我國就業(yè)管理制度演變的縱向考察

張瓊妮 ， 張明龍

(1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 東方學(xué)院，浙江 海寧 314408;2.臺州學(xué)院 經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院，浙江 臺州 317000)*

黨的十九大報(bào)告在談到當(dāng)前面臨的難題時，就業(yè)問題位于首位，列于教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等問題之前。十九大報(bào)告在談到提高保障和改善民生水平時，明確指出：就業(yè)是最大的民生。要堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)。因此，當(dāng)前研究就業(yè)問題具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。眾所周知，就業(yè)制度是社會經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分，它的具體形式，取決于社會經(jīng)濟(jì)制度的性質(zhì)和特點(diǎn)。改革開放前，我國根據(jù)建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的要求，通過制定一系列方針政策和法規(guī)條例，架構(gòu)了傳統(tǒng)的社會主義經(jīng)濟(jì)模式，從而也形成了與之相適應(yīng)的計(jì)劃管理就業(yè)機(jī)制。改革開放后，特別是進(jìn)入建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制階段后，我國迅速推進(jìn)就業(yè)管理制度的改革與創(chuàng)新，逐步形成一種新模式：政府宏觀調(diào)控下由用人單位與勞動者在市場上相互選擇的競爭機(jī)制和體制。這種新型的就業(yè)管理制度，是改革傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的重要成果，也是實(shí)現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展的基本條件。

一、建立與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的就業(yè)管理制度

(一)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的就業(yè)管理制度

新中國建國初期，為了妥善做好城鎮(zhèn)待業(yè)人員的就業(yè)工作，政府根據(jù)實(shí)際需要和可能，統(tǒng)一安排舊有公職人員，并統(tǒng)一安排從官僚資本主義企業(yè)接收過來的技術(shù)人員和工人。同時，對于其他各種類型的失業(yè)人員，允許自行就業(yè)或通過有關(guān)部門介紹推薦就業(yè)。另外，政府開展以工代賑和生產(chǎn)自救等活動，吸引部分無法找到合適工作的失業(yè)者參加，使他們通過參加這些活動獲得基本生活費(fèi)，用以解決日常生活問題。

此時，施行的就業(yè)政策是比較寬松的，國家允許用人單位根據(jù)自身需要招收職工。當(dāng)時，雖然提出要求對勞動力進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，但并沒有作出硬性規(guī)定，所以，國有企業(yè)、私營企業(yè)和事業(yè)單位招工用人時，仍然允許其按照自己的需要選用。

1953年8月，中央批準(zhǔn)下發(fā)由勞動就業(yè)部門提出的《關(guān)于勞動就業(yè)的報(bào)告》。該文件根據(jù)用人單位招工數(shù)量多少分別做出規(guī)定，對于招聘人員數(shù)量較多的單位，收上招工管理權(quán)，使其不再擁有招工過程的人員選擇權(quán)和錄用權(quán)，用人單位除了事先必須向勞動部門提出申請外，其他招工環(huán)節(jié)全由勞動部門代替完成。而對于招聘人員數(shù)量較少的單位，則適當(dāng)放寬管理權(quán)，仍然擁有選擇權(quán)和錄用權(quán)，可自行在當(dāng)?shù)厥I(yè)人員中招聘員工。

這一期間，各單位剛剛開始建立固定工制度，固定工在企事業(yè)單位中尚屬少數(shù)。當(dāng)時，由于大多數(shù)職工屬于合同工和臨時工身份，管理部門也沒有對用人機(jī)構(gòu)做出禁止辭退職工的規(guī)定，因此，各單位在聘用或辭退員工方面擁有較大自主權(quán)，勞動力市場仍在發(fā)揮著較強(qiáng)的調(diào)節(jié)作用。

1955年，我國就業(yè)管理制度開始快速向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，在較短的時間內(nèi)，從中央到地方建立起系統(tǒng)的勞動部門，并由其統(tǒng)一管理招工用人事項(xiàng)，取代勞動力市場的調(diào)節(jié)機(jī)制。查閱勞動部頒布的有關(guān)文件可知，當(dāng)時確定的就業(yè)管理原則是，對勞動力實(shí)行統(tǒng)一調(diào)配并由勞動部門落實(shí)到用人單位。企事業(yè)單位的招工指標(biāo)，必須納入勞動部門的統(tǒng)一計(jì)劃。這一時期，出現(xiàn)了兩個新情況：一是隨著固定工制度的推進(jìn)，各單位擁有的固定工數(shù)量持續(xù)增加，其所占員工比例隨之快速上升；二是政府勞動就業(yè)部門出臺文件，明確規(guī)定企事業(yè)單位不得自行辭退職工。這樣，各單位的用人機(jī)制，就演化為只能進(jìn)不能出的模式了。

