論公務(wù)員的地域回避制度

華 清 王曉鵬

（長(zhǎng)春理工大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130022）

回避制度設(shè)計(jì)的目的是使國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作出的行政行為是公正、嚴(yán)格、合法的，當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在行使國(guó)家職權(quán)的過(guò)程中，其與所處理的事務(wù)必然會(huì)產(chǎn)生某些利害關(guān)系時(shí)，依照公務(wù)員相關(guān)法律的規(guī)定使其回避的一種法律制度。任職回避、地域回避和公務(wù)回避是我國(guó)公務(wù)員法中三種已經(jīng)確立的回避制度，各自有其設(shè)計(jì)的原因。本文將重點(diǎn)探討地域回避，地域回避制度有著悠久的歷史，在中國(guó)古代產(chǎn)生了深刻的影響。通過(guò)國(guó)外回避制度來(lái)看我國(guó)地域回避制度，可見(jiàn)其是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度。

一、公務(wù)員地域回避制度的理論研究

1、國(guó)外公務(wù)員回避制度的概念

國(guó)外地域回避制度并不是嚴(yán)格意義上的地域回避制度，國(guó)外對(duì)于公務(wù)員的地域制度甚而有著截然相反的規(guī)定，西方國(guó)家的地方政府官員大多數(shù)是由地方民眾民主投票選舉產(chǎn)生的。地方自治具有本地化的特點(diǎn)，不僅要求國(guó)家公共權(quán)力的合法性與本地因素相聯(lián)系，還要求地方政府官員籍貫是出自本地的，具體要求體現(xiàn)在候選人在本選區(qū)內(nèi)有相關(guān)的居住時(shí)限和其是否成長(zhǎng)在此地。例如，美國(guó)對(duì)本國(guó)的參議員、眾議員及州長(zhǎng)等官員的要求是，在選舉時(shí)是其選出州的居民?！都~約州憲法》規(guī)定：“非本州居民不得競(jìng)選州長(zhǎng)?！薄斗鹈商刂輵椃ā芬?guī)定：“不論是誰(shuí)直到選舉日以前在本州居住時(shí)間未滿四年，不得當(dāng)選為州長(zhǎng)或副州長(zhǎng)。”英國(guó)1918年的《國(guó)民參政法》要求，候選人要想擁有被選舉權(quán)的條件是：“6個(gè)月以上”的居住時(shí)限，等到1928年的《國(guó)民參政法》對(duì)居住時(shí)限的要求降低到3個(gè)月。

2、我國(guó)公務(wù)員地域回避制度的概念

我國(guó)公務(wù)員地域回避制度的概念并不是臆想而來(lái)的，而是依據(jù)我國(guó)《公務(wù)員法》第六十九條的規(guī)定提出來(lái)的。首先，公務(wù)員地域回避制度針對(duì)的對(duì)象是國(guó)家權(quán)力部門的正職領(lǐng)導(dǎo)，而不是普通公務(wù)員。這主要的是由于我國(guó)的政治制度導(dǎo)致的，在中國(guó)的各部門一把手幾乎擁有絕對(duì)的權(quán)力，這種權(quán)力的絕對(duì)性必然易于滋生腐敗，所以對(duì)于相關(guān)部門首長(zhǎng)我國(guó)法律有著自己特殊的監(jiān)督方式。其次，對(duì)于我國(guó)地域回避的政府部門級(jí)別的范圍主要是縣、鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)及其同級(jí)機(jī)關(guān)。針對(duì)縣、鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)的原因有以下幾點(diǎn)，一是中央、省、市各級(jí)一般負(fù)責(zé)全局的宏觀層面上的管理工作，比較少的具體去插手一些執(zhí)行工作。二是如果把省、市一級(jí)的政府部門領(lǐng)導(dǎo)納入地域回避制度的對(duì)象范圍，則會(huì)導(dǎo)致所涉及的對(duì)象過(guò)于寬泛，實(shí)施起來(lái)比較困難，需要不必要的人力和財(cái)力。最后，我國(guó)對(duì)于地域回避的政府部門以政府、人民法院、人民檢察院、紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門、公安部門等為主。之所以這么規(guī)定是因?yàn)檫@些部門權(quán)力比較集中，比較具體，實(shí)權(quán)大，如果這些部門的正職領(lǐng)導(dǎo)在原籍任職，開(kāi)展工作將很難避免與自己的親戚產(chǎn)生聯(lián)系，不利于領(lǐng)導(dǎo)人公正的行使自己的職權(quán)，所以這些部門的正職領(lǐng)導(dǎo)要實(shí)行地域回避。

