試析清朝乾隆時(shí)期于西藏設(shè)僧官攝政制與法治治藏

李鳳珍

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院民族學(xué)與人類學(xué)研究所 北京 100081）

一、達(dá)賴?yán)屡c商上

為了更好的理解僧官攝政“掌辦商上事務(wù)”，首先要了解達(dá)賴的喇章與商上。

喇章（bal brng）是藏文喇嘛（bal ma）之喇和頗章（bho brang）之章的縮寫。喇章原意是喇嘛本人和他的侍從僧侶的住所，俗稱上師府邸。后來喇章發(fā)展成大活佛的私人財(cái)產(chǎn)組織，凡是掌握生產(chǎn)資料的上層活佛都有一個(gè)喇章府邸。

作為一個(gè)活佛他所擁有的一切財(cái)產(chǎn)，亦是一個(gè)活佛轉(zhuǎn)世系統(tǒng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。活佛轉(zhuǎn)世解決財(cái)產(chǎn)繼承問題，喇章組織解決私人生活和私人財(cái)產(chǎn)管理問題。喇章財(cái)產(chǎn)是活佛獨(dú)立于寺院之外的與寺院財(cái)產(chǎn)分開的。凡喇章財(cái)產(chǎn)由活佛委任專人管理，藏語稱強(qiáng)佐，為喇章內(nèi)外總管。

隨著活佛財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的擴(kuò)大和政治地位的提高，其喇章內(nèi)侍系統(tǒng)組織機(jī)構(gòu)亦不同。達(dá)賴?yán)聝?nèi)侍系統(tǒng)組織管理機(jī)構(gòu)重要職員有：森本、卻本、索本三位服侍達(dá)賴的貼身堪布；負(fù)責(zé)接待賓客，傳答命令的卓尼；繕寫和管理文書檔案的仲譯；管理財(cái)務(wù)和對(duì)外事務(wù)的總管強(qiáng)佐等主要職員。達(dá)賴是以其喇章為基礎(chǔ)進(jìn)行治理。

七世達(dá)賴受封后，其喇章組織內(nèi)侍職員亦發(fā)生變化。清朝授達(dá)賴掌行政權(quán)，同時(shí)成立地方政權(quán)，達(dá)賴成為地方政府長(zhǎng)官。西藏封建農(nóng)奴制，喇章組織內(nèi)侍職員對(duì)達(dá)賴有人身依附關(guān)系，故喇章主要職員亦隨達(dá)賴成為政府官員，結(jié)果達(dá)賴?yán)陆M織這才和地方政府合二為一了。與政府合二為一的達(dá)賴?yán)?，即清文獻(xiàn)所稱的商上，而藏人不稱商上，認(rèn)為地方政府這才是達(dá)賴的喇章。

達(dá)賴的喇章與政府合二為一后，達(dá)賴依然保留了原有喇章內(nèi)侍系統(tǒng)組織。這一原有被保留下來的達(dá)賴的內(nèi)侍組織，成為1751年達(dá)賴掌行政權(quán)后，人們習(xí)慣所稱的達(dá)賴?yán)?，是指布達(dá)拉宮內(nèi)的喇章[1]?？梢娺_(dá)賴在1751年受封前，只有一個(gè)喇章，受封掌行政權(quán)后，實(shí)際上有兩個(gè)喇章：一個(gè)是指達(dá)賴掌行政權(quán)后，人們習(xí)慣所稱的原有的達(dá)賴?yán)率侵覆歼_(dá)拉宮內(nèi)侍系統(tǒng)，藏語稱孜噶，意為達(dá)賴的傳答機(jī)構(gòu)。因?yàn)檫_(dá)賴和他的內(nèi)侍系統(tǒng)并不與任何人直接交往，通過孜噶對(duì)外聯(lián)絡(luò)，負(fù)責(zé)達(dá)賴與外界，包括與西藏地方政府的聯(lián)絡(luò)事項(xiàng)。孜噶之職責(zé)是傳達(dá)達(dá)賴的各項(xiàng)政教指令和各級(jí)僧俗官員的任免命令等；另一個(gè)喇章是指與政府合二為一納入政府內(nèi)的喇章，即清文獻(xiàn)所稱的商上，該商上是始于乾隆時(shí)官方文獻(xiàn)泛指西藏地方政權(quán)組織的稱呼。

