新時代我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管窺

穆鵬程

（北京交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京 100044）

黨的十九大宣告中國特色社會主義進(jìn)入新時代，新時代在貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的進(jìn)程中“必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”，同時“保持土地承包關(guān)系長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”[1]。本文以新時代的歷史背景為研究視域，以我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為研究對象，積極對其進(jìn)行探研分析，以期助力新時代我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在政策制定和貫徹落實的進(jìn)一步發(fā)展。

一、新時代完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要意義

新時代中華民族迎來了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍。從黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)民革命實現(xiàn)中國人民站起來，再到黨率先推行的農(nóng)村改革實現(xiàn)中國人民富起來，實現(xiàn)中國人民強(qiáng)起來同樣離不開‘三農(nóng)’問題的解決。完善我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是解決‘三農(nóng)’問題的重要環(huán)節(jié)，其意義主要表征于以下幾個方面：

1、化解我國農(nóng)村社會主要矛盾的現(xiàn)實需要

新時代我國社會主要矛盾已成為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，該矛盾反映在以第一產(chǎn)業(yè)為主體的‘三農(nóng)’問題上顯得尤為突出。一方面，伴隨現(xiàn)代化發(fā)展，整體上我國農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)水平和科學(xué)文化素質(zhì)實現(xiàn)提升，其對新興產(chǎn)品和中高端消費(fèi)品的需求也日益強(qiáng)烈。另一方面，反觀農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀，農(nóng)業(yè)技術(shù)的尚未成熟、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的供給較差、農(nóng)業(yè)大環(huán)境的待遇較低，以及農(nóng)村人居環(huán)境的有待改善、偏遠(yuǎn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的極端落后等諸多現(xiàn)實問題嚴(yán)峻的擺在農(nóng)民面前。新時代，完善實施以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為重要內(nèi)容的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)我國農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的‘三權(quán)分置’，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等，均是有效化解我國農(nóng)村社會主要矛盾的重要路徑。

2、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的有效依托

黨的十九大報告指出“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)”“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，必須把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實體經(jīng)濟(jì)上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)質(zhì)量優(yōu)勢”[1]農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作為第一產(chǎn)業(yè)的主體，是實體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和重要組成部分。完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為振興農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要舉措，同樣是推動國家建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要依托。其一，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的標(biāo)志是規(guī)模化、集約化、機(jī)械化的大生產(chǎn)，面對國內(nèi)多數(shù)地區(qū)土地分散化、碎片化的現(xiàn)實，只有通過流轉(zhuǎn)土地的使用權(quán)，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地大面積的聯(lián)系起來，才能實現(xiàn)集中化大規(guī)模經(jīng)營。這是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量和生產(chǎn)效率、延長產(chǎn)業(yè)鏈條、拓寬產(chǎn)品市場，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本途徑。其二，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是推動城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的重要途徑。通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)民手中的土地資源、促進(jìn)農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化，使原本寄生在土地上的務(wù)農(nóng)者掙脫地域束縛，開始向城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動，為城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化建設(shè)添磚加瓦、貢獻(xiàn)力量，實現(xiàn)自身的市民化進(jìn)程。

3、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要途徑

土地流轉(zhuǎn)推動農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展、推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再依賴大規(guī)模的勞動力投入，將農(nóng)村富余勞動力向經(jīng)營非農(nóng)生產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)人力資源的合理配置。伴隨農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)，農(nóng)民從農(nóng)村型的生產(chǎn)生活方式逐步向城市型過渡轉(zhuǎn)化，助推城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效破除，對城市發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)提出了更高要求。一方面，需要城市進(jìn)一步提升容納和吸收非城鎮(zhèn)人口的水平，為農(nóng)民市民化提供保障和安置；另一方面，從農(nóng)村本地建設(shè)上著手，鼓勵鄉(xiāng)村建設(shè)，縮小自身與城鎮(zhèn)之間的差距。基于農(nóng)村土地流的規(guī)范完善，推動城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村二者張力的有效消弭，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

二、新時代農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題與不足

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)自黨的十一屆三中全會至今逐步規(guī)范發(fā)展，但也存在部分亟待解決的問題與不足，本文著重圍繞以下四個方面予以概括總結(jié)。

