95萬元。從申請辦理到拿到貸款，時間不超過一個禮拜[3]”，大數(shù)據(jù)平臺成為貧困戶辦事的“綠色通道”。

大數(shù)據(jù)平臺正在嘗試與政府不同平臺間的數(shù)據(jù)實現(xiàn)無縫對接，進一步為貧困戶提供優(yōu)惠便利。2015年，甘肅省衛(wèi)計委的新農(nóng)合報銷平臺與精準扶貧大數(shù)據(jù)云平臺完成了無縫對接，只要是大數(shù)據(jù)系統(tǒng)內(nèi)的貧困戶，在醫(yī)院就醫(yī)時，可自動享受在原有新農(nóng)合報銷比例基礎(chǔ)上再增加5%的報銷比例的特殊優(yōu)惠政策，大大簡化了報銷的流程，方便了群眾。

(二)貴州：精準扶貧大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)的標桿

貴州省利用“大數(shù)據(jù)”“大扶貧”的扶貧策略，依托大數(shù)據(jù)和云計算，率先在“云上貴州”完成了“扶貧云”的基礎(chǔ)框架搭建，形成了精準扶貧作戰(zhàn)圖管理系統(tǒng)，于2017年3月10日投入使用。該系統(tǒng)為貴州省扶貧攻堅的數(shù)據(jù)采集、脫貧指揮調(diào)度、項目資金管理、工作績效評估等提供了有效支持，有力助推貴州的精準扶貧工作，探索出“互聯(lián)網(wǎng) +”扶貧新模式?！百F州扶貧得到中央領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，為全國扶貧攻堅探索了可信可行、可學(xué)可用、可復(fù)制、可推廣的‘貴州經(jīng)驗’，創(chuàng)造了精準扶貧‘貴州模式’[4]”，沉淀的“貴州經(jīng)驗”和“貴州模式”也逐漸使貴州成為全國精準扶貧工作的樣板和標桿。

1、建成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐平臺，實現(xiàn)“掛圖作戰(zhàn)”

利用大數(shù)據(jù)甄別貧困人口是精準識別的第一步。貴州省采用了“四看”的衡量指標來為貧困者打分?！八目捶?，即一看房、二看糧、三看勞動力、四看讀書郎，以餅圖的方式，展示省、市州、縣、鎮(zhèn)、村的情況。其中：房的餅圖構(gòu)成包括：人均住房30平方米以上、人均住房10—30平方米、人均住房10平方米以下；糧的餅圖構(gòu)成包括：2畝以上、1—2畝、1畝以下、沒有耕地；勞動力的餅圖構(gòu)成情況包括：勞動力占家庭人口數(shù)的戶數(shù)50%以上、40%、20%以下、沒有勞動力；讀書郎的餅圖構(gòu)成包括：沒有負債、5000元以下、5000—10000元、10000元以上[5]”?！胺鲐氃啤蓖ㄟ^大數(shù)據(jù)將上述各項指標整合起來形成一個脫貧指數(shù)，“60分以下的是真正的貧困戶，60-80分是有可能脫貧但極易返貧的貧困戶，80分以上是穩(wěn)定脫貧的貧困戶，以此作為輔助認定貧困戶的標準[6]”。此外，大數(shù)據(jù)系統(tǒng)與教育、公安、衛(wèi)計、民政等13個部門的數(shù)據(jù)整合，進行內(nèi)、外部數(shù)據(jù)的比對，實現(xiàn)了對貧困人員較為真實地識別與評估，進而分析出貧困戶的致貧原因，協(xié)助制定精準的扶貧措施。

通過利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，一張達到1:5000比例尺的貴州省“扶貧地圖”就形成了，這張圖可以直觀地反映任意一個市、縣、鄉(xiāng)、村包含的貧困人口總數(shù)、貧困戶總數(shù)、貧困發(fā)生率及貧困人口的致貧原因、幫扶情況及脫貧情況等，實現(xiàn)了貧困人口識別的量化、貧困程度深淺的可視化。扶貧干部就可以通過 PC 端、移動端，實現(xiàn)掛圖分析、掛圖作戰(zhàn)。

