鄉(xiāng)村振興視域下邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理機制創(chuàng)新研究

廖林燕

(云南大學 公共管理學院政治學系，云南 昆明 650091)

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出“要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，按照產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現代化”[1]32。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我們黨深刻把握現代化發(fā)展規(guī)律以及著眼經濟社會發(fā)展全局進而作出的戰(zhàn)略部署。鄉(xiāng)村振興旨在實現鄉(xiāng)村的全面發(fā)展，因為“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎和關鍵”[1]21，而鄉(xiāng)村的持續(xù)發(fā)展必須建立在鄉(xiāng)村穩(wěn)定的基礎上。只有在鄉(xiāng)村穩(wěn)定、和諧并充滿活力的基礎上，農業(yè)農村的現代化發(fā)展才能持續(xù)推進。同時，也只有實現發(fā)展與穩(wěn)定的良性循環(huán)，在發(fā)展中實現穩(wěn)定，在穩(wěn)定中促進發(fā)展，才能更好地促進鄉(xiāng)村的振興。而鄉(xiāng)村的穩(wěn)定與和諧，不僅需要通過發(fā)展來推進，也需要依靠有效的鄉(xiāng)村治理來實現，然而隨著現代化的推進，一方面，傳統(tǒng)的倫理道德規(guī)范的約束力在逐漸下降，另一方面，現代法治秩序的建立顯得比城市和內地的鄉(xiāng)村要更加困難，與此同時，確保社會規(guī)范得以運行的人才資源又在不斷流失。這些困境從深層次上呼喚要不斷加強和創(chuàng)新邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理，只有對邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理面臨的困境給予足夠的重視與應對，才能走出一條有中國特色的邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興之路。

一、鄉(xiāng)村振興離不開有效的鄉(xiāng)村治理

改革開放以來，我國現代化進入快速發(fā)展階段，生產力水平顯著提升，在此基礎上，現代化的持續(xù)深入推動必須著力解決好發(fā)展不平衡、不協(xié)調的問題。十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵1]11這種不平衡不僅表現在物質文明與精神文明、政治文明、生態(tài)文明之間發(fā)展的不平衡，也表現在區(qū)域之間發(fā)展的不平衡，同時也表現在城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡。而鄉(xiāng)村振興就是從城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的角度作出的全面部署。新中國成立六十余年，經濟總量躍居世界第二位，成為世界第二大經濟大國。與那些早發(fā)內生型現代化國家不同，我國走的是一條趕超型發(fā)展道路，這條道路的重要特點就是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，并由農業(yè)為工業(yè)化提供積累，由農村為城市做貢獻。這樣的發(fā)展戰(zhàn)略使我們用六十余年的時間走完了發(fā)達國家?guī)装倌甑陌l(fā)展歷程，但是這樣的趕超型發(fā)展也帶來了發(fā)展不平衡、不協(xié)調、不全面的問題，反映在工農、城鄉(xiāng)關系上就是城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大、農業(yè)基礎薄弱。而城鄉(xiāng)發(fā)展的失衡、農業(yè)農村發(fā)展的滯后，這不僅可能使整個現代化進程遇到嚴挫，甚至難以為繼，而且也直接影響到決勝全面小康目標的實現。正如習近平在中央農村工作會議上所指出的：“農業(yè)基礎穩(wěn)固，農村和諧穩(wěn)定，農民安居樂業(yè)，整個大局就有保障，各項工作都會比較主動?！盵2]因此，必須將“三農”問題提升到影響整個經濟社會發(fā)展全局的高度、影響現代化進程全局的高度、影響國家的長治久安的根本性高度進行謀劃和頂層設計。在當前我國工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的勢頭下，這正是一個有利于“三農”問題根本解決的重要戰(zhàn)略機遇期，必須同步推進農業(yè)現代化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展?！霸诮洕鐣l(fā)展到一定程度后，以工補農、以城帶鄉(xiāng)，是城鄉(xiāng)關系的基本特征。只有順應規(guī)律，農業(yè)和非農產業(yè)才能協(xié)調發(fā)展，城鎮(zhèn)和農村才能相互支撐?！盵3]2十九大報告提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，正是在對現代化發(fā)展規(guī)律深刻認識的基礎上著力構建新型工農、城鄉(xiāng)關系所作的重大部署。