到1957年，國務(wù)院頒布有關(guān)文件，上收臨時工指標(biāo)的審批權(quán)。明確規(guī)定，各單位不再擁有自行招聘臨時工的權(quán)利，所有臨時工的指標(biāo)，都需要獲得各級政府部門的批準(zhǔn)。這樣，政府管理部門進(jìn)一步集中了招工用人權(quán)，相應(yīng)的，企事業(yè)單位進(jìn)一步削弱了招聘員工的自主權(quán)。這一階段，由政府直接安排工作的勞動者范圍不斷擴(kuò)大，到后來，一直擴(kuò)大到覆蓋城鎮(zhèn)中的全體待業(yè)人員，終于在此基礎(chǔ)上建成與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的就業(yè)管理制度，其主要特征是，政府對招工采取統(tǒng)包統(tǒng)配方式，從業(yè)人員實(shí)行固定工制度。

這一時期形成的就業(yè)管理制度，對于促進(jìn)當(dāng)時的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說，也發(fā)揮過一些值得肯定的良好作用。有關(guān)資料顯示，從新中國建國起到1957年，就業(yè)工作取得重大進(jìn)展，使舊社會遺留的400萬失業(yè)人員得到妥善安置，同時使城鎮(zhèn)大量新增待業(yè)人員能夠進(jìn)入企事業(yè)單位。據(jù)統(tǒng)計(jì)， “一五”時期凈增加的就業(yè)人員數(shù)量，占52.2%。

“一五”期間，由于城鎮(zhèn)原有失業(yè)者和新增待業(yè)者的就業(yè)問題得到較好解決，從就業(yè)管理制度來看，已為日后更好開展工作打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。然而，緊接著出現(xiàn)的“大躍進(jìn)”運(yùn)動，打亂了剛剛建立的就業(yè)運(yùn)行機(jī)制，使這項(xiàng)工作出現(xiàn)重大逆轉(zhuǎn)，原本一片大好的就業(yè)形勢驟然轉(zhuǎn)向?yàn)踉泼懿肌５?961年，全國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期，各地全面貫徹“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字方針，工業(yè)特別是重工業(yè)發(fā)展速度顯著放慢，不得不大量精減職工，其中被動員回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的達(dá)2 000萬人左右。

在經(jīng)濟(jì)調(diào)整期間，基本建設(shè)投資大幅度回落，同時又關(guān)閉和停辦了一些工礦企業(yè)，生產(chǎn)部門的就業(yè)崗位減少了，難以容納更多的勞動力。有關(guān)資料顯示，到1963年年底，全國尚未落實(shí)工作崗位的城鎮(zhèn)待業(yè)人員，還有200萬人左右，其中大部分是近年進(jìn)入待業(yè)隊(duì)伍的青年人。為了扭轉(zhuǎn)嚴(yán)峻的就業(yè)局面，政府對原有的就業(yè)制度做出適當(dāng)調(diào)整，除了繼續(xù)實(shí)施統(tǒng)包統(tǒng)配的就業(yè)制度外，也運(yùn)用了較多的靈活方法進(jìn)行安置。這樣，經(jīng)過多方努力，到1965年，基本上解決了城鎮(zhèn)待業(yè)人員的就業(yè)問題。

“文化大革命”期間，國民經(jīng)濟(jì)由于十年動亂，陷入瀕于崩潰的邊緣，再也無力維持正常的就業(yè)制度。當(dāng)時解決就業(yè)問題的主要措施，是動員城鎮(zhèn)知識青年上山下鄉(xiāng)。這項(xiàng)政策，一直執(zhí)行到1979年才開始調(diào)整。1979年不再把城鎮(zhèn)新增待業(yè)人員推向農(nóng)村，而歷年下鄉(xiāng)的知識青年又正在陸續(xù)返回城鎮(zhèn)。當(dāng)時等待政府安置的城鎮(zhèn)人員，包括按政策留城而未就業(yè)人員、因病回城知青、自行返回者，以及其他待業(yè)人員等，數(shù)量高達(dá)500多萬人。這一年政府面臨著前所未有的勞動就業(yè)工作壓力，開始對統(tǒng)包統(tǒng)配的就業(yè)政策進(jìn)行認(rèn)真反思，認(rèn)為必須改革計(jì)劃管理的就業(yè)制度。

(二)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式就業(yè)管理制度的主要特征

我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的就業(yè)管理制度，由勞動、就業(yè)和用工三個互相銜接的管理制度共同組成。其主要特征表現(xiàn)如下：①

