退耕還林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的激勵(lì)有效性
——基于異質(zhì)性農(nóng)戶視角

彭 亮

（江西省宜春市袁州區(qū)林業(yè)局，江西宜春 336000）

實(shí)際上在高速城鎮(zhèn)化的過程中，大量的鄉(xiāng)村人口開始從事非農(nóng)業(yè)活動(dòng)，兼業(yè)化和農(nóng)戶分化的趨勢(shì)日益明顯。傳統(tǒng)激勵(lì)政策沒有充分認(rèn)識(shí)這一現(xiàn)狀，因此在落實(shí)執(zhí)行過程中就不免出現(xiàn)局部失靈的現(xiàn)象。這不僅給退耕還林工程的實(shí)施造成了嚴(yán)重的阻礙，而且也不利于農(nóng)戶收入的提高。由此可見，分析異質(zhì)性農(nóng)戶在退耕還林中的個(gè)性化需求，并提出行之有效的激勵(lì)手段就顯得至關(guān)重要。

1 當(dāng)前退耕還林激勵(lì)機(jī)制的不足

1.1 一刀切現(xiàn)象嚴(yán)重 退耕還林牽扯到兩個(gè)問題，一方面是退耕對(duì)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入造成的打擊，另一方面是林地管護(hù)缺乏熱情。為了緩解這一尷尬問題，目前退耕還林政策主要依靠財(cái)政補(bǔ)助來推進(jìn)。這種做雖然起到了立竿見影的效果，但是由于政策制定沒有認(rèn)識(shí)到農(nóng)戶的異質(zhì)性，也導(dǎo)致該激勵(lì)機(jī)制存在“一刀切”的現(xiàn)象[1]。比如對(duì)于純農(nóng)戶而言，耕地收入是安身立命的基礎(chǔ)且這部分收入也十分微薄，地方財(cái)政可以通過適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)性補(bǔ)助則能實(shí)現(xiàn)退耕還林的目的。但對(duì)部分兼業(yè)農(nóng)戶來說，他們可能利用耕地資源從事非農(nóng)業(yè)活動(dòng)。那么對(duì)他們而言，退耕還林的機(jī)會(huì)成本將顯著上升。若補(bǔ)貼力度不足，則很難令他們自愿退耕?？傊?，當(dāng)前激勵(lì)機(jī)制沒有認(rèn)識(shí)到異質(zhì)性農(nóng)戶的個(gè)性化需求，導(dǎo)致在落實(shí)過程中作用有限。

1.2 政策負(fù)擔(dān)較明顯 根據(jù)中央財(cái)政部門提供的數(shù)據(jù)顯示，自退耕還林工程立項(xiàng)以來共計(jì)投入超過2 700億元。而在地方落實(shí)的過程中，不僅需要宣講規(guī)劃、檢查驗(yàn)收，而且還涉及到基建完善、工程管理等內(nèi)容。通常而言，退耕還林工程以量化任務(wù)的形式對(duì)縣市一級(jí)政府進(jìn)行硬性的要求。這就導(dǎo)致退耕還林的執(zhí)行成本遠(yuǎn)大于中央財(cái)政的補(bǔ)助，給地方的財(cái)政造成了極大的負(fù)擔(dān)。不僅如此，進(jìn)入新世紀(jì)后農(nóng)村適齡人口大量外流，棄耕農(nóng)戶的占比正在逐年升高。而對(duì)于這部分農(nóng)戶來說，即使不進(jìn)行政策的補(bǔ)償也將不會(huì)出現(xiàn)復(fù)耕的現(xiàn)象。顯然地方財(cái)政的部分投入做了無用功，并沒有對(duì)退耕還林起到積極的促進(jìn)作用。最后值得一提的是，補(bǔ)助政策的存在部分農(nóng)戶易出現(xiàn)敗德行為，在獲得補(bǔ)助后又進(jìn)行復(fù)耕。這些行為都直接增加了政策的落實(shí)成本，給財(cái)政帶來了巨大的負(fù)擔(dān)。