隨著現代化快速推進所帶來的較大的城鄉(xiāng)差距，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是要徹底改變鄉(xiāng)村的落后面貌，實現鄉(xiāng)村的全面發(fā)展，包括鄉(xiāng)村經濟發(fā)展、鄉(xiāng)村生態(tài)發(fā)展、鄉(xiāng)村文明提升與鄉(xiāng)村政治發(fā)展等多個方面。通過鄉(xiāng)村的全面發(fā)展，促進農業(yè)農村的現代化，培養(yǎng)和塑造新型的職業(yè)農民，創(chuàng)造產業(yè)興旺、生活富裕、生態(tài)美麗、鄉(xiāng)風文明的美好幸福生活。這些目標的達成，不僅有賴于國家對鄉(xiāng)村的經濟投入與強農惠農富農政策的支持，有賴于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，而且也離不開有效的鄉(xiāng)村治理。有效的、符合邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展實際的鄉(xiāng)村治理，在實現鄉(xiāng)村有效整合的基礎上，能夠更好地激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的活力與創(chuàng)造力，更好地帶領群眾創(chuàng)造美好的鄉(xiāng)村生活。

鄉(xiāng)村治理，也就是治理鄉(xiāng)村的社會問題。治理鄉(xiāng)村之所以必要，根本上是由于人始終作為一種社會存在，“一切政治理論的起點在于：人類是共同生活的”[4]。人必須要過社會生活，并結成一定的共同體，這種共同體既表現為一種歷史文化共同體，如民族；也表現為一種血緣共同體，如家族；也表現為一種地緣共同體，如鄉(xiāng)村。由于鄉(xiāng)村往往是由同一個家族或不同家族成員以地域為基礎聚族而居的，因此鄉(xiāng)村常常兼具地緣共同體和血緣共同體的特征，對于少數民族鄉(xiāng)村來說，還同時具有族源共同體的特征。那么，作為一個共同體要存續(xù)，要把具有不同個性差異和利益偏好的個體維持在一個統(tǒng)一的社會共同體中，使他們能夠和諧相處，也就必然要去面對并解決由于人與人之間的利益差別所必然帶來的利益整合、利益協(xié)調這些現實問題，這個過程也就是治理。對于鄉(xiāng)村治理而言，也就是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基礎的國家機構、群眾自治組織及各種民間社會力量等多元治理主體，為確保鄉(xiāng)村社會既充滿活力又和諧有序，以維護和增進鄉(xiāng)村公共利益為核心，進而規(guī)范鄉(xiāng)村社會行為，協(xié)調鄉(xiāng)村社會關系，化解鄉(xiāng)村社會矛盾，完善鄉(xiāng)村公共服務的治理活動及其過程。

現代鄉(xiāng)村治理的價值追求主要包括3個方面。一是穩(wěn)定，穩(wěn)定也就是把無序和沖突控制在一定的范圍內，使社會保持一種安定有序的狀態(tài)。對任何社會共同體而言，穩(wěn)定都是一種最為基本的價值，正是因為有了穩(wěn)定，人類的公共生活才成為可能。鄉(xiāng)村社會同樣如此，鄉(xiāng)村治理首先要解決的就是由于人與人之間利益差別所必然帶來的利益矛盾與利益沖突。二是和諧?！稄V韻》對“和諧”作如下釋義：“和，順也，諧也，不堅不柔也?！焙椭C也就是在穩(wěn)定的同時，實現一種充滿活力的秩序。對于鄉(xiāng)村社會來說，也就是要實現一種尊老愛幼、長幼有序、父慈子孝、與人為善的良好的鄉(xiāng)風家風以及實現不同群體之間的和睦相處、和衷共濟與和順共處。三是發(fā)展。在人成為主體力量的時代，實現好、維護好和發(fā)展好人的根本利益，以促進人的全面發(fā)展，是現代國家合法性的必然要求，也是現代社會治理的根本價值追求。“治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益?！盵5]現代鄉(xiāng)村治理正是通過尊重和保障人的權益，進而促進人的發(fā)展、促進鄉(xiāng)村的發(fā)展?？梢姡l(xiāng)村的振興離不開有效的鄉(xiāng)村治理，或者說有效的治理是鄉(xiāng)村振興的重要保障，同時也是鄉(xiāng)村振興的一個重要內涵。

二、邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會變遷呼喚加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理

馬克思主義認為，生產方式是分析社會發(fā)展的基本出發(fā)點，當蒸汽機推著西方國家率先步入現代化，現代化就像一道閘門，以勢不可擋之勢沖擊著世界上所有不同區(qū)域的傳統(tǒng)文明。新中國成立以后，我國也開啟全面現代化的進程，由農業(yè)社會不斷向工業(yè)社會轉型。而這個進程，也一步步地給地處國家疆域的邊緣地帶、一度生活相對封閉、千百年來以自然經濟為生的邊疆少數民族的傳統(tǒng)生活方式帶來劇烈的震蕩，使整個鄉(xiāng)村社會都處于急劇的變遷中，這樣一種變遷在客觀上又呼喚和要求不斷加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理。

