綠色增長下的扶貧政策取向
——國外近期文獻綜述

李秀芬，王 楊

(1.西北民族大學 管理學院，甘肅 蘭州 730124；2.蘭州大學 經濟學院，甘肅 蘭州 730030；3.蘭州財經大學 外國語學院 ，甘肅 蘭州 730000)

一、引言

貧困人口往往在生態(tài)遭受破壞和自然資源退化過程中成為主要的受害者。因為大多數貧困人口的生計主要依賴于農業(yè)，其經濟活動更易受生態(tài)和氣候條件的影響。即使居住在城市，面對擁擠、污染、供水和衛(wèi)生設施不足，貧困人口由于缺乏健康、民生安全等方面的保障，也更容易受到侵害。此外，由于缺乏足夠的資源投資于適當和有利可圖的經濟活動來維持生計，貧困人口很難適應不斷變化的外部環(huán)境。

社會經濟發(fā)展和扶貧資金的投入有利于減輕生態(tài)惡化對貧困人口的不利影響，并為他們提供相應的資源來應對環(huán)境壓力。雖然減貧成效在地域、部門和結構上存在著相當大的差異，但是經濟增長仍然是培養(yǎng)可行能力[1]和推動大規(guī)模減貧計劃的關鍵要素[2]。相關研究表明，經濟增長可以顯著增強應對氣候變化的能力。例如，Dell et al.[3]通過一組50年間跨國數據的時間序列分析，發(fā)現在貧困國家經濟增長率的下降與氣溫升高有關，而這種相關性在富裕國家并不顯著。Raddatz[4]的研究顯示，低收入國家人均國內生產總值的大幅下降主要來自于自然災害，這種下降幅度通常是富裕國家的四倍。Noy[5]的研究顯示，擁有較高的人均GDP、較好的管理體制和人口發(fā)展指標有助于降低自然災害造成的損失。Fomby et al.[6]也發(fā)現，雖然難以對引起經濟動蕩的災害類型進行精確刻畫，但是災害給農業(yè)和非農業(yè)同樣都帶來了損失。

氣候和其他生態(tài)變化的壓力在未來幾十年中，將對于貧困地區(qū)的經濟增長前景產生重要影響[7]。氣候條件的變化將會改變農業(yè)的平均收益并增加其不穩(wěn)定性。此外，極端天氣事件的增加會影響到生產性資本的積累，尤其對于經濟活動潛在性回報波動較大的地區(qū)。此外，這些影響還有可能加速生態(tài)資本呈多種形式的耗費，增加由于疾病和水資源缺乏對健康的威脅。土壤、森林、漁業(yè)、淡水等資源的枯竭反映著經濟生產潛力在持續(xù)虧損?？諝夂退Y源的污染在很多地區(qū)給健康帶來了沉重負擔，應對產出下降和稀缺性資源的缺乏也正在轉變?yōu)闉橹委煾鞣N與污染有關疾病的努力。這些外部性問題很難被充分內化到由受到侵害的貧困人群來參與決策，然而這些問題必定會對經濟增長與增長收益的分配帶來潛在影響。

在試圖解決上述矛盾的研究中，有一種觀點被認為可以在保護生態(tài)的前提下，同時贏得經濟充分增長的機會，即“綠色”增長[8]。從扶貧的政策取向看，這一觀點尤具吸引力。因為綠色增長既保留了貧困地區(qū)實現經濟增長的可能性，又促使貧困人口在承擔生態(tài)風險方面保有一定的動力。此外，由于生態(tài)破壞后果的有偏性，綠色增長還有可能幫助貧困人口改善在付出生態(tài)成本后的經濟成長軌跡。

然而，由于經濟增長與減貧之間存在非均衡性，不是所有給予生態(tài)最大關注的經濟增長的努力一定能最大限度地減少貧困。本文綜述了目前國外在綠色增長方面的研究成果，包括綠色增長政策的核心維度、機制障礙以及關注要素。在此基礎上，本文試圖對中國當前的扶貧政策取向提供參考。

