法治評估的范疇：內(nèi)涵、價值和類型

系統(tǒng)的社會項(xiàng)目評估最早出現(xiàn)在教育和公共健康領(lǐng)域。第一次世界大戰(zhàn)以前，最有意義的努力就是掃盲、職業(yè)培訓(xùn)以及為降低死亡率和流行病發(fā)病率所實(shí)施的公共健康項(xiàng)目。20世紀(jì)30年代，各學(xué)科的社會科學(xué)家開始致力于用嚴(yán)格的研究方法評估社會項(xiàng)目，由此，使得系統(tǒng)的評估活動變得越來越頻繁。譬如，列文開創(chuàng)性地對“行為研究”的研究、李普特和懷特對民主和集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的研究，都是影響廣泛的評估研究；類似的著名例子還有，西部電器廠實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)涉及勞動生產(chǎn)率的“霍桑效應(yīng)”。［1］（P6）法治評估作為社會評估項(xiàng)目的一部分，是在建設(shè)新型社會管理模式與建設(shè)法治社會中的有益嘗試和探索，這一概念的提出始于10年前，特別是在近幾年表現(xiàn)出相對集中的理論熱點(diǎn)。①依據(jù)世界銀行全球治理指數(shù)與世界正義工程的法治指數(shù)，部分國家與地區(qū)開展了法治的量化評估，中國也不例外。

中國的法治評估實(shí)踐，經(jīng)歷了立法司法領(lǐng)域的評估考察、法治評估的全面探索兩個階段，表現(xiàn)出“嵌入性”、政府主導(dǎo)、法治理解廣義化、法治評估區(qū)域化等特征。法治評估應(yīng)該在“試錯”中逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域評估的規(guī)范化、體系化與制度化，并作為區(qū)域法治建設(shè)的新增長點(diǎn)推動地方政府法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。［2］中國一直重視對法治建設(shè)成效和社會效果的觀測，各級法制辦、政法委、法院、檢察院等單位通常以基層調(diào)研、走訪、工作匯報等多種形式對法治建設(shè)的情況進(jìn)行定期審查、評估，其中，也包括各種以問卷、座談、統(tǒng)計在內(nèi)的定量與定性研究方法，將對法治的理解“下放”到基層，注重對現(xiàn)實(shí)中的法的運(yùn)行狀況的科學(xué)研究。［3］但理論研究中對法治評估的內(nèi)涵界定、基本技術(shù)方法，以及法治評估的體系構(gòu)成等方面均未達(dá)成共識，本文以這些問題為視域，以期為法治評估研究的深入提供初步的視角。

一、法治評估的內(nèi)涵界定

法治評估的概念在理論界尚無統(tǒng)一界定，只是基于法治與評估的關(guān)系形成了對該概念的初步認(rèn)識。法治評估是指特定主體在法治進(jìn)程中，通過評估、評價或測量等基本方法，對法治的運(yùn)行狀態(tài)和發(fā)展水平設(shè)定相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)，對法治進(jìn)行事實(shí)判斷和價值判斷，為法治的路徑選擇、風(fēng)險防范和決策參考提供依據(jù)。

法治評估的核心是將法治的范疇系統(tǒng)置于評估的范疇體系進(jìn)行整體考量，其中需要考查兩個核心范疇。第一個范疇是法治。法治的概念歷經(jīng)久遠(yuǎn)，已形成了較為范式的界定。“法治是一個無比重要的但未被定義，也不是隨便就能定義的概念，它意指所有的權(quán)威機(jī)構(gòu)、立法、行政、司法及其他機(jī)構(gòu)都要服從于某些原則。這些原則一般被看作是表達(dá)了法律的各種特性，如:正義的基本原則、道德原則、公平和合理訴訟程序的觀念，它含有對個人的至高無上的價值觀念和尊嚴(yán)的尊重?！保?］（P790）但是良法而治的良法、普遍遵守等基本問題，在具體的法治實(shí)踐過程又產(chǎn)生了較大的偏差，這使得對法治本身進(jìn)行檢討在理論上成為可能。第二個范疇是評估?！吧鐣u估運(yùn)用社會分析、監(jiān)測和公共卷入方法記錄和管理社會效應(yīng)，關(guān)注的焦點(diǎn)是受變遷影響的個人、群體、社區(qū)和社會部門。社會評估在國際上被確認(rèn)為環(huán)境評估程序與決策，以及工程、項(xiàng)目和政策規(guī)劃與執(zhí)行的重要內(nèi)容，廣泛應(yīng)用于國際發(fā)展機(jī)構(gòu)、政府組織、發(fā)展商、非政府組織和社區(qū)群體的實(shí)踐行動，對改善決策、推動形成更加可持續(xù)的社會和環(huán)境秩序發(fā)揮了積極的作用。”［5］（P1）評估的技術(shù)和方法在社會科學(xué)領(lǐng)域的運(yùn)用，對于回應(yīng)型法治和法治的開放結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生了很大的影響，世界法治工程、正義法治實(shí)踐等是世界范圍內(nèi)的有益嘗試。②