上述兩個(gè)喇章的官員，正如藏史籍將藏官分為山上官和商上官兩個(gè)途徑：“山上官如堪布、扎薩克、大仲譯之屬皆為僧官；商上官如噶倫、代本之屬皆為政府官”[2](P133)。這里明確指出有兩種官員，一為山上官指布達(dá)拉宮內(nèi)侍系統(tǒng)，另為商上官指噶廈政府官員。

“商上”二字是清文獻(xiàn)指管理領(lǐng)主的倉(cāng)庫(kù)、財(cái)務(wù)稅收和地方政權(quán)組織的名稱。

商上二字實(shí)為蒙古文，意同藏文mdzod-po佐部之佐mdzod意即庫(kù)藏之庫(kù)。就西藏農(nóng)奴制而言，幾乎只是財(cái)政一項(xiàng)，整個(gè)西藏地方是達(dá)賴的產(chǎn)業(yè)。則政府官員亦不過是替達(dá)賴看家的管家。如替活佛治理財(cái)產(chǎn)及相關(guān)世俗事務(wù)之人，藏人都稱之為強(qiáng)佐（phyag-mdzod），意譯為掌庫(kù)者，即管理領(lǐng)主倉(cāng)庫(kù)財(cái)務(wù)稅收之人。所以清朝就用蒙古文音譯為商上二字，用來指西藏的一切政務(wù)。但藏人不用商上二字，無論在政務(wù)、教務(wù)上他們都用藏文孜字代表最高權(quán)威[3](P431)。

達(dá)賴受封掌行政權(quán)后，地方政府內(nèi)管理財(cái)務(wù)的兩大機(jī)構(gòu)，藏語稱孜恰、拉恰，其官員都源于達(dá)賴?yán)碌目偣軓?qiáng)佐。他們掌握了在政府中握有較大實(shí)權(quán)的兩大財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，故清文獻(xiàn)中常以政府內(nèi)的孜恰、拉恰兩大機(jī)構(gòu)泛指西藏行政當(dāng)局，亦稱為商上。

清朝于西藏地方在行政上，只設(shè)駐藏大臣代表中央辦理西藏地方政務(wù)，其地位與達(dá)賴平等，設(shè)有駐藏大臣衙門，故西藏地方行政上不能存在兩個(gè)平行的地方政權(quán)。因此，清朝對(duì)達(dá)賴屬下的喇章辦事機(jī)構(gòu)不叫政府，只稱商上。只是后來有人將商上一詞作為噶廈代名詞，泛指地方政府機(jī)構(gòu)。與此相反，藏人將地方政府作為達(dá)賴的喇章，這是因?yàn)樵诓厝搜劾铮_(dá)賴是至高無上的，不存在能領(lǐng)導(dǎo)達(dá)賴?yán)碌牡胤秸?，故地方政府就是達(dá)賴的喇章。但是清文獻(xiàn)將與政府合二為一的喇章稱為商上，是指西藏地方政權(quán)組織。另外，藏人所以將地方政府稱為達(dá)賴的喇章，是因?yàn)榈胤秸牭牡貐^(qū)是清朝賜給達(dá)賴的封地。從農(nóng)奴主眼光看，封地就是他們的私有財(cái)產(chǎn)，所以，地方政府就是替達(dá)賴管理封地上的管理財(cái)庫(kù)者。

總之，商上是清文獻(xiàn)對(duì)西藏黃教大寺院上層僧侶領(lǐng)主所屬領(lǐng)地內(nèi)的倉(cāng)庫(kù)和管理財(cái)務(wù)稅收以及政府內(nèi)行政辦事機(jī)構(gòu)的總稱，對(duì)達(dá)賴?yán)碌霓k事機(jī)構(gòu)一直使用商上一稱作為總名，直至清末，故商上之含意視上下文而定。

二、僧官攝政的職權(quán)

1757年七世達(dá)賴逝世，清朝選定大呼圖克圖攝政，命名為“掌辦商上事務(wù)”，俗稱攝政。在藏史籍中對(duì)攝政的職權(quán)有如下諸解釋：

攝政是代替達(dá)賴的職位來執(zhí)行清朝指令；攝政是代理達(dá)賴職務(wù)，就是掌辦西藏地方政府的所有事務(wù)；攝政是代行達(dá)賴掌管的職權(quán)，掌辦商上事務(wù)為政治上的最高首領(lǐng)；攝政乃攝達(dá)賴之政，行使達(dá)賴權(quán)力；攝政暫代達(dá)賴攝理藏政，掌達(dá)賴政教大權(quán)等諸論述。

