現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制改革的價(jià)值追求
——兼議英美日三國(guó)警察制度對(duì)我國(guó)警務(wù)改革的借鑒

司仲鵬

（河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450046）

警察機(jī)制改革的價(jià)值追求是效率和正義，不同的時(shí)期會(huì)有不同的側(cè)重點(diǎn)，但不能偏廢任何一方，最終目的是為了社會(huì)的個(gè)人的人身、財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)的秩序。

一、警察制度設(shè)計(jì)的價(jià)值追求是公正和效率

作為個(gè)體意義上的人的第一價(jià)值需求是安全，包括人身安全和財(cái)產(chǎn)安全。沒(méi)有人身安全，一個(gè)人在社會(huì)上的生命存在都是個(gè)問(wèn)題，其他一切活動(dòng)都無(wú)從談起。財(cái)產(chǎn)是一個(gè)人進(jìn)行社會(huì)交往活動(dòng)的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，社會(huì)交往活動(dòng)根本也是物質(zhì)活動(dòng)，財(cái)產(chǎn)對(duì)每個(gè)人顯得尤為重要。

作為群體意義上的人的第一價(jià)值需求是秩序。每個(gè)人都有自己的目標(biāo)和想法，但這些目標(biāo)在有限的空間里，可能會(huì)發(fā)生沖突和碰撞，而這些目標(biāo)和想法在終極上是不同的，在不同的階段可能會(huì)存在一致的情況，這時(shí)存在利益短期一致的情況，此時(shí)，每個(gè)人為了各自的目標(biāo)而在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)行為一致性或自覺(jué)約束自己的行為避免相互之間碰撞，這時(shí)秩序就出現(xiàn)了。作為群體，必須保持秩序狀態(tài)，自覺(jué)遵守一定的規(guī)則，這樣單個(gè)的利益才存在實(shí)現(xiàn)的可能性。如果各自只是強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益，那將出現(xiàn)一團(tuán)混亂。

警察的存在是以保護(hù)個(gè)體的人身財(cái)產(chǎn)安全和群體的秩序?yàn)楦韭氊?zé)的，這是警察存在的根本價(jià)值和意義。安全和秩序?qū)θ祟?lèi)社會(huì)又是必不可少的，而現(xiàn)實(shí)中人類(lèi)的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全、還有社會(huì)秩序經(jīng)常會(huì)受到破壞、面臨威脅，因此，以保護(hù)安全和實(shí)現(xiàn)秩序?yàn)榧喝蔚木煸诂F(xiàn)實(shí)社會(huì)顯得尤為重要，人類(lèi)社會(huì)中必須時(shí)刻存在警察職能。

警察制度在于保證警察職能的實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)代警察制度是作為社會(huì)上層建筑的范疇，必須體現(xiàn)所賴(lài)以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的現(xiàn)狀并滿(mǎn)足社會(huì)民眾的要求。比如，我國(guó)公安機(jī)關(guān)是警察職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)，承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)治安秩序，保衛(wèi)國(guó)家安全，打擊違法犯罪，保護(hù)公民的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全的職責(zé)。公安機(jī)關(guān)是人民的公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)的一切權(quán)力是人民通過(guò)人民代表大會(huì)以立法的形式賦予的，公安機(jī)關(guān)和人民警察必須執(zhí)行人民的意志，維護(hù)人民的利益，滿(mǎn)足人民對(duì)于安全和秩序的需求。當(dāng)民眾的安全和秩序受到威脅或侵犯時(shí)，必須有相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)予以救濟(jì)，以確保民眾的利益不受侵犯或者受到侵犯給予補(bǔ)償，這即實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公正。而且這個(gè)實(shí)現(xiàn)應(yīng)該盡快來(lái)到，不能久拖不決。以負(fù)責(zé)安全和秩序?yàn)榧喝蔚木鞕C(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中，應(yīng)盡可能滿(mǎn)足做到公正和效率。

人類(lèi)的法治制度是對(duì)人性不信任的結(jié)果，是建立在人性惡的基礎(chǔ)之上的。同樣的警務(wù)改革不能一廂情愿，警察制度的設(shè)計(jì)也應(yīng)該立足現(xiàn)實(shí)，簡(jiǎn)單直接的制度設(shè)計(jì)可能達(dá)不到預(yù)想的效果，還會(huì)適得其反。其實(shí)警政制度設(shè)計(jì)的根本在于如何保證警察價(jià)值和目的實(shí)現(xiàn)。比如權(quán)力分立過(guò)程增加了行政的成本——物質(zhì)上的和時(shí)間上的，但從根本上實(shí)現(xiàn)了公平，避免了由于社會(huì)不公正而引起的社會(huì)不安定，那時(shí)將會(huì)帶來(lái)更高的社會(huì)成本，甚至是以生命為代價(jià)。因此，警察制度的設(shè)計(jì)要從根本上以低成本實(shí)現(xiàn)公正和效率。