法治評估的性質(zhì)可從如下四個層面進(jìn)行把握。

（一）法治評估是評價主體目的性活動

法治評估是特定的組織、個人、群體通過一定的測評手段和技術(shù)，認(rèn)識法治的基本狀況和發(fā)展水平的評估活動。評估活動的目的性可以從兩個維度進(jìn)行理解。第一，評價主體的目的性活動體現(xiàn)在評估實(shí)踐的過程中。法治評估是評價主體通過設(shè)計科學(xué)的評估方案、明確的評估目標(biāo)、梳理評估項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目環(huán)境、厘定評估者與各方項(xiàng)目主體關(guān)系的目的性活動，在評估實(shí)踐中項(xiàng)目的各元主體之間的利益訴求和行動協(xié)調(diào)、評估項(xiàng)目進(jìn)展不同階段的評估功能、項(xiàng)目的多元組織結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目的社會變動的復(fù)雜事實(shí)等都需要評估主體和評估的組織方予以明確。第二，評價主體的目的性活動體現(xiàn)在評估實(shí)踐中以評估問題為導(dǎo)向。對于社會項(xiàng)目需要評估已經(jīng)達(dá)成共識，但如何實(shí)行有效的評估還沒有達(dá)成共識，不同的評估主辦方和評估的委托方在評估過程的價值取向上具有很大程度的區(qū)別，這些差異也緣于立法、司法和其他相關(guān)的法治領(lǐng)域的問題本身。在法治評估的計劃和方案中，皆要體現(xiàn)評估中的法治問題意識，主要表現(xiàn)在需求評估、項(xiàng)目理論評估、項(xiàng)目過程評估、影響評估、效率評估等方面。［1］具體而言，需求評估要回應(yīng)法治評估項(xiàng)目運(yùn)行應(yīng)該具備相應(yīng)的社會條件、經(jīng)濟(jì)條件、技術(shù)條件、資源基礎(chǔ)等，且該項(xiàng)目進(jìn)行評估有時效要求；項(xiàng)目理論評估即要通過法學(xué)基礎(chǔ)理論對于待評估的相關(guān)理論前提和概念結(jié)構(gòu)進(jìn)行界定；項(xiàng)目過程評估是要明確評估中的問題識別、分析和評價等過程性要素；影響評估就是現(xiàn)有項(xiàng)目的產(chǎn)出或結(jié)果；效率評估是回答項(xiàng)目本身“成本—績效”問題。高水平的法治評估報告應(yīng)該在需求評估、項(xiàng)目理論評估、項(xiàng)目過程評估、影響評估、效率評估等的一個方面或數(shù)個方面有較為明確的目標(biāo)意識，這也是法治評估的目的性要求的體現(xiàn)。

（二）法治評估的手段是運(yùn)用評估、評價和測量的方法

法治評估是運(yùn)用評估、評價和測量的方法，針對法治發(fā)生和發(fā)展過程的形態(tài)予以定量和定性的過程。評估、評價和測量雖稱謂不同，但整體表述了一個相對明確的社會科學(xué)研究范式的變遷，法治評估的特定方法的更新正是社會科學(xué)研究范式的變遷在法學(xué)研究領(lǐng)域的體現(xiàn)，正如有的學(xué)者指出：“在過去的時間里，在對社會現(xiàn)象進(jìn)行有效描述方面，社會研究方法以及與之相關(guān)的方法質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)得到了很好的發(fā)展。特別是，當(dāng)代社會科學(xué)中的系統(tǒng)觀察、測量、抽樣、研究設(shè)計和數(shù)據(jù)分析，已經(jīng)發(fā)展到了相當(dāng)高的水平，已經(jīng)能夠?qū)ι鐣袨榈奶卣鬟M(jìn)行有效的、可靠的、準(zhǔn)確的表述。”［1］（P39）法治評估的評價和測量的難點(diǎn)在于確定測量對象和指派數(shù)字等兩個方面，測量對象的法治評估的客體屬于模糊型的事物類型，該事物類型不同于可以直接以數(shù)字化、數(shù)值化予以定量的確定性事物類型，因此如何對法治的發(fā)展水平、立法水平的高低、危險危害層級的高低等的定量過程需要對于其中判斷標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行有效的認(rèn)定，并通過統(tǒng)計學(xué)中的手段進(jìn)行有效分析和分段檢驗(yàn)，在一定意義上評估、評價和測量手段的科學(xué)與否直接影響到法治評估的結(jié)果客觀性。