按上述對(duì)攝政職權(quán)的諸論述之概念內(nèi)涵，可將攝政職權(quán)概括為：攝政是在達(dá)賴已受封為政府長(zhǎng)官的位置上，按達(dá)賴應(yīng)作之事，由攝政代行達(dá)賴在政府內(nèi)應(yīng)有掌管的權(quán)力。故攝政的職權(quán)為掌辦商上事務(wù)的政治首領(lǐng)，泛稱攝政職權(quán)為掌達(dá)賴的政教大權(quán)。

攝政職權(quán)正如清文獻(xiàn)光緒三年（1877）駐藏大臣松溎所奏“濟(jì)嚨呼圖克圖代辦商上事務(wù)一年，實(shí)堪勝任，懇請(qǐng)賞給敇書名號(hào)一析。得旨，自前輩達(dá)賴圓寂以來，濟(jì)嚨呼圖克圖辦理商上一切事務(wù)均臻妥協(xié)，著照所請(qǐng)。達(dá)賴?yán)镏舢吚蘸蔽闯鍪酪郧?，商上一切事?wù)，令濟(jì)嚨呼圖克圖謹(jǐn)慎掌辦，并命賞給通善名號(hào)”[4](P423)。上述文內(nèi)商上二字如前文所指是清朝乾隆時(shí)用以指西藏地方政權(quán)組織的漢稱。文內(nèi)令濟(jì)嚨呼圖克圖辦理商上一切事務(wù)，就是指掌辦西藏地方政府的所有事務(wù)。

攝政職權(quán)的實(shí)施是在駐藏大臣領(lǐng)導(dǎo)下，按其指示執(zhí)行清朝政令。正如四川總督一份報(bào)告所載：“光緒二十年（1894），商上事務(wù)歸第穆呼圖克圖掌辦，達(dá)賴未嘗干預(yù)一切公務(wù)，駐藏大臣（對(duì)攝政）尚可以譯行，甚則加以申斥”[5](P141)。文內(nèi)所稱駐藏大臣尚可以譯行，按《西藏通志》章程內(nèi)規(guī)定，辦理藏務(wù)“駐藏大臣與達(dá)賴?yán)锲叫?，其掌辦之呼圖克圖，駐藏大臣照舊案仍用札行，不準(zhǔn)聯(lián)絡(luò)交換”。可見攝政是在駐藏大臣領(lǐng)導(dǎo)下，代掌達(dá)賴在政府中的職權(quán)，即公事憑翻譯咨詢來往。

清朝所以稱攝政為掌辦地方政府的所有事務(wù)，這是因?yàn)檫_(dá)賴具有三種權(quán)力，分別為宗教首領(lǐng)、全藏大領(lǐng)主以及受封后的地方政府長(zhǎng)官等權(quán)力集于一身。攝政雖是代行達(dá)賴職權(quán)，但他無法代替達(dá)賴的菩薩化身和全藏的大領(lǐng)主，故只能代掌達(dá)賴的政府長(zhǎng)官的職權(quán)，所以稱攝政為掌辦政府一切事務(wù)。但是有的藏史籍將攝政的職權(quán)比喻成俗官頗羅鼐和達(dá)賴?yán)驴偣軓?qiáng)佐。

第一，如“攝政職權(quán)相當(dāng)于1750年前的世俗藏王（頗羅鼐）不過是以僧王代替藏王”[6](P382)。

攝政職權(quán)不等于藏王頗羅鼐。1723年清朝于西藏地方設(shè)立俗官噶倫聯(lián)合掌政，封頗羅鼐為噶倫“辦理達(dá)賴?yán)锷躺鲜聞?wù)”[7](P4)。具體情況如史籍載：西藏舊例西藏地方官員、喇嘛、人眾一切事務(wù)皆由達(dá)賴?yán)侣殕T承辦；舊例商上倉(cāng)庫(kù)原系達(dá)賴?yán)侣殕T強(qiáng)佐承辦。自頗羅鼐總管西藏事務(wù)，辦理商上，原由達(dá)賴?yán)聫?qiáng)佐總管商上之權(quán)，已轉(zhuǎn)由頗羅鼐辦理。我們知道頗羅鼐辦理商上事務(wù)時(shí)，清朝未授達(dá)賴掌行政權(quán)，此時(shí)之商上，如前文所述是清文獻(xiàn)所指格魯派大寺院領(lǐng)主所屬領(lǐng)地內(nèi)倉(cāng)庫(kù)和辦理稅收財(cái)務(wù)等辦公場(chǎng)所，故頗羅鼐辦理達(dá)賴的商上主要是指管理達(dá)賴領(lǐng)地內(nèi)私人財(cái)產(chǎn)機(jī)構(gòu)。