一是以指令性勞動計(jì)劃為基礎(chǔ)構(gòu)建勞動管理制度。國家通過制訂統(tǒng)一的指令性計(jì)劃，對勞動力主要是城鎮(zhèn)失業(yè)和待業(yè)人員進(jìn)行調(diào)節(jié)。少量農(nóng)村勞動力進(jìn)入企事業(yè)單位，也是根據(jù)國家指令性計(jì)劃指標(biāo)來選拔的。由于勞動力資源配置在缺乏市場調(diào)節(jié)的條件下進(jìn)行，競爭規(guī)律難以發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的作用，其結(jié)果往往背離價(jià)值規(guī)律的要求。同時，企事業(yè)單位招聘人員的權(quán)利集中在國家手中，只能按照政府部門下達(dá)的指標(biāo)完成招工計(jì)劃，用人者沒有選人的自主權(quán)。企事業(yè)單位要增加職工，必須先拿到指令性勞動計(jì)劃確定的招工指標(biāo)，否則，是不可能從外部招聘新人員的。

二是以統(tǒng)包統(tǒng)配為標(biāo)志構(gòu)建就業(yè)管理制度。也就是，國家通過手中掌握和控制的就業(yè)崗位，包攬勞動者的就業(yè)。它起始于對大中專畢業(yè)生的調(diào)節(jié)，由于當(dāng)時專業(yè)人才奇缺，通過統(tǒng)包統(tǒng)配的方式，有利于優(yōu)先滿足國家重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域的人才需求，有利于及時補(bǔ)充邊遠(yuǎn)地區(qū)的人才需求，也有利于較好滿足艱苦行業(yè)的人才需求，對促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮過一定的積極作用。但是，這種就業(yè)管理制度的缺陷，也是十分明顯的：勞動力資源在企事業(yè)單位之間的配置，不是通過市場機(jī)制而是運(yùn)用行政手段來進(jìn)行的。勞動者沒有選擇職業(yè)的權(quán)利，也沒有選擇工作崗位的權(quán)利。特別是，勞動者就業(yè)后獲得的勞動報(bào)酬，是由國家制定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，并由國家負(fù)擔(dān)全部支出，與企事業(yè)單位的業(yè)績和收益毫無關(guān)系，同時，國家還為在職人員提供終身就業(yè)保障，使他們再也不用承擔(dān)失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)與壓力。

三是以單位固定工為主體構(gòu)建用工管理制度。固定工也稱作固定職工或長期職工，他們由政府勞動管理部門負(fù)責(zé)招聘或調(diào)配到用人單位，與用人單位保持著長期不變的勞動就業(yè)關(guān)系。固定工制度的主要特點(diǎn)是，勞動者一旦被某個單位招聘錄用，他便與這個單位建立并保持終身固定的勞動法律關(guān)系，獲得無限制的工作期限。除了某些非常特殊的情況以外，一個單位內(nèi)的在職職工不得無故離職，單位也不得無故辭退職工。企業(yè)中的固定工，通常由工人和職員兩類組成，工人是直接從事生產(chǎn)活動的體力勞動者，職員大多屬于腦力勞動者，以從事行政管理、技術(shù)研發(fā)和財(cái)務(wù)管理等工作為主。

(三)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式就業(yè)管理制度的弊端

與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的就業(yè)管理制度，從其建立初期，就已顯現(xiàn)出不少弊端。隨著我國國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展，這種弊端就越來越明顯了：指令性勞動計(jì)劃由于嚴(yán)重脫離實(shí)際，無法合理配置勞動力。統(tǒng)包統(tǒng)配的就業(yè)模式，在實(shí)際執(zhí)行過程中，使用人單位喪失招聘自主權(quán)，無法挑選到合適的員工。同時，大量使用固定工的用工方式，促使職工產(chǎn)生自由散漫的行為，不愿勤奮工作。

二、改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式就業(yè)管理制度的主要措施

我國由于推進(jìn)改革開放的需要，開始對傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行反思，認(rèn)真對待其出現(xiàn)的各種弊端。就業(yè)管理制度，作為傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，理所當(dāng)然地被列入改革范圍?；仡櫨蜆I(yè)管理制度的改革之路，盡管荊棘叢生，險(xiǎn)灘暗礁密布，但由于采用了由表及里，步步為營的正確方法，從整體來說，這項(xiàng)制度改革和創(chuàng)新，是相當(dāng)成功的。

