土地一級開發(fā)PPP模式淺析

文/張淼 中國鐵建投資集團有限公司 北京 100039

1、概述

1.1 土地一級開發(fā)定義

對于土地一級開發(fā)，并無統(tǒng)一的官方定義，認(rèn)為如下定義基本能夠反映其實質(zhì)：土地一級開發(fā)是指在符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃要求的前提下，由政府或者政府委托授權(quán)或通過招投標(biāo)確定的企業(yè)對一定區(qū)域范圍內(nèi)的國有土地或集體土地進行征收、拆遷、補償、安置并進行市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平（熟地）”的建設(shè)條件的全過程。

1.2 土地一級開發(fā)歷史沿革

1.2.1 萌芽期（1996-1999年）

1996年，上海和杭州等地率先開展了土地整理活動，當(dāng)年，在上海建立了國內(nèi)第一家土地儲備機構(gòu)—上海市土地發(fā)展中心，標(biāo)志著我國土地儲備制度的誕生。

1.2.2 發(fā)展期（1999-2002年）

2002年7月1日生效的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》：商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。在這一階段，形成了協(xié)議出讓與招拍掛并存的局面，但協(xié)議轉(zhuǎn)讓用地逐漸減少。

1.2.3 規(guī)范期（2002-至今）

2004年831大限后，協(xié)議出讓經(jīng)營性用地被正式叫停，必須通過公開競價轉(zhuǎn)讓。2006年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》將招拍掛制度范圍擴展到了工業(yè)用地，進一步促進了土地一二級市場的分離。

1.3 土地一級開發(fā)采用PPP模式的意義

在采用PPP模式之前，土地一級開發(fā)主要由各級政府所屬的土儲中心或城投公司操作。隨著開發(fā)規(guī)模不斷擴大，地方政府債務(wù)壓力趨緊，傳統(tǒng)的操作模式無法滿足工作需要。土地一級開發(fā)采用PPP模式具有以下三點意義：

1.3.1 通過市場化運作，進一步提高開發(fā)效率。相比于政府，企業(yè)更接近市場，能夠調(diào)動的資源也更為豐富多樣，由企業(yè)參與土地一級開發(fā)，能夠進一步提高開發(fā)效率。

1.3.2 通過引入投資者，解決政府開發(fā)資金不足問題。根據(jù)2016年財政部下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》，各地不得再向銀行類金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款，土地儲備資金需求需通過發(fā)行專項債券解決。據(jù)統(tǒng)計，2017年全國地方累計發(fā)行土地儲備專項債券僅2407億元。采用PPP模式，能夠減輕政府的開發(fā)資金不足問題。

1.3.3 通過專業(yè)化運作，提升土地價值。參與土地一級開發(fā)的社會資本方多為房地產(chǎn)開發(fā)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)，對于土地的市場價值更敏感，能夠站在最終使用者的角度分析，為提升土地價值提升提供專業(yè)意見。

2、土地一級開發(fā)PPP模式分析

2.1 開發(fā)主體

在PPP模式中，由政府和社會資本方組成SPV公司作為獨立法人實施開發(fā)工作。SPV公司作為合資公司按公司法設(shè)立運營，董事席位按股權(quán)比例分配。SPV公司內(nèi)部組織機構(gòu)通常包括綜合管理（含人力）、財務(wù)、工程管理（含計劃合同）、土地管理等部門。

2.2 工作內(nèi)容

2.2.1 控制性規(guī)劃調(diào)整

理論上，SPV公司是根據(jù)項目片區(qū)既有的控規(guī)條件開展工作，但實際操作中，由于既有的控規(guī)可能是在項目立項前若干年審批通過的，而外部環(huán)境早已發(fā)生巨大變化（如拆遷補償成本、土地出讓價格、資金市場環(huán)境等），無法滿足經(jīng)濟發(fā)展需要，因此調(diào)規(guī)不可避免。社會資本方在與政府取得共識的前提下，積極配合，提出切實可行的建議，確保調(diào)規(guī)順利開展。

2.2.2 拆遷

拆遷工作涉及面廣，情況復(fù)雜，不確定性高。在實務(wù)中，往往由政府或政府委托的專業(yè)機構(gòu)承擔(dān)，確保拆遷進度及各方面的平衡。作為社會資本方，在這部分主要是做好拆遷所需的資金籌集工作。

2.2.3 安置房是政府為安置拆遷居民而建設(shè)的住宅，分回遷和異地安置兩種

安置房建設(shè)屬于民生工程，對政府和社會資本方的聲譽影響極大。作為社會資本一定要跟政府有明確的界面劃分，各司其職，通力協(xié)作。

2.2.4 土地出讓

土地出讓是項目運作的關(guān)鍵，一是因為土地出讓收入是項目匯報的主要來源，二是因為社會資本方投資一級開發(fā)項目的主要目標(biāo)往往是希望借此拉動二級開發(fā)。在土地出讓工作環(huán)節(jié)，社會資本在土地掛牌順序，片區(qū)整體營銷上，要發(fā)揮作用，提出專業(yè)意見，整合資源，實現(xiàn)項目整體效益最大化。

2.2.5 運營

作為PPP項目，運營是必不可少的，但是在土地一級開發(fā)項目中，可運營資產(chǎn)并不多，主要是安置房小區(qū)物業(yè)管理及配套的市政設(shè)施。當(dāng)前，很多社會資本方不重視PPP項目的運營，存在賺快錢的思維，這是一種短視的行為。隨著PPP模式的規(guī)范化，運營的重要性將日益凸顯，未來將成為衡量社會資本方能力的重要考量。

3、項目要點及優(yōu)化措施

3.1 開發(fā)周期

一級開發(fā)項目收益率比較低，大約為總開發(fā)成本的8-12%。因此，如何提高時效性，縮短開發(fā)周期，將成為決定項目成敗的關(guān)鍵。簡要提出三點供參考：一是就快速開發(fā)與政府取得共識，并取得實質(zhì)性支持；二是做好土地營銷工作并積極參與二級開發(fā)；三是做好資金籌劃及項目公司管理能力建設(shè)。

3.2 融資工作

近幾年出臺了若干政策指導(dǎo)性文件，社會資本方在簽署投資協(xié)議時一定要注意其中的相關(guān)要求，使協(xié)議與之保持一致，確保融資順利落地。

3.3 投資收益

土地一級開發(fā)項目涉及的產(chǎn)業(yè)鏈比較長，包括設(shè)計、勘察、監(jiān)理、物資、施工、運營等環(huán)節(jié)，社會資本方不可能獲取所有環(huán)節(jié)利潤，在項目論證期，應(yīng)結(jié)合自身情況進行全方位考慮。

3.4 二級聯(lián)動

經(jīng)營性用地需通過招拍掛轉(zhuǎn)讓，因此二級聯(lián)動并非可控。若社會資本方具有的產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療、教育等相關(guān)資源，可使之以成為其在摘牌環(huán)節(jié)中的優(yōu)勢。

4、結(jié)論與展望

土地作為稀缺資源，具有穿越經(jīng)濟和政治周期的特性，始終是政府工作的重點，以PPP模式開展土地一級開發(fā)具有先天優(yōu)勢，且符合國家層面推進PPP模式的號召。作為社會資本方，應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極介入這一長期的市場機會，但同時也要關(guān)注宏微觀經(jīng)濟形勢，做出應(yīng)對調(diào)整，規(guī)避風(fēng)險。