公共法律服務(wù)體系建設(shè)的珠海實(shí)踐

文/孫云霄

公共法律服務(wù)體系是指由公共法律服務(wù)惠及范圍、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、資源配置、供給方式、管理運(yùn)行以及績(jī)效評(píng)價(jià)等所構(gòu)成的系統(tǒng)性、整體性的制度規(guī)范。針對(duì)中央關(guān)于公共法律服務(wù)的戰(zhàn)略部署，司法部于2014年下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，將傳統(tǒng)的基層法律服務(wù)統(tǒng)一納入公共法律服務(wù)的范疇，包括法律援助、普法宣傳、法律咨詢、司法鑒定和公證。珠海市早在2006年就著手建立公共法律服務(wù)體系，積累了大量的基層法律服務(wù)經(jīng)驗(yàn)。在中央與司法部就公共法律服務(wù)提出的新戰(zhàn)略方向上，珠海市進(jìn)一步提出諸多創(chuàng)新措施，為基層公共法律服務(wù)體系的建立探索多元化的可行路徑，有效解決長(zhǎng)期以來(lái)基層法律服務(wù)供給存在的問題。

調(diào)整組織架構(gòu)打造標(biāo)準(zhǔn)化公共法律服務(wù)中心

按照廣東省司法廳的具體要求，珠海市將法制宣傳育民、法律服務(wù)便民、人民調(diào)解和民、法律援助惠民和安幫矯正安民這五項(xiàng)服務(wù)統(tǒng)一納入法律服務(wù)平臺(tái)。平臺(tái)的硬件載體公共法律服務(wù)中心，打破了部門界限，整合了各部門職能，將司法行政的法律服務(wù)范圍統(tǒng)一歸口。

在地域上，法律服務(wù)中心將服務(wù)的“網(wǎng)絡(luò)”終端延伸到基層的每個(gè)組織系統(tǒng)中。珠海市政府出臺(tái)的《珠海市構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系工作方案》提出用三年的時(shí)間基本完成公共法律服務(wù)體系建設(shè)，確保貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)提出的構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民公共法律服務(wù)體系的要求。根據(jù)《方案》的建設(shè)原則和目標(biāo)，珠海市在金灣、香洲、斗門三個(gè)行政區(qū)和橫琴新區(qū)、國(guó)家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、珠海港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、萬(wàn)山海洋開發(fā)試驗(yàn)區(qū)搭建“三縱（區(qū)、鎮(zhèn)街、村社區(qū)）三橫（政府、市場(chǎng)、社會(huì)）”的實(shí)體平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)層次”（無(wú)償、公益、有償）的公共法律服務(wù)。

珠海市還建立了廣東省首個(gè)規(guī)范化區(qū)級(jí)公共法律服務(wù)中心，打造高標(biāo)準(zhǔn)示范中心。中心以平臺(tái)方式進(jìn)駐金灣區(qū)法律援助處、公證處、公職律師事務(wù)所、人民調(diào)解指導(dǎo)委員會(huì)、社區(qū)矯正管理教育服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)、組織，采取“窗口化”和“綜合性”結(jié)合的設(shè)置方式，為群眾提供公證、法援、社區(qū)矯正、安置幫教、人民調(diào)解等法律服務(wù)。中心以“育民、便民、和民、惠民、安民”為工作原則，實(shí)行“一窗式受理、一站式辦理、一條龍服務(wù)”的工作流程，為群眾提供公益性法律服務(wù)，滿足村（居）內(nèi)組織和群眾的法律服務(wù)需求。

界定政府邊界規(guī)范公共法律服務(wù)工作流程

政府在法律服務(wù)中應(yīng)充當(dāng)什么角色？政府的邊界何在？政府與市場(chǎng)的關(guān)系如何處理？這些問題關(guān)系公共服務(wù)體系是否能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。珠海市通過(guò)引入法律顧問，運(yùn)用“一村一顧問”的政府購(gòu)買服務(wù)模式來(lái)界定政府與市場(chǎng)之間的邊界。