第一步改革措施：實(shí)施就業(yè)管理制度的外圍層次創(chuàng)新

“文化大革命”動亂結(jié)束后，人們的目光紛紛從政治論爭領(lǐng)域，重新聚焦到經(jīng)濟(jì)建設(shè)戰(zhàn)線。特別是黨的十一屆三中全會以后，通過一系列新的重大措施，抓緊調(diào)整陷于失調(diào)的國民經(jīng)濟(jì)比例關(guān)系，認(rèn)真改革過分集中的經(jīng)濟(jì)管理體制。此時，政府從努力拓寬就業(yè)門路入手，吹響了就業(yè)制度外圍層次改革的進(jìn)軍號，其具體做法主要有：通過出臺優(yōu)惠政策，鼓勵發(fā)展消費(fèi)品生產(chǎn)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)部門吸納勞動力的能力；通過發(fā)展多種類型的集體企業(yè)、組建勞動服務(wù)公司等措施，促使就業(yè)崗位增加；同時，采用多種教育和培訓(xùn)方法，提高待業(yè)人員的文化素質(zhì)和擇業(yè)能力。

1980年至1981年期間，中共中央和國務(wù)院連續(xù)頒布了多個有關(guān)勞動就業(yè)方面的文件。其中，直接促進(jìn)就業(yè)管理制度改革的，主要有以下兩個：

其一，發(fā)布《進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)勞動就業(yè)工作》文件。這個文件中最早提出建立多元化就業(yè)機(jī)制的新思路，從而把政府統(tǒng)包統(tǒng)配的單一就業(yè)渠道，拓展為并列存在的三條就業(yè)渠道：一是由政府職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，通過勞動部門介紹就業(yè)；二是借用社會力量，采取自愿組織起來就業(yè)的方式；三是發(fā)揮待業(yè)人員自身的積極性，鼓勵他們自謀職業(yè)。這種三條渠道并行的就業(yè)模式，促使國有企業(yè)、集體企業(yè)和個體作坊齊頭并進(jìn)，共同成為提供就業(yè)崗位的勞動力吸納機(jī)構(gòu)，為建立多元化新型就業(yè)制度奠定了基礎(chǔ)。這樣，也就先從改變社會勞動力管理方式開始，推進(jìn)傳統(tǒng)就業(yè)管理制度外圍層次的改革。

其二，在上述文件基礎(chǔ)上，又下發(fā)了一個關(guān)于解決城鎮(zhèn)就業(yè)問題的文件。它指出，解決城鎮(zhèn)待業(yè)人員就業(yè)問題的根本途徑，是加快經(jīng)濟(jì)及各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)廣開就業(yè)門路。同時指出，當(dāng)前主要是運(yùn)用政策鼓勵發(fā)展集體和個體經(jīng)濟(jì)，鼓勵發(fā)展商業(yè)、服務(wù)性行業(yè)和消費(fèi)品生產(chǎn)行業(yè)，通過搞活經(jīng)濟(jì)增加就業(yè)崗位，解決待業(yè)人員的就業(yè)問題。

1977年至1981年期間，在加快國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展的基礎(chǔ)上，從調(diào)節(jié)社會勞動力的外圍層次努力推進(jìn)就業(yè)管理制度改革，全國城鎮(zhèn)安置就業(yè)的各類待業(yè)人員，共計(jì)3 700多萬人，終于從前所未有的就業(yè)困境中走了出來。

第二步改革措施：實(shí)施就業(yè)管理制度的內(nèi)圈層次創(chuàng)新

隨著第一步改革措施的落實(shí)，就業(yè)管理制度外圍層次改革取得了初步成效：通過采取三條渠道并行的就業(yè)模式，促使就業(yè)門路快速增多，就業(yè)形式走向多樣化，就業(yè)結(jié)構(gòu)由單一型演化為多種類型并存。這一時期，政府逐步調(diào)整有關(guān)政策，放松集中管理的勞動就業(yè)模式，把招聘員工的部分權(quán)利下放給全民企事業(yè)單位。

實(shí)施第二步改革措施的明顯標(biāo)志，是1986年7月12日，國務(wù)院同時頒發(fā)了兩個重要文件：一是《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》，它在企業(yè)招工環(huán)節(jié)引入競爭機(jī)制，同時確立企業(yè)擁有招用工人的選擇權(quán)，奠定了在新增勞動力中建立工人與企業(yè)雙向選擇關(guān)系的制度基礎(chǔ)。同時，它還明確規(guī)定，廢止內(nèi)部招工和子女頂替兩種招工辦法，企業(yè)在招聘錄用新增人員中擁有了更大的選擇權(quán)和自主權(quán)。二是《國營企業(yè)實(shí)行勞動合同制暫行規(guī)定》，它做出了一項(xiàng)突破傳統(tǒng)體制的重要規(guī)定，開始在新招職工中放棄固定工形式，實(shí)行勞動合同制。同時規(guī)定，企業(yè)有權(quán)按照生產(chǎn)經(jīng)營管理的實(shí)際需要，自行選擇不同形式的合同工，可聘用長期工，可招收短期工，也可錄用定期輪換工。這樣，在企業(yè)就業(yè)模式中，鐵板一塊的固定工制度，開始被打破一個缺口：新增員工不再是固定工。[1]國營企業(yè)開始實(shí)行勞動合同制，新增員工不具有固定工身份，使就業(yè)管理制度改革向前邁進(jìn)了一大步，由社會勞動力管理的外圍層次，深入到企業(yè)新增勞動力管理的內(nèi)圈層次。不過，這次企業(yè)用工形式和管理制度改革，并沒有涉及企業(yè)的原有職工，僅限于新增員工部分，原有職工的固定工身份仍然保持不變。