攝政執(zhí)政掌辦之商上是指地方政權(quán)組織，清朝稱僧官攝政為“掌辦商上事務(wù)”，就是指代理達(dá)賴職權(quán)掌辦政府內(nèi)的一切事務(wù)。頗羅鼐和攝政兩者所掌管的商上所含有的內(nèi)容不同，故兩者職權(quán)各異，僧官攝政不等于藏王頗羅鼐。

第二，有的藏史籍將攝政職權(quán)比喻為類似達(dá)賴?yán)碌目偣軓?qiáng)佐。

如“攝政在藏文中稱為藏王，在清代正式公文中稱攝政為‘掌辦商上事務(wù)’。商上即達(dá)賴?yán)?，說明清政府把西藏地方政府等同于達(dá)賴?yán)?，同時(shí)說明攝政只是替達(dá)賴管理封地上的一切事務(wù)，類似活佛喇章的強(qiáng)佐（管家）”[8](P95)。

從以下諸史實(shí)看，攝政不宜喻為達(dá)賴?yán)碌膹?qiáng)佐：

1、按封建農(nóng)奴制，達(dá)賴?yán)聝?nèi)侍職員對(duì)達(dá)賴有人身依附關(guān)系。攝政不是喇章內(nèi)侍職員，不是達(dá)賴的強(qiáng)佐。

2、從強(qiáng)佐職能的發(fā)展變化看，攝政不是達(dá)賴?yán)聫?qiáng)佐。

首先，前文已述，強(qiáng)佐最初只管理達(dá)賴?yán)骂I(lǐng)地內(nèi)一切內(nèi)外事務(wù)，即主管領(lǐng)地內(nèi)錢糧賦稅的職員。

其次，達(dá)賴受封后的喇章強(qiáng)佐發(fā)展成管理地方政府內(nèi)的稱為孜恰、喇恰兩大機(jī)構(gòu)的財(cái)政官員。

再次，到八世達(dá)賴時(shí)，強(qiáng)佐發(fā)展成為基巧堪布。這是因?yàn)樽?721年清朝廢除第巴掌政制，至此七世達(dá)賴?yán)虏辉僭O(shè)有行使總管職能的強(qiáng)佐，到八世達(dá)賴時(shí)，才恢復(fù)了總管強(qiáng)佐這一職務(wù)，但其名稱已改成基巧堪布，作為達(dá)賴?yán)聝?nèi)侍系統(tǒng)總管。其職權(quán)亦擴(kuò)大了，兼管噶廈譯倉(cāng)，有權(quán)管理僧官和各寺院執(zhí)事的升降任免和參與噶廈會(huì)議?？梢娀煽安嫉穆殭?quán)在財(cái)務(wù)方面只管理作為達(dá)賴的私庫(kù)財(cái)物。在政務(wù)方面通過政府內(nèi)教務(wù)系統(tǒng)譯倉(cāng)控制西藏社會(huì)寺院、僧俗領(lǐng)主及依附人口，其管理地方政務(wù)、教務(wù)方面的權(quán)力有所擴(kuò)大[8](P88)。由上述強(qiáng)佐職能的發(fā)展變化證明攝政不是強(qiáng)佐。

第三，從清朝設(shè)攝政的政治目的看，攝政不宜稱強(qiáng)佐。

最初因達(dá)賴逝世，清朝唯恐俗官噶倫等“妄擅權(quán)柄”，故設(shè)僧官攝政代理達(dá)賴職權(quán)；至乾隆末年達(dá)賴親政，清朝仍保留攝政制，“令攝政活佛幫辦事務(wù)，原以為藏內(nèi)駐藏大臣耳目，使達(dá)賴不至擅權(quán)自恣”[9](P7)?？梢?清朝設(shè)僧官攝政初衷是限制噶倫權(quán)限，后轉(zhuǎn)而有監(jiān)視防止達(dá)賴擅權(quán)自恣的政治目的，故不宜說攝政的職權(quán)是達(dá)賴管家強(qiáng)佐。