(一)要求協(xié)調利益關系，從而為鄉(xiāng)村振興提供穩(wěn)定和諧的發(fā)展環(huán)境

隨著工業(yè)化、信息化、市場化、城鎮(zhèn)化以及農業(yè)現代化進程的加快，邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村社會也正發(fā)生深刻的變化，社會異質化程度日益加大，社會結構更加復雜，利益分化不斷加劇，利益差別也逐漸擴大。邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村的農民已逐漸分化為農業(yè)勞動者、農民工、私營企業(yè)主、個體工商戶、農村管理者、農村知識分子以及無業(yè)人員等。這些利益的分化與利益差別以及由市場經濟所帶來的逐利意識的強化從而導致的利益沖突與矛盾，給鄉(xiāng)村社會秩序的建構帶來了前所未有的難度。不僅非制度政治參與多發(fā)頻發(fā)，而且群體性事件也不斷爆發(fā)。其中，由土地征用和拆遷引發(fā)的的失地農民的社會保障問題已成為邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村最為突出的社會矛盾，并成為大規(guī)模群體性事件的一個重要誘因?！坝醒芯繉?00個村的1 765戶農民進行調查，發(fā)現在已經發(fā)生的沖突中，土地問題是占比最高的誘因，接近1/3的受訪農戶表示對征地補償不公、土地征用不合法這兩個問題感到不滿?！盵3]460如果說，在整個社會利益格局深刻調整的時代背景下，并不可避免地會帶來不同利益之間的矛盾與沖突，那么這些矛盾與沖突在邊疆地區(qū)特殊的地緣環(huán)境、周邊關系的影響和輻射下，還常常和民族問題、宗教問題交織在一起，使社會關系更加錯綜復雜。

現代性意味著穩(wěn)定，而現代化必然帶來不穩(wěn)定。如何協(xié)調現代化進程中邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會的各種利益關系，減少鄉(xiāng)村社會的摩擦、沖突與矛盾，以實現邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會的和諧與穩(wěn)定，必然成為和諧社會構建的必然訴求，這也便在客觀上要求加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，從而為鄉(xiāng)村振興營造良好的社會秩序。

(二)要求規(guī)范社會行為，從而激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內生動力

在農業(yè)社會向工業(yè)社會的轉型過程中，社會流動的日趨普遍不僅使人的存在形態(tài)發(fā)生了根本變化，“使人走出了家，打破了地域界限”[6]，而且也使人們的價值觀念日趨多元，因此如何進行思想的整合與行為的規(guī)范是現代鄉(xiāng)村治理迫切需要應對的。

在現代化的進程中，邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村大多群眾都已逐漸豎立起了改革開放的新思想，并逐漸投入到市場經濟的浪潮中。當然也有一些少數民族由于地處深山峽谷、交通不便、環(huán)境相對閉塞，導致市場經濟發(fā)育較為遲緩。一些群眾至今依然備受傳統(tǒng)自然經濟的束縛，不愿意，同時也不敢開拓新的生產領域。對于這些少數民族群眾，需要及時通過思想的引領、持續(xù)的引導以及產業(yè)的發(fā)展，從而為鄉(xiāng)村發(fā)展注入新的思想、生機與活力。

此外，對于大多投入到市場經濟浪潮中的少數民族群眾來說，他們在市場經濟的切身感受中迅速增強了商品意識和競爭意識，思想更加活躍，表現出更多的創(chuàng)造力。這些新思想的注入，恰是鄉(xiāng)村振興的寶貴資源，當然隨著各種思想的相互激蕩，市場經濟在逐步改變少數民族鄉(xiāng)村群眾傳統(tǒng)生活方式的同時，也在不斷沖擊、改造著鄉(xiāng)村群眾曾經十分淳樸的思想觀念，并使人與人之間的關系開始走向異化。尤其是市場經濟的普遍逐利意識與商品交換原則，正在一步步地侵蝕著人們的生活圈層，使一些人在對物質的追逐中逐漸迷失了方向，陷入了拜金主義，而且一些人情淡漠、唯利是圖、兄弟反目的現象也開始在一度民風淳樸的少數民族鄉(xiāng)村中滋生。此外，一些群眾在現代化的節(jié)奏中無所適從，染上了黃、賭、毒等不良惡習。