第三步改革措施：實(shí)施就業(yè)管理制度的核心層次創(chuàng)新

實(shí)際上，在我國，人們對勞動合同制并不陌生，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立以前，企業(yè)用工大多都采用合同制方式，只是在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的就業(yè)管理制度后，勞動合同制才被廢止。

到1980年，我國境內(nèi)通過引進(jìn)外資，先后設(shè)立了中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)、外商獨(dú)資經(jīng)營企業(yè)三類外商投資企業(yè)。由于這些企業(yè)員工實(shí)行的是勞動合同制，于是這種就業(yè)制度，又在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制的縫隙中得到恢復(fù)。時至1986年，我國首先在企業(yè)新增職工中全面實(shí)施勞動合同制。此后，就業(yè)管理制度改革步伐加快，1987年實(shí)施勞動“優(yōu)化組合”，1992年初開始圍繞企業(yè)勞動、工資和人事制度創(chuàng)新，掀起一股“破三鐵”的熱潮，改革深入到企業(yè)原有職工，勞動合同制開始大量取代固定工制度。

這一期間，國務(wù)院頒發(fā)的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》，是指導(dǎo)就業(yè)管理制度第三步改革的重要文件。按照該文件精神，企業(yè)可在包括新老職工在內(nèi)的所有員工中實(shí)行勞動合同制，可與職工簽訂有固定期限、無固定期限或以完成特定生產(chǎn)工作任務(wù)為期限的勞動合同。自此開始，合同化用工制度，已由企業(yè)新增職工擴(kuò)大到全體職工，原有職工也被納入合同制管理范圍。于是，就業(yè)管理制度改革獲得了突破性的進(jìn)展，又從企業(yè)新增勞動力管理的內(nèi)圈層次，進(jìn)一步深入到固定工制度的核心層次。

企業(yè)在全體職工中采取合同化管理，不僅消除了新老職工在用工方式上的差別，而且更重要的是消除了他們在身份上的差別，可使勞動者在身份平等的基礎(chǔ)上競爭上崗。這樣，既有利于企業(yè)職工合理流動，又有利于勞動力資源的優(yōu)化組合和高效配置。

第四步改革措施：實(shí)施就業(yè)管理制度的硬核層次創(chuàng)新

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的就業(yè)管理制度是一條完整的鏈條，它由勞動制度、就業(yè)制度和用工制度三個鏈環(huán)組成，而連接這三個鏈環(huán)的紐帶和基礎(chǔ)是勞動計(jì)劃。不言而喻，只有突破勞動計(jì)劃，才能深入到傳統(tǒng)就業(yè)管理制度的硬核層次。上述分析可知，第三步改革已經(jīng)觸及固定工制度，雖然鋒芒直指傳統(tǒng)就業(yè)管理制度的核心層次，但是改革的利刃還是無法穿透整個就業(yè)舊體制，因?yàn)榍懊娴母母锷形从|及勞動計(jì)劃。實(shí)際上，恰恰是勞動計(jì)劃，在傳統(tǒng)就業(yè)體制核心層次方面，發(fā)揮著硬核作用。

要徹底打破傳統(tǒng)就業(yè)管理制度的整個鎖鏈，不能僅僅著眼于就業(yè)方式創(chuàng)新，也不能光靠擴(kuò)大用工自主權(quán)，必須推動勞動、就業(yè)和用工三個制度鏈環(huán)同時改革，使它們齊頭并進(jìn)、相互配合。否則，是難以收到預(yù)期效果的。舉例來說，傳統(tǒng)就業(yè)管理制度規(guī)定，企業(yè)招收和使用工人，必須以國家勞動工資計(jì)劃指標(biāo)為基礎(chǔ)。如果這個勞動計(jì)劃不改變，企業(yè)盡管擁有就業(yè)和用工方面的自主權(quán)，也會受到很大的限制。因?yàn)閯趧庸べY計(jì)劃指標(biāo)是國家下達(dá)的，企業(yè)在獲得這些指標(biāo)以前，無權(quán)決定招工的數(shù)量，無權(quán)決定招工的時間和地點(diǎn)，也無權(quán)決定招工的條件和方式?；仡檪鹘y(tǒng)體制改革過程，不難發(fā)現(xiàn)，勞動“優(yōu)化組合”和破“三鐵”活動，一開始曾經(jīng)轟轟烈烈，最終卻虎頭蛇尾，收效甚微，這是為什么呢？究其原因可知，當(dāng)時尚未拋棄勞動計(jì)劃體制，傳統(tǒng)就業(yè)制度的舊硬核仍在作祟。

