準(zhǔn)確定位四級(jí)法院的角色及功能配置深化司法體制綜合配套改革

文/徐青青

長期以來，在研究不同級(jí)別人民法院的角色定位與功能配置等有關(guān)司法改革的問題時(shí)，我國法學(xué)界與司法實(shí)務(wù)界工作者均習(xí)慣于將四級(jí)法院視作一個(gè)整體來探討。黨的十九大報(bào)告明確提出，要“深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制”?？梢哉f，準(zhǔn)確定位四級(jí)法院的角色及功能配置對(duì)于深化司法體制綜合配套改革至關(guān)重要，各級(jí)法院只有分工明確、各司其職、各負(fù)其責(zé)，才能在深化司法體制綜合配套改革中實(shí)現(xiàn)真正的司法公平與正義。

圓柱狀的職能定位造成現(xiàn)實(shí)的負(fù)面影響

（一）相關(guān)法律規(guī)定的“簡(jiǎn)單化”。

無論在國家政策層面還是在法律層面，對(duì)于四級(jí)法院不同的角色及功能定位均存在關(guān)注度不夠、相關(guān)法律規(guī)定“簡(jiǎn)單化”等問題，直接影響到各級(jí)法院在司法實(shí)踐中對(duì)自身定位的不準(zhǔn)確。

（二）四級(jí)法院職能“同質(zhì)化”明顯。由于四級(jí)法院在職能定位上的立法及政策不足，導(dǎo)致在職能的配置及運(yùn)作上卻日趨混同。具體表現(xiàn)為，四級(jí)法院在審理案件時(shí)，不論是事實(shí)審還是法律審，均要關(guān)注事實(shí)認(rèn)定與法律程序；均可以作為一審和再審法院審理案件；而除了基層法院外，其他三級(jí)法院均可作為第二審法院審理上訴案件。以上這些表現(xiàn)都導(dǎo)致了各級(jí)法院陷入了在不同的訴訟環(huán)節(jié)反復(fù)進(jìn)行事實(shí)及證據(jù)認(rèn)定的困境，案件像在一個(gè)封閉的圓柱體中不斷上下往返，四級(jí)法院職能同質(zhì)化明顯，案件的有效分流無法很好地實(shí)現(xiàn)。

（三）司法關(guān)系的“行政化”。

為保證各級(jí)法院分工明確，能夠各司其職、各負(fù)其責(zé)，依法獨(dú)立、公正地行使好審判權(quán)，我國憲法規(guī)定，“最高人民法院監(jiān)督地方人民法院和專門人民法院的審判工作，上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作”。但在司法實(shí)務(wù)中受到各種因素的影響，無論是下級(jí)法院進(jìn)行案件請(qǐng)示、重大事項(xiàng)的提前報(bào)批，還是上級(jí)法院對(duì)案件的提前介入和掛牌督辦等，審判監(jiān)督機(jī)制的行政化色彩日益加重。

（四）司法管理職權(quán)的模糊化。

我國人民法院組織法和民事、刑事、及行政訴訟法對(duì)各級(jí)人民法院審理的案件類型和管轄范圍進(jìn)行了基本的規(guī)定，但未對(duì)上級(jí)法院應(yīng)如何正確行使執(zhí)行統(tǒng)管權(quán)、人事協(xié)管權(quán)及保障管理權(quán)等作出明確具體的規(guī)定。因此，要準(zhǔn)確定位四級(jí)法院的角色及各自的職能配置，就務(wù)必及時(shí)厘清、規(guī)范上下級(jí)法院在司法行政管理方面的關(guān)系。

四級(jí)法院角色及功能定位的基本思路

我國立法設(shè)定不同審級(jí)制度的目的，一方面是為保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，對(duì)下級(jí)法院的錯(cuò)誤裁判進(jìn)行糾正；另一方面是統(tǒng)一法律適用，以維護(hù)國家的法制統(tǒng)一。一般來說，各級(jí)法院在縱向設(shè)置審級(jí)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以“金字塔”的形式呈現(xiàn)，即從基層法院自下而上至最高院，每一層級(jí)的法官員額應(yīng)大幅下降，所審理的案件數(shù)量應(yīng)大幅減少，審理內(nèi)容也應(yīng)逐漸精簡(jiǎn)?！敖鹱炙钡膶徏?jí)結(jié)構(gòu)與圓柱狀審級(jí)結(jié)構(gòu)的不同之處在于，它要求越是接近塔底的法院越應(yīng)關(guān)注事實(shí)問題，越應(yīng)側(cè)重于解決糾紛；而越接近塔頂?shù)姆ㄔ簞t越應(yīng)關(guān)注法律問題，越應(yīng)偏重于法律的統(tǒng)一適用功能。但在司法實(shí)務(wù)中，從中級(jí)法院到最高院長期以來都把糾正下級(jí)法院事實(shí)上的認(rèn)定錯(cuò)誤作為工作重點(diǎn)，既降低了司法效率，加重了司法成本負(fù)擔(dān)，也不符合現(xiàn)行審級(jí)制度的設(shè)置初衷。

（一）基層法院應(yīng)以分流案件、解決糾紛為職能重點(diǎn)。在基層法院的角色及功能的配置上，一方面要進(jìn)一步加大民商事案件的“下沉”力度，例如，由基層法院審理絕大多數(shù)普通民商事一審案件以及婚姻家庭糾紛等審判規(guī)則較成熟、疑難程度較低的常規(guī)案件；由中級(jí)法院審理跨區(qū)域、涉案標(biāo)的額特別巨大等案件，以確保司法公正。另一方面，通過合理簡(jiǎn)化程序，例如及時(shí)推進(jìn)簡(jiǎn)易程序改革、完善小額速裁機(jī)制并健全多元糾紛解決機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)案件的有效分流。