在這樣一個社會轉型過程中，一些境外勢力也不遺余力地利用我國鄉(xiāng)村群眾思想觀念上的多元化特點以及一些社會矛盾進行各種形式的宗教滲透活動，這些滲透往往打著扶貧或社會關懷的幌子，尤其是以豐厚的物質利益為誘餌，加上極具煽動性、迷惑性的說教，從而使得一些辨別力和警惕性不強的少數民族群眾在不知不覺中倒向滲透進來的宗教。

以上現象表明，邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村的振興，不僅僅是通過基礎設施建設與社會事業(yè)建設改變鄉(xiāng)村的外在面貌，而且也一定要改變農民的精神面貌。只有通過精神面貌的改變，塑造具有新素質、新思想、新文化、新境界的新型農民，才能為鄉(xiāng)村振興提供強大的內生動力與活力。而農民精神面貌的改變不僅有賴于特定的生產方式，有賴于現代教育的持續(xù)與深入，而且也有賴于鄉(xiāng)村治理主體的思想引導，這就要求鄉(xiāng)村治理主體通過思想的引領、行為的規(guī)范形塑一種共同遵守的行為模式，形塑與現代生活、現代農業(yè)相適應的文明觀念與科學發(fā)展觀，進而不斷促進鄉(xiāng)村創(chuàng)造力與發(fā)展活力的激發(fā)，同時不斷促成健康文明的新風尚，從而為鄉(xiāng)村振興提供良好的發(fā)展環(huán)境與內生動力支持。

(三)要求完善公共服務，從而不斷帶領群眾創(chuàng)造更加美好的生活

促進人的全面發(fā)展，必然要求把全心全意為人民服務作為基本的治理理念，建設人民滿意的服務型政黨和服務型政府。鄉(xiāng)村治理同樣需要秉承服務的宗旨，尤其是在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標下，更需要通過服務發(fā)展、服務民生、服務群眾，不斷提升服務意識、提高服務能力，通過服務凝聚人心，通過服務促進鄉(xiāng)村的振興。服務發(fā)展，也就是要求鄉(xiāng)村治理主體不斷引領農民群眾在思想觀念上緊跟現代化發(fā)展潮流，緊跟農村綜合改革的步伐，不斷引領農民群眾樹立科學發(fā)展觀，及時轉變農業(yè)發(fā)展方式。通過思想引領，充分調動和激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內生動力，更好地匯聚起鄉(xiāng)村振興的強大合力。服務民生，也就是要求鄉(xiāng)村治理主體積極貫徹落實國家的精準扶貧、強農富農等各項政策。通過狠抓落實，不斷改善農民的生產生活條件，不斷提升農民的生活質量，不斷縮小城鄉(xiāng)差距。服務群眾，也就是要求鄉(xiāng)村治理主體通過為農民辦實事，不斷實現和維護群眾的權益，包括發(fā)掘適合本鄉(xiāng)村種植條件或區(qū)位優(yōu)勢的優(yōu)勢產業(yè)和特色經濟，不斷提高農民收入，不斷維護好農民的經濟權益、文化權益和民主政治權益。通過服務能力的提升與服務作風的改進，更好地推動農業(yè)農村的現代化，更好地帶領群眾創(chuàng)造美好幸福生活。

三、邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理面臨的困境

鄉(xiāng)村的振興需要有效的鄉(xiāng)村治理來促進，有效的鄉(xiāng)村治理通過維護穩(wěn)定、促進和諧、服務發(fā)展、凝聚人心，從而助推和加快鄉(xiāng)村的振興。而要實現有效的鄉(xiāng)村治理，不僅需要建構起有效的、共同遵守的社會規(guī)范，而且要有大量的人才資源作為保障。然而當前邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村的社會規(guī)范卻出現不同程度的斷裂，傳統(tǒng)的倫理規(guī)范在不斷解構，現代法治規(guī)則又沒有及時建立起來，此外鄉(xiāng)村治理的人才也在不斷流失、治理的方式也還不能完全適應鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展的需要，這些都在客觀上影響了邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理效能的發(fā)揮。

(一)鄉(xiāng)村治理的規(guī)范體系面臨困境

鄉(xiāng)村治理的體系包括鄉(xiāng)村治理的體制機制、法律法規(guī)，其中社會規(guī)范是鄉(xiāng)村治理體系的一個重要組成部分。在社會變遷所帶來的農民價值觀念日趨多元的時代環(huán)境下，如何進行思想的整合與統(tǒng)一，這直接影響到鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定與和諧，這就迫切需要發(fā)揮社會規(guī)范的作用，“社會規(guī)范最重要的特征是它對個人的統(tǒng)治。它規(guī)定人怎樣做一個他應該做的人”[7]。社會規(guī)范通過影響人們的心理、思維方式和價值取向，塑造一種統(tǒng)一的政治態(tài)度與心理取向，從而賦予社會共同體以秩序和含義。社會規(guī)范主要是通過一系列處理社會關系、進行社會交往的行為模式來實現的，這些行為模式既包括正式的規(guī)則，也包括非正式的慣例，如習俗、宗教、道德等。