二、英美日三國(guó)的警察制度簡(jiǎn)介

英國(guó)警察的做法是中央地方共同負(fù)責(zé)制。英國(guó)警察實(shí)行三角形（倒金字塔型）的領(lǐng)導(dǎo)體制。這種三角形的三個(gè)支點(diǎn)：內(nèi)政大臣、地方警察署和地方警政當(dāng)局。內(nèi)政大臣直接掌管著英國(guó)最大的警察力量——大倫敦警察廳，并向會(huì)議報(bào)告對(duì)它的管理情況。內(nèi)政大臣負(fù)責(zé)制定有關(guān)警察力量各方面的政策，而行動(dòng)指揮和其他具體事務(wù)的行政管理則由警察廳長(zhǎng)負(fù)責(zé)。地方政權(quán)機(jī)關(guān)和內(nèi)政大臣之間的關(guān)系，既是財(cái)政方面的，又是行政方面的。在這兩層關(guān)系中，還必須參與第三種人，那就是警察力量的指揮官，地方警察局長(zhǎng)。他直接領(lǐng)導(dǎo)警察局的工作，包括征募警員、訓(xùn)練、負(fù)責(zé)警監(jiān)及以下警銜的晉升、警紀(jì)、警察力量的布置和行動(dòng)。不過(guò)，他在這些方面的自主權(quán)要受地方警政當(dāng)局的財(cái)政控制，并同時(shí)也需要應(yīng)內(nèi)政大臣的要求提供特別報(bào)告或本地區(qū)政權(quán)的質(zhì)詢(xún)。英國(guó)是個(gè)有著深厚地方自治和個(gè)人自由的傳統(tǒng)的國(guó)家。所以警察是不敢輕視或忽視民意的。在警察組織體制方面實(shí)行中央和地方分權(quán)，全國(guó)沒(méi)有完整統(tǒng)一的警察制度。在組織性質(zhì)上體現(xiàn)平民化，警察一般不配槍。在職責(zé)與任務(wù)方面，英國(guó)警察除打擊與預(yù)防犯罪之外，還承擔(dān)大量福利與社會(huì)服務(wù)工作。

美國(guó)警察模式在合法性上與英國(guó)警察模式大致相同，源于地方政府，基于法律。其管理體制以地方政府為主，所不同的是美國(guó)的地方自治性略強(qiáng)于英國(guó)。美國(guó)的50多萬(wàn)名警察分屬近兩萬(wàn)個(gè)相互獨(dú)立的警察機(jī)關(guān)，這些警察機(jī)關(guān)無(wú)論大小，都是相互獨(dú)立的，在轄區(qū)內(nèi)享有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)。美國(guó)的警察機(jī)關(guān)分別隸屬于聯(lián)邦、州、縣、市鎮(zhèn)四級(jí)政府。近年來(lái)，一些美國(guó)學(xué)者呼吁加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的合作和提高執(zhí)法活動(dòng)的統(tǒng)一性，甚至建議合并警察機(jī)關(guān)。然而，這種合并警察機(jī)關(guān)的建議受到許多美國(guó)人的反對(duì)，特別是地方政府和地方警察局的反對(duì)。他們認(rèn)為，合并警察機(jī)關(guān)的做法違反了美國(guó)傳統(tǒng)的“自治警察”和“當(dāng)?shù)鼐用裼袡?quán)選擇警務(wù)方式”的原則；不利于根據(jù)各地的特點(diǎn)開(kāi)展警務(wù)工作，而且會(huì)損害地方政府和當(dāng)?shù)鼐用竦睦妗?/p>

現(xiàn)代日本的警察制度是依據(jù)1954年的警察法而建立起來(lái)的。日本的國(guó)家和地方的警察機(jī)構(gòu)分別由國(guó)家公安委員會(huì)與國(guó)家警察廳、地方公安委員會(huì)與地方警察機(jī)關(guān)所共同構(gòu)成。國(guó)家及地方的各級(jí)公安委員會(huì)分別對(duì)國(guó)家警察廳和地方警察本部具有行政監(jiān)督權(quán)，包括制定警務(wù)工作的基本政策和制度、協(xié)調(diào)與國(guó)家相關(guān)的警察管理活動(dòng)、制定警察訓(xùn)練標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)布犯罪統(tǒng)計(jì)、提供裝備等。但是無(wú)論國(guó)家還是地方的公安委員會(huì)均不得直接干預(yù)具體案件和其他警務(wù)活動(dòng)。日本的公安委員會(huì)制度是二戰(zhàn)后期建立起來(lái)的，目的是保障警察在行政上獨(dú)立性和政治上的中立性。