3、中國(guó)地域回避制度的歷史來(lái)源

地域回避制度是我國(guó)古代人民智慧的結(jié)晶，是具有中國(guó)特色的政治制度。在我國(guó)悠久的歷史長(zhǎng)河中，封建君主在官吏的選拔和任用上適用回避制度，其最直接目的是為了預(yù)防中央和地方官吏利用血脈親情、宗族關(guān)系相互勾結(jié)，威脅封建統(tǒng)治。

最早可考的地域回避制度是從我國(guó)漢代開(kāi)始實(shí)施的，在漢武帝時(shí)期成為習(xí)慣法，如刺史不可以是本州人，一個(gè)郡國(guó)的守相不可以是出生在該郡的人，一個(gè)縣的長(zhǎng)官不可以是出生在該縣的人。在東漢時(shí)期關(guān)于地域回避制度，統(tǒng)治階級(jí)更深一步地作出規(guī)定，內(nèi)容為地方的各個(gè)官員不可以是出生在本地的人，還頒布了“三互法”與之配套，這就是任官回避制度創(chuàng)立的正式標(biāo)志。到了清朝我國(guó)地域回避制度發(fā)展到達(dá)頂峰，清朝建立了一套相對(duì)完整的地域回避制度，包括了在京官員的地域回避，京外官員的地域回避，候選官員的地域回避，武官的地域回避等內(nèi)容。除此以外，對(duì)于把握全國(guó)經(jīng)濟(jì)命脈的行政系統(tǒng)如河員、鹽官，也必須得適用地域回避。

二、中國(guó)地域回避制度現(xiàn)存的弊端與緣故

地域回避制度經(jīng)歷了一個(gè)由特殊化到一般化、由簡(jiǎn)單化到規(guī)范化的過(guò)程，社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化是制度產(chǎn)生的基礎(chǔ)。即便是在我國(guó)，地域回避也有不好的一面。僅僅靠這種單一的制度設(shè)計(jì)以預(yù)防腐敗只能起到次要的作用，無(wú)法發(fā)揮決定性的主要作用。而且，“異地為官”本身也存在許多的弊端。例如，經(jīng)常性的更換地方官員不僅使領(lǐng)導(dǎo)任職不穩(wěn)定而且還增加了大量的行政成本。此外，我國(guó)的選舉法原則與地域回避制度也有沖突的地方，與我國(guó)基層民主自治精神相違背。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一是公務(wù)員地域回避制度與選舉法的基本原則相沖突，會(huì)在一定程度阻礙民主的發(fā)展。依據(jù)我國(guó)《地方各級(jí)人大和地方人民政府組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)縣兩級(jí)政府的行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)由本級(jí)人民代表大會(huì)通過(guò)民主投票選舉的方式產(chǎn)生。依據(jù)設(shè)計(jì)選舉法的目的，要求選民對(duì)候選人的基本情況有一定的了解，但現(xiàn)實(shí)的情況是鄉(xiāng)縣兩級(jí)人大代表對(duì)于異地的候選人的基本情況知道的太少。本地參加選舉的選民也僅僅是對(duì)當(dāng)?shù)氐挠型诺娜吮容^熟悉，可是如果選舉行政領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)?shù)赜型诺娜耍@又違背了我國(guó)的地域回避制度。造成的不良結(jié)果就是我國(guó)目前某些地方的選舉只是形式上的。