二、綠色增長政策的機制障礙

從理論上講，可以通過綠色增長使貧困人口受益。例如，確保貧困人口生計的負面成本能夠被適當內化。雖然這很有可能減少收入和GDP的增長，但可能會使增長模式隨著實際收入的增加帶來勞動力需求的快速增長，也可能促進從農業(yè)向其他產業(yè)的結構轉變，還可能推動易地扶貧。這些措施反映了用于評估各種綠色增長對貧困人口影響的四個核心維度[9]：第一，效率的提高，從而通過內化外部性為貧困人口提供潛在福利；第二，綠色增長的方式有助于通過就業(yè)增長來減少貧困(即綠色的勞動需求成長性)；第三，綠色生計在部門轉型維度上的增長，它允許貧困人口轉移到更高回報的生計領域；最后，綠色增長的空間聯通性和流動性，提供了遷移機會并推動了地區(qū)間的聯系。如果從上述四個核心維度進行考量，就會發(fā)現一些所謂“綠色增長”政策的扶貧成效缺乏積極性(甚至是消極的)，而對其有效性評估也有失偏頗(如僅是關注于“綠色”或增長前景的其中一個方面)。

雖然在理論上，綠色增長政策可能用于提高效率的收益能夠彌補受損者的損失，但這并不意味著貧困人口一定能從中獲益，因為有利于貧困人口的收益再分配機制一般難以自發(fā)產生。

大多數生態(tài)與貧困之間的關聯性分析都集中于家庭和社區(qū)生活的微觀層面。經典的分析框架是：家庭被視為各種要素(如資金、實物資本、人力資本、生態(tài)資本等)的提供者；市場通過組合這些要素使要素提供者獲得利益和謀生的機會；所有權和使用權在這一過程中并不總是明晰的(因為資金、實物或人力資本通常容易界定產權，而生態(tài)資本的權利卻不總是清晰的，至少具有私有、公共或不確定權利的爭議)。此外，使用生態(tài)資本往往還涉及到外部性問題，研究側重于如何克服市場失靈進而提高經濟效率方面(如按照帕累托最優(yōu)的原則來優(yōu)化資源配置)。

(一)就業(yè)、部門與空間維度

就業(yè)、部門與空間維度是影響扶貧成效的主要因素。它們之間的關系可以被表述為：一方面大多數貧困人口生活在農村，從事較低生產效率和收入的農業(yè)勞動；另一方面，越來越多的貧困人口涌入城市，從事低收入工作或者簡單的自我雇傭活動。由于缺乏財富積累和正規(guī)保障，這些貧困人口的生計風險很高。這種生計風險又直接關聯到生態(tài)風險，特別是環(huán)境變化的壓力。然而，在加入部門和空間維度變遷的條件下，隨著貧困人口對農業(yè)的依賴度下降，產業(yè)結構和部門的變遷開始體現為顯著的空間維度。城市化進程在大規(guī)模扶貧中發(fā)揮著常效作用，這一過程同樣帶來了福利的增加。有效的扶貧措施還可以存在于其他空間維度。例如，可以預見，未來人口將更加集中于交通便利地區(qū)，生態(tài)惡劣地區(qū)的人口將顯著減少，從而有利于農產品以較低的成本得到流轉。但是，上述轉變僅是一種自發(fā)性的過程。貧困人口憑借其有限的資本積累也僅能從事簡單勞動，本身卻無法成為推動經濟增長和轉型的引擎。此外，即使在總體經濟較快增長的情況下，這種自發(fā)性過程仍然充滿了風險，因為與這種變化相適應的部門和空間維度的變遷，在很大程度上取決于勞動者的可行能力[10]。

(二)市場失靈

不恰當的要素組合可能導致低增長和高貧困的雙重“陷阱”[11]，這主要來自于市場失靈。第一種來自于信貸市場。由于信貸市場往往需要提供抵押品，如果對貧困人口的替代生計性信貸設置一定的資本門檻，那么大部分貧困人口勢必被限制在低回報生計區(qū)[12]。第二種來自于抵御風險能力。貧困人口由于缺乏抵御風險的能力，所以常被誘導去選擇傾向于安全性的投資組合，從而限制了在回報較高的生計方面的投資[13]。一旦發(fā)生經濟動蕩，之前較低的收益積累不足以抵御風險，脫貧人口將會重新返貧。第三種來自于空間外部性。區(qū)位和集聚效應是獲得規(guī)模報酬遞增的兩大基本要素[14]。如果發(fā)展受到空間特征的限制，貧困人口將難以脫貧。雖然易地遷移是一種克服缺陷的有效方法，但是在上述兩種市場失靈的交互作用下，遷移成本會很高[15]。