2、建成脫貧指揮調(diào)度、項目資金管理平臺，實現(xiàn)精準管理

精準識別之后，就需要制定幫扶計劃、實施精準管理，促成幫扶任務(wù)的落實。貴州省通過大數(shù)據(jù)手段對責(zé)任鏈、任務(wù)鏈進行監(jiān)控，緊密跟蹤幫扶措施的落實情況，對未完成或不符合預(yù)期目標的環(huán)節(jié)提出預(yù)警。采用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建成扶貧項目申報、立項、資金撥付、監(jiān)管、驗收等為一體的項目資金管理平臺，全面、動態(tài)地掌控扶貧項目的實施與資金的使用進度情況，最大程度地發(fā)揮扶貧資金的使用效益。目前,貴州省已將13萬多個到村項目納入監(jiān)管。[7]

3、建成精準扶貧工作巡檢平臺，確保隨時監(jiān)控

“扶貧云”通過與貴州省行業(yè)部門實時交換涉及扶貧的數(shù)據(jù)，以GIS(地理信息系統(tǒng))作為主要展示手段，“以移動終端為載體，建成以建檔立卡貧困戶和項目資金為重點的扶貧工作移動巡檢系統(tǒng)。‘扶貧云’矢量模型的電子地圖已經(jīng)擴展到16層，達到1∶5000比例尺，對貧困戶、扶貧項目的定位已精準到自然村，實現(xiàn)對扶貧項目隨時抽查、隨地核查[8]”。

三、路徑優(yōu)化：“十三五”期間大數(shù)據(jù)應(yīng)用與精準扶貧工作的推進策略

大數(shù)據(jù)時代的來臨，為完善精準扶貧機制提供了新的理念和技術(shù)支持。

(一)加強組織領(lǐng)導(dǎo)，充分認識大數(shù)據(jù)扶貧的重要性

一是要統(tǒng)一思想，充分認識做好精準扶貧大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)的重要性、責(zé)任性、復(fù)雜性和緊迫性，認真研究、全力以赴抓好信息采集工作，確保各類數(shù)據(jù)準確無誤。二是要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)分工。各級政府應(yīng)該成立以一把手任組長、各扶貧相關(guān)部門主要負責(zé)人參與的精準扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺信息采集工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負責(zé)大數(shù)據(jù)平臺的各項工作。各級扶貧部門與各行業(yè)部門要密切溝通聯(lián)絡(luò)、緊密配合，抓緊建立精準扶貧大數(shù)據(jù)平臺。

(二)健全保密制度，注重數(shù)據(jù)安全性

大數(shù)據(jù)時代最大的威脅就是信息安全，大量數(shù)據(jù)的匯集不可避免地加大了幫扶對象、幫扶者個人信息、個人隱私及扶貧資金信息等敏感數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險?，F(xiàn)行的大數(shù)據(jù)的分析都未考慮到其中涉及的貧困戶的個人隱私問題，比如一些未成年人就不希望打上貧困的烙印，然后公布于眾。為此，在建立大數(shù)據(jù)扶貧系統(tǒng)之初，就應(yīng)該健全保密制度，確保扶貧數(shù)據(jù)的安全。

一是，從立法層面保障數(shù)據(jù)的安全性。迫切需要國家借鑒歐美等發(fā)達國家個人信息、個人隱私保護立法的成功經(jīng)驗，加快制定涉及個人信息和個人隱私保護方面的數(shù)據(jù)采集、使用的法律法規(guī)，明確數(shù)據(jù)的公開條件、范圍和保障，明確數(shù)據(jù)擁有者、使用者等各方的權(quán)利義務(wù)，明確個人信息和隱私權(quán)受到侵犯時的法律救濟問題。

二是，在立法、司法和執(zhí)法環(huán)節(jié)中加大對泄露、竊取個人信息和個人隱私的打擊力度，引入懲罰性賠償制度，加大泄露、竊取個人信息和個人隱私的違法成本。