1992年，黨的十四大提出，經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。為此，就業(yè)管理制度必須進(jìn)行相應(yīng)改革，要求全面拋棄以勞動計(jì)劃指標(biāo)為基礎(chǔ)的運(yùn)行模式，并通過培育和發(fā)展勞動力市場，形成與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的就業(yè)管理機(jī)制。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會管理機(jī)構(gòu)并不游離于市場之外，而是市場機(jī)制的重要組成部分。[2]從此開始，改革的利刃終于穿透了傳統(tǒng)就業(yè)管理制度的硬核部分，連接勞動、就業(yè)和用工三個鏈環(huán)的勞動計(jì)劃體制迅速瓦解，各個行業(yè)的就業(yè)管理紛紛擺脫勞動計(jì)劃指標(biāo)的控制，絕大多數(shù)國有企業(yè)招聘和解聘人員，不再受勞動工資指令性計(jì)劃的調(diào)節(jié)。這樣，相對落后的勞動制度改革，由于步伐加快，在短時間內(nèi)追上了就業(yè)、用工兩個環(huán)節(jié)的改革。于是，計(jì)劃體制下形成的就業(yè)管理制度，再從第三步改革措施沖破的核心層次為起點(diǎn)，繼續(xù)把改革推向深入，終于到達(dá)這個平臺的頂層，進(jìn)入剝離企業(yè)富余人員的硬核層次。

三、創(chuàng)建與新時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相一致的就業(yè)管理制度

(一)提出新時期就業(yè)管理制度改革的新方向

就業(yè)管理制度是經(jīng)濟(jì)體制的有機(jī)組成部分，它的運(yùn)行機(jī)制與調(diào)節(jié)功能，取決于經(jīng)濟(jì)體制的性質(zhì)。在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新時期，就業(yè)管理制度的改革有了新的目標(biāo)和方向：促使勞動、就業(yè)和用工三個制度，在創(chuàng)新過程中齊頭并進(jìn)，協(xié)同配合，形成政府宏觀調(diào)控的市場競爭就業(yè)機(jī)制和體制，從而使就業(yè)管理制度符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求。

在新舊就業(yè)管理制度轉(zhuǎn)換初期，下崗和失業(yè)職工的再就業(yè)，成為政府在就業(yè)工作領(lǐng)域面臨的主要壓力。為此，我國勞動就業(yè)管理部門，在1993年底提出再就業(yè)工程計(jì)劃，通過建立職業(yè)介紹中心、職業(yè)介紹所、職業(yè)培訓(xùn)基地、職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)等機(jī)構(gòu)，促使市場機(jī)制配置勞動力資源的作用力不斷增大。

1998年6月9日，中共中央和國務(wù)院發(fā)布有關(guān)文件，指出解決就業(yè)問題的根本途徑，是加快國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要求各地積極培育經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，因地制宜地發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，特別是把發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)作為下崗職工再就業(yè)的主要方向。

要求努力建立全方位、多渠道、多領(lǐng)域的再就業(yè)體系。1999年3月5日，全國九屆人大二次會議的《政府工作報(bào)告》，針對如何解決下崗職工的基本生活問題，提出了著名的“三條保障線”概念。1999年4月29日，國家有關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)通知，對做好“三條保障線”的銜接工作，作出了詳細(xì)而具體的規(guī)定。

(二)規(guī)范勞動力市場的運(yùn)作方式和管理制度

1990年1月16日，勞動部頒布《職業(yè)介紹暫行規(guī)定》。它根據(jù)有關(guān)勞動法規(guī)制定，目的是充分發(fā)揮職業(yè)介紹在勞動就業(yè)服務(wù)工作中的作用，有利于規(guī)范職業(yè)介紹行為，促進(jìn)勞動者和用人單位的相互選擇。1995年11月9日，勞動部頒布《職業(yè)介紹規(guī)定》，對規(guī)范職業(yè)介紹行為作出了更加詳細(xì)、明確的規(guī)定，促使就業(yè)管理機(jī)制穩(wěn)定地朝市場化方向推進(jìn)。