第二是公務(wù)員腐敗問(wèn)題依舊存在，地域回避實(shí)行了很多年，并沒(méi)有完全遏制腐敗?，F(xiàn)代社會(huì)交通十分便利,去領(lǐng)導(dǎo)的老家送禮也很方便，若僅僅是簡(jiǎn)單的把官員安排在異地為官并不能阻止行賄與受賄。根據(jù)最近紀(jì)檢監(jiān)察部門查處的腐敗案報(bào)告可以看出，存在很多的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)官員，這些腐敗案件證明異地為官依然有許多問(wèn)題。

第三是不利國(guó)家政策的有效、穩(wěn)定、長(zhǎng)期的實(shí)行。新上任的異地官員在開(kāi)始任職時(shí)，對(duì)了解當(dāng)?shù)厍闆r不了解，需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力去熟悉當(dāng)?shù)氐木唧w情況。正當(dāng)了解熟悉了一些情況后，還沒(méi)來(lái)得及制定實(shí)施管理計(jì)劃，又有可能為了預(yù)防腐敗而調(diào)離，導(dǎo)致剛剛制定政府管理政策得不到延續(xù)。

綜上，地域回避制度在我國(guó)的實(shí)施存在很多問(wèn)題，但并不是毫無(wú)作用，要想使得這項(xiàng)制度能發(fā)揮預(yù)想的效果，還得對(duì)其進(jìn)行具體的完善。

三、完善公務(wù)員地域回避制度的建議

1、關(guān)于在立法層面上的建議

立法者一定要有立法理念，要在一定程度重視公務(wù)員地域回避制度。一方面，對(duì)于公務(wù)員回避制度的程序立法者要更加細(xì)致的去考量使其逐步完善。比如在回避情形、回避程序、回避后果等方面設(shè)計(jì)與之相關(guān)的規(guī)定。另一方面，要大比例發(fā)揮地域回避制度的積極方面。例如在回避的范圍、回避的程序、違反的法律后果等要進(jìn)行專門的司法解釋。在立法過(guò)程中要嚴(yán)格遵守憲法、立法法的相關(guān)立法程序，使地域回避制度能夠更好地去實(shí)行，在實(shí)施公務(wù)員回避制度方面也更加順暢。

2、關(guān)于在執(zhí)法層面上的建議

保證地域回避制度順利實(shí)施的關(guān)鍵是相關(guān)的配套制度。首先，交流制度、考試錄用制度、職務(wù)晉升制度應(yīng)與地域回避制度相互影響和補(bǔ)充適用。其次，與其他相關(guān)管理環(huán)節(jié)也要建立密切的聯(lián)系，比如在具體的操作過(guò)程中，可以與公務(wù)員錄用管理、公務(wù)員試用期等相關(guān)的公務(wù)員管理制度相互補(bǔ)充，如此一來(lái)可以讓地域回避制度達(dá)到預(yù)期的良好效果。

3、關(guān)于責(zé)任追究機(jī)制層面上的建議

首先，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)于公務(wù)員行政責(zé)任追究的程序進(jìn)行詳盡的規(guī)定。行政責(zé)任的追究要完全的在依照法定程序下完成，這種程序必須是公平合理的。正在接受審查的公務(wù)員有進(jìn)行陳述和申辯的權(quán)利，責(zé)任追究主體也必然應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取被調(diào)查公務(wù)員的陳述和申辯。其次，對(duì)于責(zé)任追究機(jī)制下公務(wù)員的救濟(jì)途徑要作出更加詳盡的規(guī)定。當(dāng)受處理的公務(wù)員認(rèn)為追究不當(dāng)或者認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，應(yīng)該賦予他們申訴、復(fù)核的權(quán)力，通過(guò)程序救濟(jì)來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益。最后，要對(duì)舉證責(zé)任分配進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，比如舉證責(zé)任倒置原則，由被申請(qǐng)人承擔(dān)舉證責(zé)任。人民群眾無(wú)法實(shí)行有效的監(jiān)督權(quán)，其中主要的原因就是對(duì)涉及的問(wèn)題無(wú)法提出與之相關(guān)聯(lián)的證據(jù)。由于我國(guó)現(xiàn)階段行政機(jī)關(guān)政務(wù)信息并沒(méi)有完全做到公開(kāi)化，很難獲取與之相關(guān)的有效證據(jù)。

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