（三）法治評估的核心在于作出事實(shí)判斷和價值判斷

事實(shí)是指客觀存在的事物、事件和過程。從本體論上分析，事實(shí)具有客觀性、獨(dú)立性和真實(shí)性。所謂事實(shí)判斷就是指人們對客觀事物存在及其過程、性質(zhì)和規(guī)律的認(rèn)識、把握及斷定。這里“判斷”一詞的內(nèi)涵有別于邏輯學(xué)中與“概念”“推理”相并列的“判斷”的含義，而與“思維”的含義相近。事實(shí)判斷的目的在于把握事實(shí)的真實(shí)情況，洞悉事物的本質(zhì)規(guī)律，以達(dá)到對事物的真理性認(rèn)識。價值是客體對主體的意義和效應(yīng)。價值判斷就是主體對客體、對象對主體自身的意義和效應(yīng)的認(rèn)識、把握和斷定。簡而言之，價值判斷就是主體關(guān)于客體價值的斷定。［6］（P251）

區(qū)分事實(shí)判斷和價值判斷的隱性前提是“事實(shí)”與“價值”的二分法，或者說，這種區(qū)分是“事實(shí)—價值”二分法的邏輯必然。［7］（P80）具體而言，法治評估的事實(shí)判斷層面包括了如下要素。一是法治評估中的物件要素，指在法治評估中足以引起相關(guān)評估后果的特定物質(zhì)要素，如食品衛(wèi)生風(fēng)險評估中的對人體有毒有害化學(xué)性物質(zhì)（食品添加劑、污染物、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留等）。二是法治評估中的事件要素，包括自然事件與人為事件。其中自然事件是指由自然原因引發(fā)的、與人的意志完全無關(guān)的事件，如自然災(zāi)害、產(chǎn)生原生性病毒、人的出生和死亡等事實(shí)；人為事件是指由人的行為引發(fā)的事件，如：具有危害社會公共安全行為的具體的犯罪行為，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中的戰(zhàn)爭、少數(shù)民族地區(qū)沖突，環(huán)境影響評估中的生態(tài)系統(tǒng)的破壞、環(huán)境污染。三是法治評估中的行為要素，是指與人的主觀意志直接關(guān)聯(lián)的法治評估事實(shí)，比如，特定主體在執(zhí)法水平評價之后，基于各評價指標(biāo)的不利因素適時調(diào)整其執(zhí)法模式和提升其執(zhí)法效果，該執(zhí)法調(diào)整行為可成為再評估時法治評估的行為要素。

