城市灰色用地規(guī)劃方法研究

文/王郁 廣東粵建設(shè)計(jì)研究院有限公司 廣東廣州 510000

在城市規(guī)劃中，科學(xué)合理的用地規(guī)劃能夠有效提高土地資源利用率，在和諧發(fā)展的背景下推進(jìn)城市建設(shè)發(fā)展。傳統(tǒng)的用地規(guī)劃方式缺乏良好的彈性，已經(jīng)難以滿足當(dāng)前城市建設(shè)的發(fā)展需求，而城市灰色用地則是國(guó)家在灰色系統(tǒng)理論下而提出的一種彈性用地，可應(yīng)對(duì)當(dāng)前城市用地規(guī)劃面臨的問題，具有重要的應(yīng)用意義。

1、城市灰色用地的基本概述

在城市用地規(guī)劃中有很多不確定的因素，因此呈現(xiàn)出信息不完全的灰色系統(tǒng)狀態(tài)。一旦在規(guī)劃模型或者約束條件中存在灰數(shù)，就會(huì)導(dǎo)致一般的規(guī)劃方法無法滿足城市規(guī)劃實(shí)際需要的情況，而在灰色系統(tǒng)的思想與方法下提出的城市灰色用地規(guī)劃卻可以解決這一問題[1]。我國(guó)提出的城市灰色用地即是指在土地價(jià)值提高的背景下需要逐步退二進(jìn)三的工業(yè)用地，在原則上要達(dá)到退二進(jìn)三這一目標(biāo)，時(shí)間不超過2030年。城市灰色用地的本質(zhì)即是一種土地功能的轉(zhuǎn)換，可以包括被動(dòng)性與主動(dòng)性等兩種灰色用地類型。前者即是在社會(huì)與城市發(fā)展規(guī)律引導(dǎo)下具有不可人為控制性的灰色用地，而后者則是在人為預(yù)先制定計(jì)劃而有目的性地予以引導(dǎo)的灰色用地。而實(shí)際上，主動(dòng)性灰色用地規(guī)劃是在被動(dòng)性灰色用地規(guī)劃發(fā)展過程中衍生的新規(guī)劃類型。當(dāng)前，被動(dòng)性灰色用地規(guī)劃在實(shí)踐過程中獲得了一定的成效，可為主動(dòng)性灰色用地規(guī)劃提供一定的有效參考。

2、城市灰色用地規(guī)劃的方法分析

在此，本文論述的城市灰色用地規(guī)劃主要是主動(dòng)性灰色用地規(guī)劃，其具體的方法如下：

2.1 灰色用地的選區(qū)

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展變化的背景下，傳統(tǒng)僵硬的土地使用管制方式已經(jīng)不能解決復(fù)雜的土地利用問題。因此，需要從國(guó)內(nèi)土地利用規(guī)劃的實(shí)際情況出發(fā)，進(jìn)行灰色用地選區(qū)，基于原有的城市總體規(guī)劃而劃出灰色用地部分，以有效應(yīng)對(duì)未來土地使用需求的動(dòng)態(tài)變化，降低修改土地規(guī)劃的頻率，發(fā)揮有效的置換緩沖作用。在灰色用地規(guī)劃選區(qū)方面，主要以城市商業(yè)發(fā)展中心、城市發(fā)展中的新區(qū)、城市發(fā)展中的老區(qū)等為明確的劃分依據(jù)。

2.2 灰色用地過程的確定方法

在城市整體的規(guī)劃建設(shè)中，灰色用地建設(shè)占據(jù)著重要地位，直接對(duì)城市的整體規(guī)劃運(yùn)行產(chǎn)生影響。這就需要對(duì)城市灰色用地的轉(zhuǎn)化過程予以細(xì)致科學(xué)的規(guī)劃，保證其規(guī)劃的整體性和完整性，促使城市灰色用地建設(shè)可以更順利地開展。

首先，在城市灰色用地的第一次規(guī)劃中，以灰色用地的具體地理位置為依據(jù)，對(duì)其周圍的交通運(yùn)輸和河流布局等一系列空間建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行全面的整理，使其可以盡可能運(yùn)用到下一次規(guī)劃過程中，達(dá)到資源最大化利用的效果。同時(shí)，要科學(xué)設(shè)定灰色用地的彈性化管理，從而為下一次規(guī)劃留下合理的轉(zhuǎn)換空間。

其次，在第二次規(guī)劃中，以第一次規(guī)劃的成果為依據(jù)，對(duì)灰色用地周圍的交通運(yùn)輸和河道管理等予以進(jìn)一步的置換與轉(zhuǎn)變，并且促使其土地功能朝向退二進(jìn)三的目標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)化。在第一次規(guī)劃預(yù)留的空間展開灰色用地的二次建設(shè)，從而對(duì)城市發(fā)展資源進(jìn)行二次有效的利用，減少資源的浪費(fèi)。結(jié)合城市發(fā)展建設(shè)的不同情況，可逐漸細(xì)化灰色用地規(guī)劃，形成第三次、第四次規(guī)劃等等。