將僧官攝政職權(quán)作為類似俗官頗羅鼐和達(dá)賴?yán)驴偣軓?qiáng)佐，實(shí)際上是降低了攝政掌辦達(dá)賴在政府內(nèi)的一切政務(wù)權(quán)力，而將其權(quán)限僅限于辦理達(dá)賴?yán)骂I(lǐng)地內(nèi)外事務(wù)的總管，削弱其政治職能作用。

實(shí)際上攝政是以從事政務(wù)為主的僧官。如在布達(dá)拉宮內(nèi)有兩處專司傳答的機(jī)構(gòu)。一為孜噶屬于達(dá)賴，另為雪噶屬于攝政。藏文噶字意為傳答，孜字與雪字意為上、下，達(dá)賴為上，攝政為下。這不僅指達(dá)賴和攝政兩個(gè)人的地位高低，藏人往往以孜字指教，雪字指政。即雪噶有個(gè)對(duì)外聯(lián)絡(luò)處，其主要職責(zé)是接收地方政府各級(jí)機(jī)構(gòu)官員的呈文，上交攝政，由攝政批示后，分為二部分，一部分呈達(dá)賴，另一部分由雪噶內(nèi)的僧人長(zhǎng)官名南卓發(fā)給噶廈執(zhí)行，西藏地方政府的政令，由雪噶發(fā)出。說明攝政為政府內(nèi)的政務(wù)長(zhǎng)官。當(dāng)攝政執(zhí)政時(shí)，雪的對(duì)外聯(lián)絡(luò)處由僧人擔(dān)任，一旦達(dá)賴親政，該對(duì)外聯(lián)絡(luò)處變成俗人組織，由高層貴族擔(dān)任[3](P432)、[10](P132)。

又如在《西藏歷史檔案薈萃》一書內(nèi)的奏折中，凡有漢文字樣的“掌辦商上事務(wù)”一詞之含義，譯成藏文時(shí)泛用含有代表管理政務(wù)字樣的藏文gzhung字代替。藏文gzhung字意為中心、中央、政府、行政部[11]。將漢文“掌辦商上事務(wù)”譯成管理政府政務(wù)的藏文gzhung字，說明攝政職權(quán)是以從事政務(wù)為主的僧官。具體執(zhí)行由法治章程所規(guī)定的達(dá)賴在政府內(nèi)應(yīng)有的職權(quán)。

三、法治章程治藏，中央集權(quán)

1751年清朝授達(dá)賴掌地方行政權(quán)，則置西藏地方于達(dá)賴的世俗統(tǒng)治之下，與此同時(shí)，清朝以《酌定西藏善后章程》的內(nèi)容規(guī)范了達(dá)賴的世俗行政權(quán)，并以法律條文形式固定下來了。

該章程是清朝依法治藏的基石，其中最主要的是確立了駐藏大臣與達(dá)賴地位平等，共同處理西藏地方政務(wù)，諸如：

1、駐軍防務(wù)事宜方面。凡地方具折奏畫，驛站緊要事件，調(diào)遣兵馬，防御卡隘，請(qǐng)示達(dá)賴并駐藏大臣酌定，并欽用達(dá)賴印信，欽差大臣關(guān)防遵旨辦理。阿里、哈拉烏蘇等地與準(zhǔn)噶爾和青海接壤，地方緊要，派往駐扎之員，必須由達(dá)賴選擇可信之人派往，資部賞號(hào)紙，以資彈壓，以昭信守。

2、人事上官員的任免、革除、治罪等方面。凡遇補(bǔ)放第巴頭目等官員，不得私放，稟達(dá)賴并駐藏大臣酌定，俟奉有達(dá)賴印信、駐藏大臣印信文書遵行辦理。嗣后，凡有第巴等頭目遇有犯法或抄家產(chǎn)或應(yīng)革除，請(qǐng)示達(dá)賴并駐藏大臣遵行。噶倫、代本遇有缺出，駐藏大臣商同達(dá)賴揀選應(yīng)放之人，請(qǐng)旨補(bǔ)放，仍報(bào)部一并發(fā)給敕書，應(yīng)行革除者，亦由達(dá)賴會(huì)同駐藏大臣參奏革除，撤回敕書繳部，各寺之堪布、喇嘛或遇有缺出揀選派往，或本人不能妥協(xié)，應(yīng)調(diào)回，均應(yīng)由達(dá)賴酌行，喇嘛遇有犯法者請(qǐng)示達(dá)賴遵行。