三是，加大對大數(shù)據(jù)的有效監(jiān)管。要逐步構(gòu)建國家部委行業(yè)和行政區(qū)域組成的矩陣式監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)信息整個生命周期的全程監(jiān)管；嚴格落實對大數(shù)據(jù)應(yīng)用的事前審批制度；根據(jù)不同的工作職能和部門等級設(shè)置不同的管理權(quán)限，上級部門可以檢查下級部門的工作實施情況。同時發(fā)揮大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的行業(yè)自律作用，形成行業(yè)內(nèi)互相監(jiān)督，實現(xiàn)政府監(jiān)管和行業(yè)自律共同發(fā)力的監(jiān)管機制。

(三)加大人才培養(yǎng)力度，為大數(shù)據(jù)扶貧提供人才支撐

大數(shù)據(jù)精準扶貧系統(tǒng)建好之后要會用、用好，這就要求必須有專業(yè)人員參與營運管理。

一是，國家實施大數(shù)據(jù)人才戰(zhàn)略。加大對大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)的投入力度，將培養(yǎng)引進高層次大數(shù)據(jù)安全創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才納入“國家高層次人才特殊支持計劃”，建立數(shù)據(jù)分析師等職業(yè)資格認證體系；加大安全技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)備方面的投入研發(fā)力度。

二是，依托高校培養(yǎng)大數(shù)據(jù)人才。在高校、職業(yè)院校開設(shè)大數(shù)據(jù)相關(guān)課程和專業(yè)方向，注重跨學(xué)科的復(fù)合型人才培養(yǎng)，并將大數(shù)據(jù)相關(guān)專業(yè)列入緊缺人才專業(yè)方向目錄。

三是，鼓勵企業(yè)與高校及培訓(xùn)機構(gòu)合作培養(yǎng)大數(shù)據(jù)人才。積極支持大數(shù)據(jù)企業(yè)與高等院校、科研機構(gòu)、職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)合作建立教育實踐和培訓(xùn)基地，探索“人才+項目+團隊”“人才+基地”等人才培養(yǎng)新模式，構(gòu)建大數(shù)據(jù)技術(shù)的“政、產(chǎn)、學(xué)、研、用”的聯(lián)動機制。

四是，政府部門在積極培育、引進大數(shù)據(jù)精準扶貧專業(yè)技術(shù)人才，充實機關(guān)信息系統(tǒng)專業(yè)人才隊伍的同時，也應(yīng)該展開針對性的培訓(xùn)工作。各級政府部門應(yīng)該選派業(yè)務(wù)能力、學(xué)習(xí)能力較強的同志積極參加大數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，使其準確掌握精準扶貧數(shù)據(jù)的信息采集、錄入、分析等系統(tǒng)操作業(yè)務(wù)，保證大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的穩(wěn)定運行。

(四)加強制度建設(shè)，確保全面小康社會的實現(xiàn)

精準扶貧大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)是保證精準脫貧、全面建成小康社會的一項長期性工作，必須要有有效的工作制度作保證。

一是，建立穩(wěn)定可靠的數(shù)據(jù)采集制度。數(shù)據(jù)真實、有價值才是大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的生命，只有數(shù)據(jù)真實，才能為精準扶貧工作決策提供可靠的依據(jù)。精準扶貧信息采集涉及的指標多、范圍廣、信息量大，各級政府要有專門的辦公場所和專業(yè)的負責(zé)人員，確保工作有人管、不脫節(jié)；對數(shù)據(jù)的采集形成“誰主管、誰負責(zé)，誰錄入、誰負責(zé)”的信息數(shù)據(jù)負責(zé)機制；建立數(shù)據(jù)的定期上報制度，確保數(shù)據(jù)的及時更新。

二是，建立數(shù)據(jù)共享制度。我們要逐步打破阻礙數(shù)據(jù)流動的樊籬，實現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)的交流共享。定期召開跨部門協(xié)調(diào)會議，研究部署各部門信息資源共享與交換的相關(guān)問題，指導(dǎo)各部門數(shù)據(jù)的共享共建，推進跨部門、信息資源整合共享。

三是，完善精準扶貧制度。大數(shù)據(jù)不過是用來分析貧困狀況的工具，而真正幫助貧困戶脫貧致富的是一系列完善的制度建設(shè)。當(dāng)前，需要針對各地實施精準扶貧過程中存在的問題，找準問題的原因，進一步對精準扶貧制度進行補充完善。