2.3 灰色用地的開發(fā)與功能轉(zhuǎn)化方法

要對(duì)城市灰色土地進(jìn)行開發(fā)，主要有兩種模式，一種是招標(biāo)出讓開發(fā)模式，即是在政府引導(dǎo)和監(jiān)督下，讓所有企業(yè)公平地參與進(jìn)去，待企業(yè)中標(biāo)后，評(píng)估該土地價(jià)值，再對(duì)土地開發(fā)制定預(yù)算，然后向政府提交該土地開發(fā)的編制規(guī)劃，最后做好土地功能轉(zhuǎn)型[2]。而另一種則是國(guó)有控股公司一體開發(fā)模式，即是由國(guó)有控股集團(tuán)進(jìn)行土地規(guī)劃與土地開發(fā)，但是土地卻不會(huì)出讓，而是通過租賃來進(jìn)行外包，待外部條件成熟，即可將土地收回，并實(shí)施土地的二次開發(fā)。城市用地規(guī)劃和城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在緊密的聯(lián)系，即城市用地規(guī)劃在很大程度上可以反映產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的空間布局。因此，在灰色用地規(guī)劃過程中，可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換的方式實(shí)現(xiàn)其功能轉(zhuǎn)化，主要包括2種形式。一種是退二進(jìn)三形式，即是由第二產(chǎn)業(yè)朝第三產(chǎn)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)化，可以體現(xiàn)在工業(yè)轉(zhuǎn)換成為工業(yè)旅游，比如重工業(yè)廠被轉(zhuǎn)化成為工業(yè)建設(shè)展覽館或者生產(chǎn)體驗(yàn)館，這是向著城市經(jīng)濟(jì)清潔化進(jìn)行發(fā)展的表現(xiàn)。另一種則是退三進(jìn)三形式，即是讓第三產(chǎn)業(yè)朝著更高的形式進(jìn)行發(fā)展，從而提高其土地利用率，完善其土地利用過程中的不完善設(shè)備或設(shè)施，從而達(dá)到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的目的，在最大限度上保證城市土地可以科學(xué)合理地運(yùn)營(yíng)下去。

3、城市灰色用地規(guī)劃的科學(xué)控制

灰色用地規(guī)劃堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，注重規(guī)劃的科學(xué)可行性，只是在實(shí)際情況下，卻可能會(huì)出現(xiàn)彈性幅度掌握不夠嚴(yán)格而導(dǎo)致私下協(xié)商或者強(qiáng)取交易等問題，也可能出現(xiàn)以灰色用地規(guī)劃為由的超額開發(fā)現(xiàn)象，又或者出現(xiàn)土地功能轉(zhuǎn)換動(dòng)力比較匱乏的情況。因此，需要對(duì)城市灰色用地規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)控制[3]：第一，對(duì)灰色用地規(guī)模進(jìn)行科學(xué)控制。要達(dá)到這一目標(biāo)，就需要對(duì)整個(gè)區(qū)域的容量需求進(jìn)行考慮，再合理確定灰色用地規(guī)模。第二，在灰色用地選區(qū)時(shí)，要注意選擇兩種及超過兩種用地性質(zhì)交叉、具有高度動(dòng)態(tài)性及較強(qiáng)不穩(wěn)定性的區(qū)域作為灰色用地，才能保證第二次規(guī)劃和第三次規(guī)劃，甚至是第四次規(guī)劃中具有持續(xù)不斷的生命力，避免功能轉(zhuǎn)化動(dòng)力不足的問題。第三，需要對(duì)灰色用地產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行控制，避免出現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)糾紛或土地粗放利用、投機(jī)尋租等問題。第四，要注意提供良好的灰色用地轉(zhuǎn)換條件，減少灰色用地在功能轉(zhuǎn)化和土地置換時(shí)的阻礙。

結(jié)語：

總而言之，在多變的市場(chǎng)需求下，土地利用的動(dòng)態(tài)性及其不穩(wěn)定性正在逐步加強(qiáng)，要求城市總體規(guī)劃必須面對(duì)這樣的新情況而做出有效應(yīng)對(duì)。而灰色用地則是在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生的活性用地，能夠滿足新時(shí)期土地利用與規(guī)劃的新要求。因此，城市用地規(guī)劃中應(yīng)該充分重視灰色用地規(guī)劃方法，對(duì)其進(jìn)行深入的研究，使其為城市土地利用與規(guī)劃提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。