（四）法治評估的目的在于促進(jìn)法治進(jìn)步

法治評估就是向相關(guān)的立法者、政策的決策者或執(zhí)行者提供相關(guān)的評估信息和評估結(jié)論，因此法治評估研究和實(shí)踐的基本目標(biāo)就是通過評估設(shè)定行動方案達(dá)成特定社會的法治變遷，在法治評估研究和實(shí)踐中特別關(guān)注的是評估結(jié)論、決策方案、法治改進(jìn)措施中涉及的各類要素，其中更多的是法治中的公正效果、政治效果、社會穩(wěn)定、資源配置、實(shí)踐成本和制度措施等內(nèi)容。通過法治評估促成法治變遷的需求，對于評估方案設(shè)定時要對政治訴求予以全面回應(yīng)，政治因素滲透評估主要包括三種方式：（1）要求進(jìn)行評估的項(xiàng)目和政策都是政治決策的產(chǎn)物。這些項(xiàng)目和政策的設(shè)計、界定、爭論、實(shí)施與資助都在政治過程中完成，并受到來自各方的壓力（扶持的、反對的），這就使得政治問題非常重要。（2）由于評估是為了滿足決策的要求，所以評估報告要進(jìn)入決策領(lǐng)域。在政治過程中，項(xiàng)目產(chǎn)出的評估性證據(jù)要有足夠的競爭力。（3）最沒有引起重視的是評估本身就具有政治意涵。就評估本身的特點(diǎn)而言，它使得針對某些項(xiàng)目的問題變成了絕對的政治陳述，并使其他項(xiàng)目無法對其提出挑戰(zhàn)，也使得項(xiàng)目目標(biāo)和戰(zhàn)略的合法性，漸進(jìn)改革的戰(zhàn)略用途，甚至社會科學(xué)家在政策和項(xiàng)目形成中的角色，都變成了政治性的問題。法治的本身要達(dá)到價值中立或政治無涉相對困難，而法治評估的運(yùn)行過程面臨著同樣的問題，換個角度思考，政治的對抗和影響并不能成為放棄法治的理由，同樣不能成為影響和放棄法治評估的理由；相反，而是要在法治評估之前盡可能進(jìn)行一個相關(guān)主體的前置性的評估，評估過程中需考慮多元主體的角色、利益訴求、完成評估的成本、評估結(jié)論的可運(yùn)用性程度及其障礙，這樣方能使得法治評估具有戰(zhàn)略高度，在推進(jìn)法治水平的進(jìn)步過程中具有可信度、可接受度和相關(guān)的適用效應(yīng)。

二、法治評估的理論價值

法治評估的理論價值在于探討特定時代特點(diǎn)與法治自身狀況尋求導(dǎo)入評估方法的理論可能，現(xiàn)代社會的風(fēng)險性是法治評估的時代特征，信息技術(shù)的發(fā)展為法治評估提供了技術(shù)支撐，法治的既有困境是法治評估內(nèi)在要求，通過如上制度建構(gòu)將治理變?yōu)榫_治理。

（一）風(fēng)險社會是法治評估的外在要求

隨著社會的進(jìn)一步發(fā)展，有的學(xué)者宣稱工業(yè)社會已進(jìn)入“風(fēng)險社會”［8］（P3）；風(fēng)險由外部風(fēng)險和人為風(fēng)險構(gòu)成，人為風(fēng)險占據(jù)主導(dǎo)地位。［9］（P157）風(fēng)險社會為危機(jī)管理和風(fēng)險評估提供了時代背景。國內(nèi)有學(xué)者指出，社會風(fēng)險是指由于某些局部的或是突發(fā)的事件可能導(dǎo)致或引發(fā)的社會災(zāi)難。［10］在風(fēng)險社會的闡述中，工業(yè)社會和后工業(yè)社會的風(fēng)險類型表現(xiàn)出了如下特征：一是風(fēng)險由自然風(fēng)險轉(zhuǎn)化成了人為不確定的危險。正如烏爾里?！へ惪擞谠凇妒澜顼L(fēng)險社會》中指出的：“工業(yè)革命與現(xiàn)代科技深刻改變了人類的生活秩序與方式，提供了傳統(tǒng)社會無法想象的物質(zhì)便利，也創(chuàng)造出眾多新生危險源，導(dǎo)致技術(shù)風(fēng)險的日益擴(kuò)散。現(xiàn)代社會越來越多地面臨各種人為風(fēng)險，從電子病毒、核輻射到交通事故，從轉(zhuǎn)基因食品、環(huán)境污染到犯罪率攀升等。”［10］烏爾里?！へ惪嗽凇讹L(fēng)險社會在思考》中也曾說過：“至于在吉登斯之后出現(xiàn)的新的不確定的類型——自然被工業(yè)化、傳統(tǒng)變得隨意,我寧愿把它們說成是‘人為的不確定’。這些國際風(fēng)險和危險假定參與風(fēng)險界定的學(xué)科專家、分析家和從中獲利者是原來的三倍，在這樣的條件下,許多限制和控制風(fēng)險的努力轉(zhuǎn)化成了更大的不確定性和危險?！保?1］二是風(fēng)險包含了工業(yè)社會和后工業(yè)社會的技術(shù)風(fēng)險。吉登斯指出：“環(huán)境破壞現(xiàn)在受到了廣泛的關(guān)注，而且在世界范圍內(nèi)也成了政府工作的焦點(diǎn)，為了避免嚴(yán)重而不可逆轉(zhuǎn)的破壞，人們不得不面對的，不只是技術(shù)的外部影響，而且也包括無限制的科技發(fā)展的邏輯?！保?0］