第一，制度先行，以法律法規(guī)來(lái)規(guī)范法律顧問的服務(wù)購(gòu)買。珠海市先后制定《珠海市村居法律顧問工作管理辦法》《珠海市法律顧問進(jìn)村居項(xiàng)目評(píng)估暫行辦法》等13個(gè)規(guī)范性制度，編印《珠海市村（社區(qū)）法律顧問工作手冊(cè)》《宣傳教育讀本》等，保證工作機(jī)制有效運(yùn)行。司法局統(tǒng)一制定《村居法律顧問服務(wù)協(xié)議》范本，適用于各村居的法律顧問聘用，在源頭上實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。

第二，加大宣傳，建立法律顧問的品牌效應(yīng)。法律顧問服務(wù)初步成型后，珠海市、區(qū)制作播放宣傳片，在各村（社區(qū)）統(tǒng)一張貼村（社區(qū)）法律顧問公告欄、法制宣傳欄等，在村（居）委會(huì)服務(wù)大廳設(shè)置統(tǒng)一的“公益法律服務(wù)”臺(tái)牌、工作臺(tái)賬，形成品牌效應(yīng)。多年來(lái)的宣傳擴(kuò)大了律師公益服務(wù)進(jìn)村（居）工作的影響力和知曉度。通過(guò)開展“律師公益服務(wù)進(jìn)村（居）”工作，律師成為村（居）委會(huì)的法律顧問和依法管理村（居）事務(wù)的參謀助手。

第三，主動(dòng)服務(wù)，發(fā)揮建設(shè)法治社會(huì)的功能。目前，珠海全市150名執(zhí)業(yè)律師出任318個(gè)村（社區(qū)）的法律顧問。執(zhí)業(yè)律師在基層廣泛開展政策法律宣傳、為村（社區(qū)）事務(wù)審查把關(guān)，開展法律援助、糾紛調(diào)解等維護(hù)權(quán)益工作，特別是在處理涉及農(nóng)村土地征用、房屋拆遷、安置補(bǔ)償、村（社區(qū)）自治等社會(huì)影響面較大、容易激化矛盾糾紛的問題時(shí)，其獨(dú)立第三方的專業(yè)身份，更容易得到村（居）民的信任。在服務(wù)村（居）民的過(guò)程中，律師逐步成為干群關(guān)系的橋梁和“潤(rùn)滑劑”，贏得基層干部群眾的普遍認(rèn)可，同時(shí)在潛移默化中改變了部分村（居）民“信訪不信法”“信鬧不信法”的思維方式。

第四，政府購(gòu)買，搭建律師下基層平臺(tái)。發(fā)揮顧問律師主動(dòng)服務(wù)法治社會(huì)建設(shè)的作用，不僅意味著律師自身能主動(dòng)將專業(yè)的法律服務(wù)帶進(jìn)基層社會(huì)治理，化解基層矛盾糾紛，還意味著政府能夠主動(dòng)購(gòu)買法律服務(wù)，為律師搭建下基層的渠道與平臺(tái)。政府積極購(gòu)買法律服務(wù)，搭建律師下鄉(xiāng)平臺(tái)主要體現(xiàn)在律師在基層的專項(xiàng)法律服務(wù)上。專項(xiàng)法律服務(wù)指的是根據(jù)重大矛盾糾紛類型和特點(diǎn)，采用政府購(gòu)買服務(wù)的形式，委托市律師協(xié)會(huì)組建村（居）“兩委”選舉、征地拆遷、林地宅基地轉(zhuǎn)讓、建設(shè)工程、股份制改造、企業(yè)改制、勞資糾紛、業(yè)委會(huì)選舉、權(quán)益保障、股份合作公司經(jīng)營(yíng)等九個(gè)專業(yè)律師法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)。珠海市近年來(lái)積極探索專項(xiàng)法律服務(wù)的創(chuàng)新舉措，讓顧問律師在司法行政部門和律師協(xié)會(huì)的組織下履行職責(zé)。