（二）中級(jí)法院應(yīng)當(dāng)將二審裁判、定紛止?fàn)幾鳛槠渎毮苤攸c(diǎn)。對(duì)法律規(guī)定由其審理的一審案件進(jìn)行依法審理，同時(shí)不斷強(qiáng)化二審終審功能。一方面，二審應(yīng)以開庭為原則，不開庭為例外，并不得在民商事二審中隨意采取“徑行判決”的方式。另一方面，嚴(yán)格規(guī)范發(fā)回重審方式。第一，在事由上，一審法院已查清事實(shí)的案件，二審法院原則上不得以事實(shí)不清、證據(jù)不足為由發(fā)回重審；第二，在數(shù)量上，二審法院以原審判決事實(shí)不清、證據(jù)不足為由將案件發(fā)回重審的，原則上只能發(fā)回重審一次；第三，二審法院作出發(fā)回重審的裁定時(shí)，應(yīng)當(dāng)在裁定書中詳細(xì)闡明發(fā)回重審的理由及法律依據(jù)。此外，中級(jí)法院還應(yīng)樹立“辦案就是指導(dǎo)”的觀念，盡可能通過對(duì)疑難、復(fù)雜、新類型案件的審理解決具有普遍適用意義的法律問題。

（三）在我國法院體系中扮演著承上啟下關(guān)鍵作用的高級(jí)法院應(yīng)當(dāng)將再審監(jiān)督和審判指導(dǎo)作為自己的職能重點(diǎn)，尤其是對(duì)在轄區(qū)內(nèi)具有普遍法律適用意義的案件進(jìn)行審理，并通過發(fā)布參考性案例、組織法官培訓(xùn)、召開審判業(yè)務(wù)會(huì)議等方式，在轄區(qū)內(nèi)開展審判業(yè)務(wù)指導(dǎo)。此外，對(duì)中級(jí)法院已生效判決的申訴和申請(qǐng)?jiān)賹彴讣?、法律?guī)定由其審理的二審案件進(jìn)行審理，并統(tǒng)一管理轄區(qū)內(nèi)法院的執(zhí)行工作。

（四）最高人民法院是我國的最高審判機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)以制定規(guī)則、統(tǒng)一法制為職能重點(diǎn)。（1）參與“頂層設(shè)計(jì)”。最高院“在很大程度上是一個(gè)制定公共政策的法院，而不是或主要不是審判法院”。在實(shí)務(wù)中，最高院不但要在立法和制定政策方面主動(dòng)建言獻(xiàn)策，還應(yīng)當(dāng)積極明確法律精神和塑造法律規(guī)則。（2）科學(xué)調(diào)整受案范圍。目前，最高院每年審理上萬起案件，但多數(shù)都與審查申訴、民事再審、死刑核準(zhǔn)等相關(guān)，技術(shù)含量較低，難以產(chǎn)生具有普遍法律適用意義的“精品”案件。因此，最高院應(yīng)科學(xué)合理地調(diào)整其受理案件的范圍，盡可能審理具有普遍法律適用意義的新類型、疑難案件，此外，建議定期匯編這種案件的判決文書及裁判要旨，并公開發(fā)布或出版，以供司法實(shí)務(wù)工作者進(jìn)行參考和研究。（3）完善司法解釋，加強(qiáng)審判指導(dǎo)。最高院對(duì)地方各級(jí)法院審判工作的指導(dǎo)主要通過制定司法解釋和發(fā)布指導(dǎo)性案例來展開。為提高司法解釋的體系性與科學(xué)合理性，最高院在起草司法解釋時(shí)，一方面應(yīng)大力提高社會(huì)公眾和專家學(xué)者的參與力度，尤其是廣泛征求司法實(shí)務(wù)工作者的意見和建議；另一方面，在制定涉及多個(gè)部門法領(lǐng)域的司法解釋時(shí)，尤其應(yīng)當(dāng)吸納不同業(yè)務(wù)部門的意見以凝聚共識(shí)；此外，還應(yīng)進(jìn)一步明確其制定的司法解釋與發(fā)布的批示、答復(fù)及會(huì)議紀(jì)要等之間的關(guān)系，以不斷提高司法解釋體系的科學(xué)合理性。另外，最高院應(yīng)不斷加大對(duì)指導(dǎo)性案例的征集和甄選力度，主動(dòng)了解、及時(shí)反饋各級(jí)法院在實(shí)務(wù)中迫切需要解決但又對(duì)如何適用法律存在爭(zhēng)議的問題，通過積極整合案例資源，對(duì)審判工作進(jìn)行有效指導(dǎo)。

總的來說，要準(zhǔn)確定位四級(jí)法院的角色及功能配置，深化司法體制綜合配套改革，就要做好三個(gè)方面：一是在上下級(jí)關(guān)系上要嚴(yán)格堅(jiān)持審級(jí)化，堅(jiān)決拒絕行政化；二是在外部關(guān)系上要嚴(yán)格堅(jiān)持國家化，堅(jiān)決拒絕地方化；三是在內(nèi)部關(guān)系上要嚴(yán)格堅(jiān)持平等化，堅(jiān)決拒絕法官官僚化。