（二）法治的既有困境是法治評估的內(nèi)在要求

法律漏洞需要對法治進(jìn)行全面評估。一是法律的不合目的性。法律的普遍性是指法律的適用對象具有普遍性而非特殊性，能夠適用于一般情況的法律是正義的法律，只能夠適用于個別情況、特殊情況的法律會產(chǎn)生法律的不公，不能實(shí)現(xiàn)公平正義的法律是惡法。法律的不合目的性正是指創(chuàng)造出來的法律只能夠適用于特殊情況而違背法律自身的目標(biāo)產(chǎn)生的非正義結(jié)果。二是法律的不周延性。法律制定的過程，是指對社會客觀實(shí)際情況從感知到認(rèn)識的過程。只有當(dāng)社會現(xiàn)實(shí)中存在著事實(shí)情況需要法律規(guī)范來進(jìn)行規(guī)范、調(diào)整的時候，法律才有可能、也才有必要被制定出來。法律，不可能規(guī)定社會中虛無的事物，更不可能是主觀創(chuàng)造出來的，而是從具體的現(xiàn)實(shí)生活中抽象出來的。更重要的是，制定法律的本來目的在于調(diào)整今后所發(fā)生的行為，法律一般是不具有溯及既往的效力。三是法律的滯后性。法律的滯后性也指立法滯后性，是指制定出來的法律與社會現(xiàn)實(shí)存在著一定的脫節(jié)現(xiàn)象，不能夠滿足社會發(fā)展的需求。四是法律規(guī)范的模糊性。法律需要依據(jù)語言文字進(jìn)行表述，而語言文字本身就具有一定的歧義性和有限性。所以，某一個詞或者同一句話用于不同的語境中或者由于讀者身份的差異而可能會出現(xiàn)不同涵義的理解。在開放的文本中，諸如此類需要法律的制定者或使用者進(jìn)行合理運(yùn)用、判斷的詞有很多，如“可”“應(yīng)當(dāng)”等。針對這種現(xiàn)象，美國的現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)派代表弗蘭克也曾指出：“在很大程度上，法律過去是、現(xiàn)在是、將來永遠(yuǎn)是模糊和多樣化的?！保?2］（P296）

（三）信息技術(shù)為法治評估提供了技術(shù)手段

隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，21世紀(jì)已經(jīng)被標(biāo)識為大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)影響到了政治、經(jīng)濟(jì)、文化的諸多方面，“大數(shù)據(jù)是人們獲得新的認(rèn)知、創(chuàng)造新的價值的源泉；大數(shù)據(jù)已經(jīng)撼動了世界的方方面面，從商業(yè)科技到醫(yī)療、政府、教育、經(jīng)濟(jì)、人文以及社會的其他各個領(lǐng)域”［13］（P15）。無疑大數(shù)據(jù)必然對于法學(xué)研究與國家治理、法治評估的理論和實(shí)踐產(chǎn)生若干重大的影響，海量的信息讓法治評價數(shù)據(jù)化、直觀化、可測化成為可能。大數(shù)據(jù)時代法治進(jìn)程中的各種形態(tài)都可以通過數(shù)據(jù)化形式予以記錄、檢索和挖掘，大數(shù)據(jù)時代背景下的數(shù)據(jù)化與傳統(tǒng)背景下的數(shù)字化是有本質(zhì)區(qū)別的。在該背景下，法治發(fā)生過程中的各類數(shù)據(jù)皆可以成為研究和測評的對象，立法過程中社會個體、組織、群體、階層等對于立法的需求、意見和建議可通過大數(shù)據(jù)時代的技術(shù)手段予以呈現(xiàn)，該數(shù)據(jù)通過數(shù)據(jù)挖掘和整理能成為促進(jìn)立法優(yōu)化的重要手段，進(jìn)一步體現(xiàn)信息時代立法大眾化的優(yōu)勢。