1994年10月27日，勞動部印發(fā)《職業(yè)指導(dǎo)辦法》，指出職業(yè)指導(dǎo)的主要任務(wù)是向勞動者和用人單位提供咨詢和服務(wù)，促其實(shí)現(xiàn)雙向選擇。該文件對職業(yè)指導(dǎo)工作的內(nèi)容、職業(yè)指導(dǎo)工作人員應(yīng)具備的條件及其職責(zé)范圍等作出了規(guī)定，它對促進(jìn)勞動者與用人單位的雙向選擇，發(fā)揮了一定作用。

1995年9月12日，勞動部頒布《就業(yè)登記規(guī)定》，旨在進(jìn)一步規(guī)范就業(yè)登記行為，保證市場化就業(yè)服務(wù)工作的實(shí)施。該文件明確規(guī)定，就業(yè)登記包括失業(yè)登記、求職登記和對用人單位用人需要的登記。

2000年12月8日，勞動就業(yè)管理部門發(fā)布《勞動力市場管理規(guī)定》。這是一份同時取代《職業(yè)介紹規(guī)定》和《就業(yè)登記規(guī)定》的文件，它以勞動法和有關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，旨在保護(hù)勞動力供給者和需求者的合法權(quán)益，促使勞動力市場規(guī)范運(yùn)行和穩(wěn)定發(fā)展，加快建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的就業(yè)管理制度。這份文件，對規(guī)范勞動力市場運(yùn)行，促進(jìn)市場競爭就業(yè)機(jī)制的形成，發(fā)揮了重要作用。

2007年11月5日，勞動保障部頒布《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》，這份文件自2008年1月1日起施行，同時廢止了《職業(yè)指導(dǎo)辦法》和《勞動力市場管理規(guī)定》。該文件明確規(guī)定了勞動者、用人單位和政府管理部門在參與勞動力市場活動中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，使參與勞動力市場活動的個人或單位有了統(tǒng)一的行為準(zhǔn)則，也使各級政府部門管理和指導(dǎo)勞動力市場活動有了統(tǒng)一的行為規(guī)范。2014年12月23日，公布《人力資源社會保障部關(guān)于修改〈就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定〉的決定》，修改內(nèi)容主要集中在失業(yè)登記方面，分別對失業(yè)登記的涵義和范圍，以及失業(yè)登記注銷等作出新的規(guī)定。修改后的《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》自2015年2月1日起施行。

(三)進(jìn)一步完善適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的就業(yè)管理制度

1.繼續(xù)重視和加強(qiáng)就業(yè)和再就業(yè)工作。中共中央和國務(wù)院對做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作非常重視，在2002年下發(fā)專門文件之后的三年間，每年都召開全國性專題會議，討論如何進(jìn)一步做好這項(xiàng)工作。2005年，國務(wù)院頒發(fā)文件指出，妥善安置下崗失業(yè)人員和破產(chǎn)企業(yè)職工，是當(dāng)前就業(yè)和再就業(yè)工作的重點(diǎn)之一。2007年，勞動就業(yè)管理部門發(fā)出通知，要求進(jìn)一步加強(qiáng)再就業(yè)扶持和援助工作，幫助零就業(yè)家庭走出困境。2012年，國務(wù)院發(fā)布文件，要求通過法規(guī)政策和工作機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步鞏固最低生活保障制度，切實(shí)維護(hù)困難群眾的基本生活權(quán)益。

2.大力加強(qiáng)高校畢業(yè)生的就業(yè)工作。2005年，國家頒發(fā)的有關(guān)文件指出，當(dāng)前，一方面一些高校畢業(yè)生難以找到合適的工作，另一方面許多基層單位又急需招聘各種人才。因此，要把基層單位作為吸納高校畢業(yè)生就業(yè)的重點(diǎn)渠道。該文件強(qiáng)調(diào)，要通過各種宣傳媒體，做好有關(guān)政策的宣傳工作，樹立榜樣，鼓勵先進(jìn)，積極引導(dǎo)高校畢業(yè)生到基層單位去，到西部地區(qū)去，到祖國最需要的地方去。2009年，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的通知強(qiáng)調(diào)，必須把搞好高校畢業(yè)生的就業(yè)工作，作為當(dāng)前就業(yè)工作的頭等大事來完成，并提出有關(guān)對策措施，如鼓勵他們積極參加新農(nóng)村建設(shè)，樂于去中小企業(yè)工作等。2011年，國家再次發(fā)布加強(qiáng)高校畢業(yè)生工作的文件，要求繼續(xù)把這項(xiàng)工作作為就業(yè)工作的頭等大事來落實(shí)，想方設(shè)法增加就業(yè)機(jī)會，力爭圓滿完成有關(guān)任務(wù)。2015年，國家頒發(fā)文件，提出要通過深化高校的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革，通過加強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的培養(yǎng)，全面提高高校畢業(yè)生的就業(yè)質(zhì)量和水平。