3、差役和財(cái)務(wù)方面，遇有公事動(dòng)用烏拉之處，務(wù)稟明達(dá)賴發(fā)給印信遵行，不得擅行私出牌票。達(dá)賴倉(cāng)庫(kù)存儲(chǔ)物件，遇有公事動(dòng)用，噶倫公同請(qǐng)示達(dá)賴遵行，禁止私行動(dòng)用[12](P179-183)。

達(dá)賴有按上述章程內(nèi)所規(guī)定的諸行政職權(quán)管理地方政府的權(quán)力，體現(xiàn)了中央的治藏政策是由駐藏大臣和達(dá)賴共管的行政體制，除宗教由達(dá)賴獨(dú)掌外，其他均與駐藏大臣共管，尤其在章程規(guī)定的人事任用上，清朝規(guī)定如達(dá)賴徇私不公，準(zhǔn)駐藏大臣駁正秉公揀補(bǔ)，達(dá)賴在政府中的權(quán)力是受駐藏大臣的監(jiān)督。

1757年七世達(dá)賴逝世后，清朝任命僧官攝政，代掌達(dá)賴管理政府的行政權(quán)。是清朝治藏政策歷史發(fā)展而形成的結(jié)果。

乾隆時(shí)期是清朝統(tǒng)一多民族國(guó)家加強(qiáng)中央集權(quán)、鞏固邊疆極盛時(shí)期，治藏政策達(dá)到了頂峰。

清朝依據(jù)西藏社會(huì)情況，治藏的政策是多方面的，其核心是加強(qiáng)中央集權(quán)，以穩(wěn)定西藏地方，鞏固邊疆為主的策略。清初扶持格魯派，以安撫蒙藏，防止蒙古準(zhǔn)噶爾部對(duì)西藏的侵?jǐn)_，發(fā)展到清軍駐藏，設(shè)立駐藏大臣，授達(dá)賴掌行政權(quán)。到達(dá)賴逝世后，設(shè)僧官攝政，實(shí)施以法治章程治藏，以穩(wěn)定社會(huì)是清朝治藏政策歷史發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。即從清初的以政策為主導(dǎo)到僧官攝政時(shí)轉(zhuǎn)向政策與法治相輔相成，并逐步實(shí)施依法治藏為主的轉(zhuǎn)變。具體表現(xiàn)是依據(jù)有法律性的章程治藏，治藏的政治方向是中央集權(quán)，具體實(shí)施是通過僧官攝政，在駐藏大臣指示領(lǐng)導(dǎo)下管理西藏地方政務(wù)。依法治章程治藏是實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)的保障，僧官攝政是中央集權(quán)的體現(xiàn)。