（四）法治評估使得精確治理和科學(xué)決策成為可能

政府規(guī)模擴(kuò)張和公共資源浪費(fèi)，使得行政管理、決策的科學(xué)和效率成為重要的命題，這是公共行政興起的重要背景，有的學(xué)者指出公共行政是公法的細(xì)述和進(jìn)行系統(tǒng)執(zhí)行的活動。［14］羅森布魯姆的“三途徑”說在西方公共行政學(xué)界被譽(yù)為經(jīng)典，其將公共行政界分為管理途徑、政治途徑和法律途徑，其中管理途徑的價值訴求是效率、效能和經(jīng)濟(jì)（3E），認(rèn)知模式是理性—科學(xué)主義；政治途徑的價值訴求是行政行為的代表性、回應(yīng)性和責(zé)任性，認(rèn)知模式則為協(xié)議、民意和政治爭辯；法律途徑的價值訴求則是憲法的誠實(shí)和公正、正當(dāng)法律程序、實(shí)質(zhì)權(quán)利、平等保護(hù)、公平，認(rèn)知模式是歸納性案例分析、演繹式的法律分析、反復(fù)辯論程序等。［15］（P40-41）

公共行政的發(fā)展必須要求行政與管理學(xué)的結(jié)合，我們可以從兩個角度認(rèn)識法治評估對于公共行政發(fā)展的有效建構(gòu)作用。一方面，法治評估有助于實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化。有的學(xué)者指出把決策程序分為四個階段，它們分別是探查環(huán)境、尋求決策條件的情報活動階段；創(chuàng)造、制定和分析行政方案的設(shè)計活動階段；從方案中選出一條特別行動方案的抉擇活動階段；對過去的抉擇進(jìn)行評估審查活動階段。［16］（P34）法治評估首要就是要明確對于特定評估對象的評估目的，或者是塑造性評估或者是總結(jié)性評估等，并依據(jù)此制定有針對性的評估方案。另一方面，法治評估有助于公共行政的行政效能提高。對于公共行政的效能可以設(shè)置若干詳細(xì)的評估指標(biāo)和觀測點(diǎn)，達(dá)成對公共行政過程的評估和結(jié)果的評估，公共行政過程控制中可以設(shè)定機(jī)構(gòu)的職責(zé)任務(wù)、依法行政水平、政令暢通等考核指標(biāo)；公共行政效能可以用“成本—效率”的基本分析手段評估行政過程資源投入產(chǎn)出效果。

三、法治評估的類型劃分

法治評估體系主要是在法治評估的理論研究和實(shí)踐中反映的法治評估的具體形態(tài)，按照評價的內(nèi)容構(gòu)成和復(fù)雜程度不同，可以包含：指標(biāo)觀測導(dǎo)向的法治評估、影響評價導(dǎo)向的法治評估、風(fēng)險評價導(dǎo)向的法治評估。這三類評價的內(nèi)涵明確及評估方法的優(yōu)化，有助于法治評估整體水準(zhǔn)的提升。

(一)指標(biāo)觀測導(dǎo)向的法治評估

指標(biāo)觀測導(dǎo)向的法治評估是評估的具體實(shí)踐過程中，以特定的法治現(xiàn)象為評價對象，通過設(shè)定具體的指標(biāo)和觀測點(diǎn)，以及權(quán)重化的技術(shù)手段進(jìn)行具體量化，并以量化的結(jié)果對法治特定層面水平進(jìn)行數(shù)值化的反映。評估的結(jié)果要為項(xiàng)目改進(jìn)提供指導(dǎo)性信息，如果評估的主要目的就是幫助項(xiàng)目運(yùn)作得更好，那么這樣的評估就是塑造性評估。塑造性評估結(jié)果所針對的受眾，主要是項(xiàng)目策劃者(在項(xiàng)目策劃階段)或項(xiàng)目管理者、監(jiān)察委員會或?qū)?yōu)化項(xiàng)目績效感興趣的投資者。這些人所提供的信息與對項(xiàng)目的需求程度、項(xiàng)目概念和設(shè)計、操作化、結(jié)果或效率等相關(guān)。［1］（P6-39）從指標(biāo)觀測導(dǎo)向的法治評估的研究和實(shí)踐在現(xiàn)階段表現(xiàn)出了如下的一些特點(diǎn)。

第一，法治評估的政治導(dǎo)向和行政自覺相結(jié)合的特點(diǎn)。2010年國務(wù)院正式頒布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，以法律文件的形式正式確認(rèn)了法治評估在依法行政中的地位和重要作用，該意見先后在規(guī)范行政決策程序、完善行政決策風(fēng)險評估機(jī)制、規(guī)范行政執(zhí)法行為等三方面強(qiáng)調(diào)法治評估對于依法行政的作用和要求。自國務(wù)院頒布該意見之后，各級政府部門研制并發(fā)布有關(guān)法治政府評估的指標(biāo)體系，并紛紛推進(jìn)法治政府評估的實(shí)踐，將意見的政治導(dǎo)向轉(zhuǎn)化成依法行政過程中的自覺行為。