三、綠色增長政策的關注要素

綠色增長下的扶貧政策取向不僅關系到貧困人口當前的資本和生計，而且還需要考慮部門和空間緯度的動態(tài)變化。如果從生態(tài)成本定價來考慮，不但需要評估經濟增長對貧困人口直接資產價值的影響，更需要評估來自于部門、空間維度和其他動態(tài)要素的交互變化。

(一)生態(tài)資源定價和監(jiān)管

生態(tài)資源定價(如燃料和水)能夠更貼近地反映整個社會的生產和所耗費的機會成本。由于富裕人口可能使用了更多的生態(tài)資源，所以他們在此方面的花費要比貧困人口多。然而，對貧困人口福利的影響更適合用于評估生態(tài)資源的定價，因為此種消費占貧困人口總消費的比例更高[16]。理論上，提高產出效率后的收益能夠被用于對貧困人口損失的補償。然而，在實踐中無論采用何種定價模式，綠色增長戰(zhàn)略在制定中必然遵循著一個基本原則：如果沒有生態(tài)補償機制，貧困人口的利益必將受到損害，所以必須將生態(tài)資本的影子價格明確地作為彌補貧困人口損失的實際收入。

對于生態(tài)資源的監(jiān)管與上述定價問題類似。雖然富裕人口可以通過私人出資改善居住環(huán)境，但這種改善是否符合貧困人口的利益，仍需要對生態(tài)改善的后果進行評估。在一般情況下，作為綠色增長戰(zhàn)略中的監(jiān)管機制，將決定貧困人口能夠在多大程度上受益。此外，監(jiān)管的傾向性對其后果同樣有重要影響。例如，嚴格的規(guī)劃限制使得企業(yè)被禁止在商業(yè)區(qū)和住宅區(qū)附近建立工廠。然而，如果貧困人口只能居住在未被監(jiān)管的邊緣地區(qū)，他們將會受到周邊工廠的侵害[17]。

作為要素供給者，貧困人口的收入也同樣依賴于生態(tài)資本。對生態(tài)資本的監(jiān)管或定價影響著貧困人口生產和工作機會。許多貧困人口直接使用生態(tài)資本獲得收益(如從事農業(yè)或漁業(yè))。然而，嚴格的長期生態(tài)資本監(jiān)管政策傾向可能使財富的分配遠離貧困人口[18]。貧困人口也可能受雇于那些對生態(tài)資本有很強依賴性的企業(yè)。如果所使用的生態(tài)資本成本上升，那么企業(yè)會傾向于采用生態(tài)資本密集度較低的生產過程或使用其他替代性生產要素。雖然這些影響的大小還取決于生態(tài)資本與其他資本要素間的可替代程度，但是貧困人口很難在同技術工人的競爭中勝出。

對貧困人口而言，短期內，關鍵是在“新”的增長軌跡中對低技術勞動的需求強度。然而，行業(yè)的先進往往需要體現在更高效率的生產方式，從而導致對人力和物質資本更高強度和復雜性的技術要求，而不再是勞動密集型的生產方式。在此情況下，明確評估環(huán)保性生產的替代技術將成為關鍵，維持較長時期的增長效率和能力用于判別綠色增長是無效的。在通常情況下，一種政策是否有利于保持勞動密集型并內化生態(tài)成本，在初期(甚至在增長過程中)是難以判斷的，它取決于眾多調整因素和技術部門內部以及跨部門的產出份額[19]。如果對勞動的需求強度不能被維持，勞動密集型產業(yè)的下降會減緩對農業(yè)勞動力的吸收。

(二)低碳能源投資

有研究認為投資于低碳能源產業(yè)會大大提高就業(yè)率。例如，Engel et al.[20]比較了生產各種能源(包括石油、天然氣、煤炭、核能、太陽能、地熱、生物量)所耗費的勞動強度的數據，認為生產低碳能源所需的勞動強度高于生產煤炭或天然氣。更高勞動強度意味著，如果將資源投入轉向低碳能源領域，在相同的能源供給條件下將創(chuàng)造出更多的就業(yè)機會。然而，這種觀點成立的前提是需要保持燃料成本的穩(wěn)定性。雖然可以通過補貼，以確保能源成本不受影響，但是在多數情況下，仍需要在減少貧困和生產綠色能源之間進行權衡[21]。