以法律服務(wù)中心為法治宣傳陣地充分引導(dǎo)社會(huì)力量參與

構(gòu)建公共法律服務(wù)體系，政府在發(fā)揮引導(dǎo)支持作用的同時(shí)，充分發(fā)揮社會(huì)組織和專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，可以最大程度地激發(fā)公眾參與的積極性和社會(huì)創(chuàng)新的活力，使得社會(huì)能夠自下而上地參與秩序與知識(shí)的塑造。珠海市以法律服務(wù)中心為平臺(tái)，積極吸收社會(huì)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)參與，有效促進(jìn)了法制宣傳。

第一，構(gòu)建多元化服務(wù)隊(duì)伍模式，引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共法律服務(wù)。珠海市司法局充分發(fā)揮基層司法行政“四支隊(duì)伍”（司法行政干警、專職人民調(diào)解員、社區(qū)矯正專干、執(zhí)業(yè)律師）的主體作用，同時(shí)試點(diǎn)以政府購(gòu)買法律服務(wù)為依托，以志愿法律服務(wù)為輔助，為各實(shí)體平臺(tái)提供人才支撐。

第二，搭建“政校聯(lián)合”法律科教基地。近年來(lái)，珠海市司法局與北京師范大學(xué)珠海校區(qū)、暨南大學(xué)珠海學(xué)院等4所高校合作，成立了近200名高校師生組成的法律服務(wù)志愿者隊(duì)伍，協(xié)助開展法制宣傳工作。

第三，建立公共法律服務(wù)志愿者制度。根據(jù)省司法廳《關(guān)于開展公共法律服務(wù)志愿者活動(dòng)的指導(dǎo)意見》《廣東省“南粵春雨”公共法律服務(wù)志愿者管理辦法（試行）》，珠海市司法局頒布了《公共法律服務(wù)志愿者活動(dòng)實(shí)施方案》，圍繞法制宣傳教育育民、法律服務(wù)便民、人民調(diào)解和民、法律援助惠民和安幫矯正安民五項(xiàng)服務(wù)，組織開展志愿者活動(dòng)，引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共法律服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)提供主體和提供方式的多元化。

第四，引入信息化普法機(jī)制。隨著信息化的發(fā)展，新的信息技術(shù)改變了傳統(tǒng)的知識(shí)傳播渠道。普法工作也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，積極采用信息技術(shù)來(lái)達(dá)到普法效果的最大化。

公共法律服務(wù)體系建設(shè)的珠海經(jīng)驗(yàn)

珠海市區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（居）三級(jí)公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)建設(shè)全部完成。公共法律服務(wù)平臺(tái)向基層末梢的深入，有效解決了服務(wù)群眾“最后一公里”的問題。醫(yī)療糾紛調(diào)解、律師參與信訪工作聯(lián)動(dòng)、法律援助審批權(quán)下放等創(chuàng)新舉措，有力促進(jìn)了在法治框架下解決基層矛盾糾紛。

縱觀珠海市的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，呈現(xiàn)出三個(gè)明顯的經(jīng)驗(yàn)。一是實(shí)體中心建設(shè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)。從中心標(biāo)志、工作人員著裝到《考勤制度》《文明用語(yǔ)規(guī)范》《服務(wù)行為規(guī)范》等一系列規(guī)章制度都有統(tǒng)一安排，以體現(xiàn)出法律服務(wù)的專業(yè)性。二是功能整合統(tǒng)一于法律服務(wù)中心。法律服務(wù)中心擁有功能齊全、設(shè)施齊備、人員集中的“一站式”服務(wù)窗口，實(shí)現(xiàn)了“一門歸口、多能融合、多元聯(lián)動(dòng)、一站辦理”。三是服務(wù)專業(yè)化與公益化統(tǒng)一。政府通過(guò)購(gòu)買法律服務(wù)為基層提供專業(yè)性服務(wù)，但是，法律工作人員沒有完全私營(yíng)化，保持了公益性，積極參與基層社會(huì)治理，推動(dòng)了社會(huì)治理的法治化。