第二，初步建立起了法治政府的考核指標(biāo)體系，并體現(xiàn)出地域的不同特征。通過對于已公布的法治政府指標(biāo)體系來看，明確了指標(biāo)體系中的一級指標(biāo)、二級指標(biāo)或觀測點(diǎn)，例如湖北省將“法治政府”分解為8個大項(xiàng)、35個中項(xiàng)、160個小項(xiàng)，深圳將“法治政府”分解為12個大項(xiàng)、44個子項(xiàng)、225個細(xì)項(xiàng)，杭州余杭區(qū)將“法治余杭”量化評估體系將法治分解為9個大項(xiàng)、27個子項(xiàng)、77個細(xì)項(xiàng)。但作為量化依據(jù)法治標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)的含義的明確程度、可信度還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，指標(biāo)權(quán)重的賦值的科學(xué)性有待進(jìn)一步完善。

（二）影響評價導(dǎo)向的法治評估

影響評價導(dǎo)向的法治評估是評估的具體實(shí)踐過程中，以特定的法治發(fā)生影響為評價對象，通過具體的評估測量手段，探索性發(fā)現(xiàn)法治對于法治系統(tǒng)之外政策、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等的評估。影響評價導(dǎo)向的法治評估與指數(shù)評價導(dǎo)向的法治評估表現(xiàn)出了一定的區(qū)別，主要體現(xiàn)在以下方面。

第一，評估的范圍不同。后者側(cè)重于從法治系統(tǒng)內(nèi)部的法治行為、過程及運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行評估，而前者側(cè)重于以法治運(yùn)行對法治系統(tǒng)之外的政策、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等進(jìn)行評估。

第二，評估的功能不同。后者主要是對于法治發(fā)生的整體水平和法治狀態(tài)進(jìn)行評價，其重點(diǎn)關(guān)注立法、執(zhí)法和司法領(lǐng)域的合法性問題及其水平，在行政執(zhí)法的某些層面也關(guān)注一定的合理性問題；前者主要關(guān)注的評價對法治系統(tǒng)外經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等影響，從而對法治系統(tǒng)內(nèi)部的具體制度要素進(jìn)行相關(guān)的調(diào)整和配置。

第三，評估的直接性和難易程度不同。后者在評估過程中主要涉及與法治直接相關(guān)的要素，諸如立法的合法性、執(zhí)法水平等內(nèi)容，這些指標(biāo)反映法治具體構(gòu)成要素，在測評過程中，指標(biāo)取樣過程具有直接性的特點(diǎn)，因此難度相較影響評價導(dǎo)向的法治評估而言較低。

影響評價導(dǎo)向的法治評估在現(xiàn)有的研究中主要表現(xiàn)為立法后評估研究，在影響評價導(dǎo)向的法治評估考量中的立法后評估應(yīng)該是狹義上的立法后評估，即對于立法后的政策、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的影響評估。影響評價導(dǎo)向的法治評估的典型的代表是立法后的政策、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境評估，關(guān)于該方面的實(shí)踐最早興起于美國。20世紀(jì)60年代，美國國會通過立法加以規(guī)定：“行政部門提交的法律草案，須同時提出立法論證報告，且經(jīng)過成本收益比較分析程序并由聯(lián)邦預(yù)算局審核，方可提交國會通過?！保?7］（P84）立法后評估的產(chǎn)生是在20世紀(jì)70年代，1976年，美國科羅拉多州通過了第一個“日落法”，該法律對一項(xiàng)計劃或一個規(guī)章規(guī)定一個日期，到了這個日期，該計劃或規(guī)章除非再次得到批準(zhǔn)，否則就此失效，從而迫使政府部門定期對其活動和規(guī)章的結(jié)果進(jìn)行評價。［18］繼美國之后，加拿大、澳大利亞、韓國、日本等國家相繼出臺了《日落法》或在某部門法中規(guī)定了“日落條款”。即在法律中規(guī)定了法律實(shí)施的自動到期日條款，在法律規(guī)定的有效期限屆滿之前，啟動法律績效評估，以決定是否繼續(xù)沿用該法律。［19］（P3）