(三)適應性投資

與“綠色”相適應的以及增強其他適應性能力的投資，主要是為極端事件提供更多的抵御風險能力。在受到極端事件潛在影響的貧困地區(qū)，適應性投資在很大程度上應側重于增加當地的糧食安全和自給自足。此外，促進抗旱或耐堿性作物的使用也可能是明智的政策，雖然可能減少平均回報[22-23])。然而，由于這種適應性投資也有機會成本，作為一個扶貧的動態(tài)過程，對于干旱多發(fā)地區(qū)的農業(yè)適應性投資可能缺乏經濟效率[17]。如果適應性投資沒有經過仔細權衡，貧困人口只可能被困在低價值的生計區(qū)間。同時，應當強調適應性投資的關注領域。例如，許多貧困人口的房子沒有合法的所有權，依靠大型基礎設施投資保護他們是不明智的，因為這些邊緣地區(qū)并不是城市居住區(qū)。適宜的城市移民政策需要專門設計敏感區(qū)的搬遷策略，以確保貧困人口不被陷入貧困陷阱。

四、結論與建議

生態(tài)變化對貧困人口的影響是非均衡的，而增長是減少貧困的關鍵。貧困人口由于歷史原因和機制障礙，長期處于低回報生計區(qū)域。綠色增長必須在維持扶貧所需增長的同時并確保生態(tài)成本內部化。綠色增長對貧困人口也可能帶來負面影響：一方面，貧困人口作為消費者，由于存在著生態(tài)定價和監(jiān)管方面的偏好風險，很難由此獲得收益；另一方面，貧困人口作為供給者，只能依靠綠色增長對低端勞動力資源的吸納強度。雖然低碳能源生產可能是勞動密集型的，但補貼和公共投資所需的規(guī)?？赡軘D出更多的用于親貧的資源消耗。其他生態(tài)敏感性投資，也使貧困地區(qū)可能面臨低收入困境和喪失與快速增長領域關聯的機會。在農村地區(qū)，這些投資可能會導致貧困人口受囿于低回報和低風險的生計。在城市規(guī)劃中，生態(tài)恢復計劃往往被用于針對最重要的經濟資產，而貧困人口可能長期被邊緣化。

本文認為，中國作為最大的發(fā)展中國家，正在經歷巨大的生態(tài)變化，而這一過程在短期內難以逆轉。貧困人口由于其生計對用于謀生的生態(tài)資本的依賴度很高，所以更有可能在其資源匱乏和投資適應度下降的情況下深受影響。誠然，經濟增長是任何大規(guī)模減貧的關鍵。手工勞動、農業(yè)占GDP的比例在人口流動和城市化過程中份額的下降是經濟成長進入大量消費階段的基本特征。然而，如果比照減貧對于農業(yè)、貿易、技術、基礎設施和城市發(fā)展的敏感度可能會發(fā)現，一些所謂的綠色增長設想可能并不一定有利于貧困人口。要求貧困人口在承擔保護生態(tài)的義務的同時，還要維持較高的增長效率幾乎難以實現。

中國扶貧的整體戰(zhàn)略要求到2020年要徹底消除貧困。如果將當前和今后一段時期稱之為“后貧困”時期，那么綠色增長需要就其減貧能力進行權衡。對這一問題，政府同樣存在較大的憂慮，這由近期在《國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中同時通過了“脫貧攻堅”“教育脫貧”“生態(tài)環(huán)境保護”三個補“短板”的規(guī)劃就可見一斑。從社會學和經濟學的角度考量，以單純收入增長為導向的扶貧政策將不再符合后貧困時期的綠色增長趨勢。如何將上述三個短板結合起來考查，雖然減少貧困人口數量仍然是當前最重要的任務之一，但是如果不將新的評價機制作為評估減貧成效的關鍵(例如建立“第三方”評價體系)，就不能確保綠色增長下扶貧成效的切實有效性。特別需要明確的是，扶貧作為一種強有力的增加當前貧困人口應對生態(tài)變化風險能力的重要政策舉措，貧困人口不應該被要求承擔過多的改善生態(tài)環(huán)境的成本，而全面推行合理、合法、合規(guī)的生態(tài)補償政策將成為兩者協同的關鍵。

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