2 基于異質(zhì)性農(nóng)戶的退耕還林激烈措施

2.1 完善補(bǔ)償機(jī)制 由于農(nóng)戶存在異質(zhì)性特征，傳統(tǒng)補(bǔ)助機(jī)制就容易出現(xiàn)過度激勵(lì)或者效果欠佳的現(xiàn)象[2]。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)充分尊重農(nóng)戶的個(gè)性化差異，盡快完善補(bǔ)償機(jī)制。比如，有關(guān)部門可以制定出不同的補(bǔ)助方案，對(duì)于退耕造林的年限、環(huán)保效益進(jìn)行分層，從而科學(xué)合理地推動(dòng)政策落實(shí)。這樣一來，既能確保農(nóng)戶享受到政策實(shí)惠，又不至于影響到整體的經(jīng)濟(jì)收入。此外，針對(duì)目前大量出現(xiàn)的棄耕農(nóng)和兼業(yè)農(nóng)戶，政策激勵(lì)則可以適當(dāng)減少退耕的補(bǔ)助，而將重心放在造林方面。一般來說，造林主要分為經(jīng)濟(jì)林和生態(tài)林兩種。生態(tài)林在碳匯效應(yīng)方面的效果較為突出，但經(jīng)濟(jì)收益微乎其微。相反，經(jīng)濟(jì)林在作物成熟后能獲得可觀的收入，但生態(tài)效益又大打折扣。地方政府可以針對(duì)不同的退耕還林方案制定激勵(lì)手段，從而避免以往激勵(lì)無效的情況。

2.2 提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn) 在退耕還林的積極性上，機(jī)會(huì)成本發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。即農(nóng)戶所獲得的財(cái)政補(bǔ)助必須遠(yuǎn)大于耕地收入，才能使他們自愿地參與到退耕還林工程中。因此，最直接有效的手段就是提高補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，加大中央財(cái)政的投入力度。這需要有關(guān)部門對(duì)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入進(jìn)行大量的統(tǒng)計(jì)，并從中總結(jié)出具有代表性的合理區(qū)間值，為補(bǔ)償機(jī)制的建立提供可靠的依據(jù)。但由于毀林復(fù)耕風(fēng)險(xiǎn)的存在，所以在執(zhí)行過程中也要完善相應(yīng)的監(jiān)督體系。如地方政府部門應(yīng)定期檢查林地的管護(hù)狀況，對(duì)復(fù)耕行為進(jìn)行嚴(yán)厲的懲罰。

2.3 發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì) 前文也曾提到，對(duì)于兼業(yè)農(nóng)戶和棄耕農(nóng)而言，耕地收入在家庭總收入中所占比重較低。因此，即便沒有政策的激勵(lì)農(nóng)民也將較少或者絕不從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)，這就使得退耕補(bǔ)助成本極得到大的下降?；谶@一情況，地方還應(yīng)大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，給農(nóng)戶提供更多的非農(nóng)業(yè)崗位。當(dāng)非農(nóng)業(yè)收入遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)收入時(shí)，則可以增加棄耕農(nóng)的數(shù)量。如此一來，不僅使農(nóng)村人口的實(shí)際收入不斷上漲，而且也給退耕還林的落實(shí)帶來了極大的便利。此外，地方還可以將退耕還林政策與生態(tài)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行對(duì)接，不斷強(qiáng)化農(nóng)戶環(huán)保意識(shí)，也能起到事半功倍的效果。

3 結(jié)語

以往退耕還林激勵(lì)機(jī)制存在一刀切的問題，實(shí)際落實(shí)效果不盡如人意。因此，有關(guān)部門應(yīng)從農(nóng)戶的異質(zhì)性入手，針對(duì)不同的需求進(jìn)行補(bǔ)貼制度的完善。在推動(dòng)生態(tài)工程落實(shí)的前提下，為農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入的增加提供保障。