1、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法制建設(shè)進(jìn)程緩慢

我國現(xiàn)行法律法規(guī)，針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的條文多見于《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等文件。但現(xiàn)實中權(quán)利主體之間的多樣化利益差異，而且部分法規(guī)在層級設(shè)置和規(guī)則制定存在相互抵牾的現(xiàn)象，如《物權(quán)法》規(guī)定“物權(quán)人對他所有的動產(chǎn)或不動產(chǎn)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”，但《農(nóng)村土地承包法》則規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)嚴(yán)禁抵押，這明顯與《物權(quán)法》中的相關(guān)規(guī)定存在隔閡，進(jìn)而不利于農(nóng)村土地的高效流轉(zhuǎn)[2]。另外，還有國家制訂實施的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度與個別地區(qū)的實際情況有所不符，導(dǎo)致地方在補(bǔ)充本地區(qū)條例規(guī)范時，一定程度上出現(xiàn)犧牲國家利益而保護(hù)地方利益的現(xiàn)象。

2、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格機(jī)制有待規(guī)范

土地流轉(zhuǎn)價格的高低是影響土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)實中評估農(nóng)地價格的行為雖早已存在，但尚未制訂出臺統(tǒng)一的政策法案；同樣，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象雖已經(jīng)普遍，但信息零散、統(tǒng)計困難的瓶頸始終難以突破。而借鑒市場比較法、趨勢觀測法以及收益測算法等模式也各有不足[3]。此外，土地流轉(zhuǎn)的價格信息多來源于政府等公管部門，市場化的價格機(jī)制并未發(fā)揮預(yù)期的主導(dǎo)作用，去行政化、簡政放權(quán)的問題依舊突出。

3、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府與市場的關(guān)系亟待深化

當(dāng)前我國對哪一地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的面積有多少、土地流轉(zhuǎn)后的規(guī)劃配置均由政府安排劃歸，政府既充當(dāng)服務(wù)的提供者、又扮演市場的監(jiān)管者。這就容易造成政府為解決財政來源，而盲目開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)卻忽視其自身公共服務(wù)職能的現(xiàn)象[4]。與之形成鮮明對比的是國內(nèi)強(qiáng)有力的土地流轉(zhuǎn)市場尚未形成，表現(xiàn)為擁有土地使用權(quán)的農(nóng)戶急需公平、公開、公正的流轉(zhuǎn)平臺，而現(xiàn)實流轉(zhuǎn)市場的實效性較弱、流轉(zhuǎn)信息的不對稱、流轉(zhuǎn)服務(wù)的不到位等等，往往造成流轉(zhuǎn)雙方的交易隔閡，最終導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率和速率呈現(xiàn)低迷狀態(tài)。

4、農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的使用情況缺乏監(jiān)管

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的初衷是在保留農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、規(guī)模化、集約化生產(chǎn)經(jīng)營。所以，農(nóng)地流轉(zhuǎn)前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后也從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，無疑是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的題中應(yīng)有之意。然而，現(xiàn)實中農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的實際使用情況卻并非如此。例如，把流轉(zhuǎn)后的土地用來種植蔬菜、瓜果、花卉等各式經(jīng)濟(jì)作物，以謀求更高收入，而非進(jìn)行糧食作物的生產(chǎn)。再如，部分農(nóng)地流轉(zhuǎn)后被劃歸為城市建設(shè)用地，農(nóng)地使用非農(nóng)化、糧食生產(chǎn)被替代的現(xiàn)象屢見不鮮。明顯，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的使用情況尚未形成監(jiān)管壓力，對農(nóng)業(yè)用地特別是耕地的破壞，是對我國十八億畝耕地紅線的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三、新時代完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策分析

基于前文提出的問題和不足，逐一給出思考與回答，以期助力新時代農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

1、修訂完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)

新時代在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，需要立法部門進(jìn)一步對《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法規(guī)進(jìn)行更新與細(xì)化?；诿芷毡樾院吞厥庑缘霓q證原理，一方面，需要摸索構(gòu)建大范圍通用的、適應(yīng)性較強(qiáng)的明文法規(guī)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供可參照性、規(guī)范性較強(qiáng)的文件；另一方面，在通行法規(guī)無法顧及地方實際的情況下，地方政府要從實事求是、統(tǒng)籌國家集體個人三方利益的原則出發(fā)，對其進(jìn)行補(bǔ)充完善。除此之外，需要司法部門為流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶提供更多的司法援助，維護(hù)好農(nóng)民的切身利益，使土地流轉(zhuǎn)的弱勢群體在流轉(zhuǎn)過程中獲得法律保護(hù)。同時，還要做好普法宣傳工作，把農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)生活化、大眾化地傳播到農(nóng)民當(dāng)中，推動農(nóng)民成為知法、懂法、守法、用法的新時代農(nóng)民。