三、以英美日三國(guó)警察制度為例分析現(xiàn)代警察改革應(yīng)體現(xiàn)公正與效率價(jià)值

縱觀英、美、日三國(guó)警察制度，可以看出，都體現(xiàn)了對(duì)警察權(quán)在現(xiàn)實(shí)中過(guò)于強(qiáng)大以至于可能會(huì)對(duì)公民的權(quán)益造成侵犯的擔(dān)心，因此在制度設(shè)計(jì)上都充分了包含了要限制警察權(quán)防止對(duì)公民權(quán)利造成侵犯，以實(shí)現(xiàn)警察制度的公正價(jià)值。且警察制度在總體上屬于行政的范疇，不得不考慮行政效率的價(jià)值，這種基于效率價(jià)值的考慮為警察濫用警察權(quán)提供了空間，且現(xiàn)實(shí)中也確實(shí)出現(xiàn)很多的警察強(qiáng)制權(quán)被濫用造成公民權(quán)利受侵犯的情況，這一點(diǎn)又是公民權(quán)利為核心現(xiàn)代國(guó)家所不能接受的，因此，在制度的設(shè)計(jì)上必須盡量的避免此種現(xiàn)象發(fā)生。

英國(guó)的地方自治和國(guó)民崇尚自由的傳統(tǒng)足以限制警察權(quán)，且警察制度的設(shè)計(jì)似乎有著對(duì)公民權(quán)的恐懼而主張警察的文職性，堅(jiān)持警察制度以地方管理為主的特征。美國(guó)將地方自治的做法發(fā)揮到極致，凡是地方政府能做絕不留給中央政府去做，同樣在警察制度上也是如此。還有美國(guó)強(qiáng)大且崇高的司法地位也讓濫用警察權(quán)的現(xiàn)象無(wú)處藏身，警察權(quán)受制于司法權(quán)以保證警察制度的公正效率價(jià)值。日本總體是屬于中央集權(quán)制國(guó)家，政體的設(shè)計(jì)也是偏中央集權(quán)的，其優(yōu)勢(shì)就是效率較高，短期內(nèi)很容易實(shí)現(xiàn)某些行政目的。但長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)下去，容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事；這種政體的不足就是容易忽視民眾的權(quán)益，容易使警察演變成為一個(gè)侵犯民權(quán)的暴政工具。一個(gè)國(guó)家是很難割舍歷史情結(jié)的，所以想改變一國(guó)的政體是很困難的。只有盡量去彌補(bǔ)這個(gè)政體下警務(wù)機(jī)制的不足。所以在日本警政設(shè)計(jì)中引進(jìn)了公安委員會(huì)制度，這個(gè)公安委員會(huì)不僅存在于中央機(jī)構(gòu)，也存在于都道府縣等地方中，盡量加強(qiáng)各級(jí)各層對(duì)公安監(jiān)督，而這種監(jiān)督又不至于影響到警察機(jī)構(gòu)的效率價(jià)值。日本警務(wù)機(jī)構(gòu)中的委員會(huì)制度完全滿(mǎn)足這種價(jià)值需求。

中國(guó)目前的警察制度可以說(shuō)更多是體現(xiàn)了行政效率價(jià)值，快速的實(shí)現(xiàn)行政目的，這也是必要的。且中國(guó)警政在設(shè)計(jì)上也充分的考慮到了公正價(jià)值，如規(guī)定公安機(jī)關(guān)的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，公安機(jī)關(guān)的不僅具有專(zhuān)政職能，還有民主服務(wù)職能，公安機(jī)關(guān)的根本路線(xiàn)是群眾路線(xiàn)等，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法思想的核心是執(zhí)法為民等等。而且現(xiàn)有公安執(zhí)法監(jiān)督在制度存在上也很多，如督察制度、行政復(fù)議制度、檢察制度等，但仍存在大量公安機(jī)關(guān)和民警濫用職權(quán)侵犯公安權(quán)利的事例，這是不符合社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步要求的。為什么那么多以公正價(jià)值為目標(biāo)的做法都沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果，原因當(dāng)然是多方面的。其中制度的設(shè)計(jì)不符合中國(guó)的國(guó)情或者是沒(méi)有充分考慮到人性的因素，是原因之一。公正和效率是警務(wù)機(jī)制改革的價(jià)值追求，為了實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，本人主張警務(wù)機(jī)制改革粗線(xiàn)條借鑒日本的公安委員會(huì)制度，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的監(jiān)督，該監(jiān)督主體要地位相對(duì)獨(dú)立，以專(zhuān)司監(jiān)督公安之責(zé)。公安委員會(huì)制度看似犧牲了效率，但保證了公正，從根本上解決了效率。如果執(zhí)法階段沒(méi)有實(shí)現(xiàn)公正價(jià)值，而需要救濟(jì)機(jī)制再次達(dá)到公正，恰恰沒(méi)有做到效率。在中國(guó)傳統(tǒng)的思維中，總是習(xí)慣于選擇最簡(jiǎn)單便捷的路徑，而這種看似捷徑卻未必能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。

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