僧官攝政依法治章程治藏的主要作用：

1、調(diào)解僧俗領(lǐng)主間矛盾，使雙方權(quán)力均衡穩(wěn)定社會(huì)的作用

西藏封建農(nóng)奴制社會(huì)，僧俗領(lǐng)主間存在權(quán)力之爭(zhēng)。格魯派在西藏社會(huì)上取得主導(dǎo)地位后，社會(huì)上最大的僧俗領(lǐng)主都想借助清朝勢(shì)力，達(dá)到各自統(tǒng)治西藏的政治目的。在這種情況下，要解決僧俗矛盾，只有在中央集權(quán)下，順應(yīng)其歷史發(fā)展，即對(duì)僧俗領(lǐng)主依其權(quán)勢(shì)的強(qiáng)弱，對(duì)他們分別實(shí)施分權(quán)和集權(quán)，抑強(qiáng)扶弱，使僧俗領(lǐng)主勢(shì)力此消彼長(zhǎng)，予以均衡僧俗權(quán)力，達(dá)到調(diào)解緩和僧俗領(lǐng)主間矛盾，以穩(wěn)定社會(huì)。如世俗領(lǐng)主頗羅鼐執(zhí)政時(shí)，他獨(dú)攬大權(quán)，試圖靠清朝勢(shì)力，以世俗勢(shì)力控制僧侶集團(tuán)，不僅使達(dá)賴權(quán)力受壓制，而且奪取了達(dá)賴管理商上的行政權(quán)。到僧官攝政總理政務(wù)時(shí)，恢復(fù)了由達(dá)賴?yán)侣殕T管理商上的行政權(quán)。正如法治章程內(nèi)載：“達(dá)賴?yán)锷躺?、倉(cāng)庫(kù)，向系倉(cāng)儲(chǔ)巴（商卓特巴）專管出入，俱用達(dá)賴?yán)镉⌒欧馄閼{。自頗羅鼐任事以來，任意私行取用。嗣后，仍令倉(cāng)儲(chǔ)巴憑達(dá)賴?yán)镉⌒呸k理”。以法治章程遏制了世俗領(lǐng)主部分權(quán)力，使之互相制衡，防其獨(dú)攬大權(quán)，以安定社會(huì)。

2、限制宗教世俗勢(shì)力向政府滲透

自達(dá)賴受封掌政府行政權(quán)，達(dá)賴?yán)鲁蔀檎闹匾M成部分，其主要職員亦成為政府的官員，并掌握政府機(jī)構(gòu)的實(shí)權(quán)，其勢(shì)力強(qiáng)大。達(dá)賴逝世后，為抑制其勢(shì)力，清朝通過僧官攝政將代表達(dá)賴?yán)碌氖浪讋?shì)力，控制在法治章程所規(guī)定的范圍內(nèi)使之運(yùn)轉(zhuǎn)。因西藏為封建農(nóng)奴制社會(huì)，封建領(lǐng)主在其所轄領(lǐng)地莊園內(nèi)有行政權(quán)、司法權(quán)，往往代行了政府職能的實(shí)施。攝政執(zhí)政通過法治章程治藏的實(shí)施，正如歷史已經(jīng)證明，如前文所述：“商上事務(wù)歸第穆呼圖克圖掌辦，達(dá)賴未嘗干預(yù)一切公務(wù)”。防止了以達(dá)賴?yán)聻榇淼念I(lǐng)主勢(shì)力對(duì)法治章程權(quán)力的潛越?？梢?，依法治章程治藏不僅規(guī)范了西藏地方政務(wù)，而且逐漸弱化以達(dá)賴?yán)聻榇淼淖诮淌浪讋?shì)力向政府滲透、干預(yù)政府政務(wù)。但在此必須指出，弱化達(dá)賴?yán)聦?duì)政府政務(wù)的干預(yù)是指達(dá)賴?yán)屡c政府合二為一后，滲入政府內(nèi)部干預(yù)政務(wù)的喇章，即清文所稱的商上，而不是指布達(dá)拉宮內(nèi)的達(dá)賴?yán)碌膬?nèi)侍系統(tǒng)。清朝的宗教政策是削弱以達(dá)賴為代表的僧侶集團(tuán)世俗行政權(quán)，但又要保持達(dá)賴的宗教首領(lǐng)地位。

僧官攝政以法治章程治藏，均衡僧俗權(quán)力，減少矛盾，以穩(wěn)定社會(huì)和限制宗教世俗勢(shì)力向地方政府滲透，兩者的關(guān)系是互動(dòng)相輔相成。減少僧俗矛盾以安定社會(huì)是基礎(chǔ)。只有在穩(wěn)定的社會(huì)條件下，才能實(shí)現(xiàn)法治章程治藏，從而在政府領(lǐng)域內(nèi)削弱宗教世俗權(quán)力，以加強(qiáng)中央集權(quán)。故社會(huì)政治穩(wěn)定是法治治藏的基本前提，也是法治治藏追求的政治目標(biāo)。

3、從清朝處置攝政阿旺降白楚臣的歷史事件顯現(xiàn)出法治章程治藏的作用

十世達(dá)賴于道光十七年（1837）逝世，由西藏僧俗大眾之懇請(qǐng)，準(zhǔn)予阿旺降白楚臣繼續(xù)擔(dān)任攝政之職。于同年頒布敕諭，準(zhǔn)阿旺降白楚臣“仍掌辦衛(wèi)藏事務(wù)”，并“飭令各堪布、喇嘛、噶倫、代本等僧俗官員，務(wù)須各盡職守，共輔噶勒丹錫呼圖薩瑪?shù)诎涂耸玻ㄗⅲ捍讼登宄n給阿旺降白楚臣的名號(hào)），仍照達(dá)賴生前之例，諸事呈報(bào)駐藏大臣，遵照法規(guī)辦理，慎之勿怠，特諭”[13](P2020-2021)。