2、推動形成健全的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格機(jī)制

新時代規(guī)范完善我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，形成健全的價格機(jī)制是實現(xiàn)資源配置的重要前提。第一，積極引入除政府以外的第三方評估機(jī)構(gòu)，對流轉(zhuǎn)土地和交易價格進(jìn)行客觀評估，實現(xiàn)評估價格的科學(xué)、公正。第二，借鑒新興媒體和互聯(lián)網(wǎng)平臺，使土地流轉(zhuǎn)的信息公開化、透明化，如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，設(shè)置信息公告欄或顯示屏，定期公布基準(zhǔn)地價，并根據(jù)市場變動及時更新數(shù)據(jù)。第三，著力開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)去行政化改革，不斷引入科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的市場競爭機(jī)制，規(guī)范市場在價格定位上的行為，把市場供求狀態(tài)作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的晴雨表和風(fēng)向標(biāo)。

3、發(fā)揮市場在土地流轉(zhuǎn)中的決定性作用

新時代實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的更好發(fā)展，需要著力處理好流轉(zhuǎn)過程中政府與市場的關(guān)系問題，充分發(fā)揮市場在土地流轉(zhuǎn)中的決定性作用。第一，規(guī)范政府行為、明確政府職責(zé)。新時代社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，各級政府應(yīng)明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)的公共屬性，科學(xué)劃歸農(nóng)地的流轉(zhuǎn)使用，把部分權(quán)力下放到市場和流轉(zhuǎn)雙方身上，改變過去行政命令式的“越位”行為。第二，發(fā)揮市場效能、完善流轉(zhuǎn)服務(wù)。要求農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場“對農(nóng)業(yè)用地的等級劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行鑒定，掌握第一手資料，建立相應(yīng)的土地資源數(shù)據(jù)庫”,根據(jù)數(shù)據(jù)庫建立嚴(yán)格的信息交易平臺，為土地流轉(zhuǎn)發(fā)布相關(guān)信息咨詢、為流轉(zhuǎn)雙方提供合作機(jī)會、為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供更多更好的服務(wù)。第三，加快中介服務(wù)，平衡流轉(zhuǎn)雙方。作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中立者和第三方，中介組織的職責(zé)就是監(jiān)督政府、制止政府的‘越權(quán)缺位’行為，嚴(yán)格規(guī)范市場存在的無序流轉(zhuǎn)和違規(guī)流轉(zhuǎn)。這就要求堅決取締‘黑中介’，強(qiáng)化中介組織的法制性、專業(yè)性、制度性建設(shè)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的健康運(yùn)行提供動力。

4、嚴(yán)格把控農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的使用情況

基于耕地面積有限的現(xiàn)實國情， 必須嚴(yán)格把控流轉(zhuǎn)后農(nóng)地的使用情況，警惕農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“非糧化”傾向，嚴(yán)守耕地十八億畝紅線。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)種植經(jīng)濟(jì)作物、投入城鎮(zhèn)化建設(shè)等各類“非糧化”現(xiàn)象，其根本原因在于糧食效益較低，租地種糧賺錢困難。所以“應(yīng)該從國家糧食安全的戰(zhàn)略高度研究對策，關(guān)鍵一點(diǎn)就是讓種糧農(nóng)民有利可圖”具體舉措諸如：提高租戶的種糧積極性，創(chuàng)新糧食補(bǔ)貼方式、完善糧食補(bǔ)貼政策、提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性和指向性；保障租戶的種糧利益，建立完善利益補(bǔ)償機(jī)制、加大各級財政對種糧的轉(zhuǎn)移支付力度、劃定永久糧田保證其不被占用；規(guī)范政府的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，一切以農(nóng)業(yè)發(fā)展實際和人地關(guān)系實際為出發(fā)點(diǎn)，杜絕追求政績、追求規(guī)模的不合理流轉(zhuǎn)。

新時代站在新的歷史起點(diǎn)上，實現(xiàn)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的完善發(fā)展，是貫徹落實黨的十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)，是決勝全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的本質(zhì)要求。

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