（三）風(fēng)險評價導(dǎo)向的法治評估

風(fēng)險評價導(dǎo)向的法治評估與指標(biāo)觀測導(dǎo)向的法治評估表現(xiàn)了相應(yīng)的區(qū)別，主要體現(xiàn)在風(fēng)險評價導(dǎo)向的法治評估主要通過指標(biāo)和指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定，形成有關(guān)于特定法治領(lǐng)域的風(fēng)險等級，以此形成對于法治領(lǐng)域的不確定性的風(fēng)險進(jìn)行有效管理的評估模式，在一定意義上說風(fēng)險評價導(dǎo)向的法治評估實(shí)質(zhì)意義上是不確性的風(fēng)險管理。風(fēng)險評價導(dǎo)向的法治評估其主要是通過調(diào)查問卷、實(shí)地走訪或?qū)＜业念^腦風(fēng)暴法擬定的風(fēng)險評估的指標(biāo)體系，構(gòu)造判斷矩陣，從層次結(jié)構(gòu)模型的第2層開始，對從屬于(或影響)上一層每個因素的同一層諸因素，用成對比較法和1—9比較尺度構(gòu)造成對比矩陣，直到最下層，判斷矩陣的構(gòu)造是定性問題轉(zhuǎn)換為定量問題的過程，采用德爾菲法確定判斷矩陣。計算權(quán)向量并做一致性檢驗(yàn)。對于每一個成對比較陣計算最大特征根及對應(yīng)特征向量，利用一致性指標(biāo)、隨機(jī)一致性指標(biāo)和一致性比率做一致性檢驗(yàn)。若檢驗(yàn)通過，特征向量(歸一化后)即為權(quán)向量：若不通過，需重新構(gòu)造成對比較陣。風(fēng)險導(dǎo)向的法治評估可以與社會規(guī)制和調(diào)控的風(fēng)險點(diǎn)相聯(lián)系，通過風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險評價等評估過程管理，實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、重大行政決策風(fēng)險評估、食品衛(wèi)生安全風(fēng)險評估、社區(qū)和公共場所安全風(fēng)險評估、環(huán)境影響風(fēng)險評估等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

總之，法治評估基本范疇的確定有助于理論研究回應(yīng)法治元命題和確立法治評估的基本問題閾，法治評估基本內(nèi)涵和內(nèi)在價值以論證法治評估的核心內(nèi)容和何以必要的問題，指標(biāo)觀測導(dǎo)向、影響評價導(dǎo)向、風(fēng)險評價導(dǎo)向等為實(shí)踐所表現(xiàn)的法治評估的具體類型，法治評估的長足進(jìn)步將取決于實(shí)踐案例的充分檢討和科學(xué)的評估、評價類的方法的有效運(yùn)用。

注釋：

①以“法治評估”在“中國知網(wǎng)”進(jìn)行全文精確檢索可知：2002年出現(xiàn)法治評估的前身（依法治市）工作評估及其研究；2003—2007年對法治評估的研究基本處于停滯狀態(tài)，只有零星的文章發(fā)表，所涉內(nèi)容也停留在對法治城市的思考上；2007年開始興起了對于法治指數(shù)的研究，特別是在余杭區(qū)開始了對于法治指數(shù)的實(shí)踐和系統(tǒng)研究；2008—2010年的研究成果，也多以余杭區(qū)的法治實(shí)踐為素材，這一階段可以視為法治評估的發(fā)展階段。法治評估真正成為研究熱點(diǎn)是在2012年以后，這一時期的研究不再局限于法治指數(shù)，而是擴(kuò)充到法治評估體系、評估方法、風(fēng)險評估等領(lǐng)域，代表性成果如董皞《美國司法改革評價指標(biāo)體系介評》（《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2015年第2期）、錢弘道《法治評估模式辨異》（《法學(xué)研究》2015年第6期）、孟濤《論法治評估的三種類型——法治評估的一個比較視角》（《法學(xué)家》2015年第3期）、朱景文《論法治評估的類型化》（《中國社會科學(xué)》2015年第7期）。

②聯(lián)合國開發(fā)計劃署治理指標(biāo)項(xiàng)目、世界銀行的世界治理指標(biāo)、國家政策與制度評估、治理與反腐敗診斷調(diào)查、經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織的Metagora項(xiàng)目等政府治理績效內(nèi)容也多有與法治評估相關(guān)的內(nèi)容。具體參見俞可平《國家治理評估——中國與世界》（中央編譯出版社2009年版）。

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