諭旨明確指出諸事“遵照法規(guī)辦理”，但是攝政利用職權(quán)謀取私利，犯了違反法規(guī)的一系列罪行，嚴(yán)重妨礙了清朝以法治章程治藏的有效實(shí)施。故清朝以攝政之諸罪行，再結(jié)合《理藩院則例》和《衛(wèi)藏通志》內(nèi)所規(guī)定的諸條款加以審查，并對(duì)兩書籍內(nèi)的諸條款予以調(diào)整和補(bǔ)充，又鑒于西藏地方及商上存在各種積弊，于道光二十四年訂立了《裁禁商上積弊章程二十八條》。其中針對(duì)限制攝政權(quán)限的諸措施如下：

1、人事方面。限制攝政身兼達(dá)賴經(jīng)師及甘丹池巴之職，權(quán)力并于一身。攝政手下之扎薩克喇嘛、達(dá)喇嘛，只準(zhǔn)管其本寺事務(wù)，不準(zhǔn)干預(yù)商上事務(wù)，只準(zhǔn)補(bǔ)其本寺之缺，不準(zhǔn)補(bǔ)商上之缺與占他寺差役。商上當(dāng)差之人，亦不準(zhǔn)補(bǔ)掌辦事務(wù)寺中之缺，這樣“既可明專責(zé)成，且可暗杜勾結(jié)”。

2、為避免弊端，攝政之印信，嚴(yán)禁攝政自行佩帶，私人自用，攝政印信不準(zhǔn)存放掌辦之人的私寺，應(yīng)存于噶廈公所，鑰匙按舊例，交基巧堪布掌管，遇有文書需要蓋章，亦需當(dāng)眾加蓋。

3、差役、財(cái)務(wù)方面。嚴(yán)禁攝政及其親友跟役擅用商上烏拉，攝政熬茶布施，應(yīng)自出資辦理，不準(zhǔn)交商上番目代辦。不準(zhǔn)攝政將商上田地、人民擅自給與寺院及送親友，各寺院亦不準(zhǔn)向掌辦之人私行呈請(qǐng)。[12](P407-430)

新訂立的章程，進(jìn)一步完善了清朝治理西藏地方的法令、法規(guī)，對(duì)依法治藏具有深遠(yuǎn)的社會(huì)意義。

僧官攝政具有百余年的歷史，其間從八世達(dá)賴到十二世達(dá)賴，達(dá)賴親自掌政不足四十年。這是因?yàn)閺木攀赖绞肋_(dá)賴夭折，其余近半個(gè)多世紀(jì)，西藏地方由攝政掌管，政府長(zhǎng)官為攝政。與駐藏大臣的關(guān)系如《衛(wèi)藏通志》條例內(nèi)規(guī)定駐藏大臣總理政務(wù)地位與達(dá)賴平等，“噶倫以下番目及管事之喇嘛，分系屬員，無論大小事務(wù)俱稟明駐藏大臣核辦”[7](P333)。被清朝任命的僧官攝政雖在宗教上享有較高的威望，但在政治上，其地位不僅在駐藏大臣之下，而且只有依靠駐藏大臣維持其權(quán)力和地位，自然對(duì)駐藏大臣唯命是從，一切依照法治章程行事。

總之，上述治藏政策的發(fā)展證明，清乾隆時(shí)，中央與西藏地方的關(guān)系在政治領(lǐng)域內(nèi)是中央集權(quán)，是歷史上治藏政策發(fā)展賦予的必然結(jié)果。僧官攝政是歷史發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，具體體現(xiàn)由僧官攝政貫徹執(zhí)行中央的法治章程治藏，促使西藏政教結(jié)合的僧俗領(lǐng)主的專政，轉(zhuǎn)化成在中央集權(quán)下的地方政權(quán)，從而加強(qiáng)多民族國(guó)家的統(tǒng)一，安定社會(huì)，鞏固邊疆，促進(jìn)西藏社會(huì)發(fā)展。