3.解決進(jìn)城務(wù)工人員的有關(guān)問題。2006年，國務(wù)院專門針對農(nóng)民工問題頒布文件，提出要解決農(nóng)民工工資偏低、勞動時間過長、缺乏生產(chǎn)和生活必要保障條件等事項(xiàng)。同時提出，要通過加強(qiáng)體制和機(jī)制建設(shè)，確保農(nóng)民工擁有合法的權(quán)益。2012年，國務(wù)院辦公廳針對進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育問題，轉(zhuǎn)發(fā)了一個文件，強(qiáng)調(diào)要因地制宜制定進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女升學(xué)考試的具體政策，積極穩(wěn)妥地加以解決。2014年，國務(wù)院頒發(fā)文件，針對逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化問題，提出有關(guān)對策措施，要求進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)的工作。

4.促進(jìn)殘疾人的就業(yè)工作。2007年，國務(wù)院公布促進(jìn)殘疾人就業(yè)的有關(guān)文件。該文件根據(jù)《中華人民共和國殘疾人保障法》和其他有關(guān)法律制定，旨在促進(jìn)殘疾人就業(yè)，保障殘疾人的勞動權(quán)利。該文件對用人單位安排殘疾人就業(yè)的比例，做出了明確的規(guī)定。同時指出，達(dá)不到規(guī)定比例的單位，應(yīng)繳納殘疾人就業(yè)保障金，它將以?？顚Ｓ眯问綖闅埣踩颂峁┞殬I(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)和就業(yè)援助。

四、結(jié)論與政策建議

(一)簡要結(jié)論

由縱向角度考察我國就業(yè)管理制度的變遷，不難看出，就業(yè)模式是由經(jīng)濟(jì)體制決定的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，我國實(shí)施以指令性勞動計(jì)劃為基石、以統(tǒng)包統(tǒng)配為標(biāo)志、以固定工為主體的就業(yè)管理制度。進(jìn)入改革開放時代，我國從改變社會勞動力管理開始,拋棄統(tǒng)包統(tǒng)配方式，采用合同制,改變固定工模式，直至實(shí)施勞動計(jì)劃體制改革，實(shí)施傳統(tǒng)就業(yè)模式的硬核層次創(chuàng)新，并以建立政府宏觀調(diào)控的市場競爭就業(yè)機(jī)制和體制為目標(biāo)模式。然后，根據(jù)建立新型就業(yè)管理制度的要求，針對下崗職工再就業(yè)、高校畢業(yè)生就業(yè)，以及進(jìn)城務(wù)工人員和殘疾人就業(yè)等問題，提出一系列新對策和新措施。預(yù)計(jì)今后我國就業(yè)管理制度，將繼續(xù)朝著目標(biāo)指引的方向推進(jìn)改革和創(chuàng)新，以便更加合理高效地配置勞動力。

(二)政策建議

建立和完善政府宏觀調(diào)控市場競爭就業(yè)機(jī)制的關(guān)鍵，是進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)和就業(yè)管理工作。為此，建議有關(guān)部門著重做好以下工作：

一是進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)工作的法律意識和道德觀念，確保各級各類勞動者能夠享有平等的就業(yè)權(quán)利，不得對進(jìn)城務(wù)工人員、外地戶籍人員、具有不同宗教信仰人員，以及肢體和智力有長期損傷人員等設(shè)置歧視性的就業(yè)限制。

二是進(jìn)一步加強(qiáng)人力資源市場的監(jiān)管工作，通過建立和完善現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò)平臺等措施，確保勞動者能夠如實(shí)提供自己的求職信息，確保用人單位能夠提供準(zhǔn)確和真實(shí)的招聘信息，確保公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠?yàn)閯趧诱咛峁﹥?yōu)質(zhì)就業(yè)服務(wù)，確保職業(yè)中介機(jī)構(gòu)誠實(shí)守信并不斷提高就業(yè)服務(wù)質(zhì)量。

三是進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)援助的扶持和幫助力度，努力解決就業(yè)困難人員和零就業(yè)家庭的就業(yè)問題。就業(yè)援助對象所在地的基層就業(yè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該及時了解就業(yè)困難人員失業(yè)的原因，根據(jù)他們在勞動技能、身體條件、家庭因素或失去土地等方面存在的問題，分類制定更加具體的就業(yè)援助計(jì)劃，做到精準(zhǔn)幫扶。對于具有勞動能力的家庭人員均處于失業(yè)狀況的城市居民家庭，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)通過拓寬就業(yè)渠道，開發(fā)多種類型的就業(yè)崗位等辦法，確保該家庭至少有一人在短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

注釋：

①參見張明龍：《改革前我國就業(yè)政策的主要特征》，《新華文摘》，2010年第2期。