如果說社會規(guī)范賦予特定的社會形態(tài)以秩序和含義，從而構成社會治理的重要手段與工具，那么影響目前邊疆民族地區(qū)治理效能的一個深刻根源就在于社會規(guī)范正出現不同程度的斷裂：一方面，一度維系社會秩序的傳統(tǒng)規(guī)范在現代化進程中不斷解構，倫理道德的約束力在逐漸下降，各種習俗的、宗教的力量也在逐漸趨于淡化，一些傳統(tǒng)民間權威在群眾生活中的影響力也在逐漸減退；另一方面，群眾的法治觀念又沒有及時建立起來，尤其是通過理性的方式、法治的手段來解決社會糾紛、維護自身利益的行為習慣還沒有完全培養(yǎng)起來。而法治觀念的淡薄，不僅是由于邊疆民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展的相對滯后，同時也是由于現代工業(yè)化的生產方式還沒有完全深入民族地區(qū)鄉(xiāng)村。正是由于社會規(guī)范不同程度的斷裂，這在相當程度上使邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村的社會沖突、矛盾與摩擦多發(fā)頻發(fā)，并使21世紀的邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村逐漸進入一個風險社會。

(二)鄉(xiāng)村治理的人才資源困境

十九大報告提出“人才強國戰(zhàn)略”，并指出“人才是實現民族振興、贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源”[1]64。具體到鄉(xiāng)村振興，人才同樣是實現鄉(xiāng)村有效治理的關鍵，同時也是實現鄉(xiāng)村振興的寶貴資源。目前影響邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的人才資源困境主要有以下幾個方面。

1.鄉(xiāng)村治理的人才大量外流。在鄉(xiāng)村治理的人才結構中，既需要基層政府的治理人才，也需要村干部等治理人才，然而隨著城市化進程的加快，鄉(xiāng)村人口大規(guī)模向城市轉移，許多未來鄉(xiāng)村精英的后備人才都離開了鄉(xiāng)村，這使治理人才資源變得日益匱乏。盡管這些年國家投了大量的財力和物力用于民族地區(qū)鄉(xiāng)村的基礎設施建設和社會事業(yè)建設，但無論在教育資源、就業(yè)機會，還是在文化生活方面，城市都比鄉(xiāng)村要更具吸引力，因此越來越多的青壯年，包括鄉(xiāng)村精英紛紛走出農村、融入城市?！斑@也是現代化的必然趨勢，同時也是通過勞務輸出實現脫貧致富的重要途徑?！盵8]然而民族地區(qū)鄉(xiāng)村人才的大量外流使鄉(xiāng)村的“空心化”現象日漸突出，而鄉(xiāng)村“空心化”又使村干部的選拔范圍越來越窄，并使一些鄉(xiāng)村逐漸陷入“越落后越留不住人才，越沒有人才越落后”的惡性循環(huán)之中。

2.對社會協(xié)同的重視和整合還不夠。十九大報告提出要“完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”[1]49。在當前邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理人才大量外流的背景下，通過有效的社會協(xié)同，尤其是通過使傳統(tǒng)民間力量與村民自治組織相互配合，有助于在一定程度上提升鄉(xiāng)村治理的效能，然而由于一些基層政府的“包辦”思想，使得鄉(xiāng)村其他社會組織以及農民在鄉(xiāng)村治理中的作用未能充分挖掘出來，尤其是一些諸如寨老、長老等傳統(tǒng)民間力量的作用未能有效、充分地整合和發(fā)揮出來。

3.鄉(xiāng)村治理的法治化水平與服務能力還需加強。經濟發(fā)展每前進一步，都要求政治體制作出相應的變革，否則滯后的政治體制勢必成為經濟發(fā)展的羈絆，這就要求隨著形勢的不斷變化而轉變治理的觀念、創(chuàng)新治理的方式。當前，邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村出現的一些不和諧因素，除了鄉(xiāng)村群眾法治觀念淡薄之外，在相當程度上也在于一些鄉(xiāng)村治理主體自身的觀念未能及時順應國家全面深化改革的發(fā)展要求，未能將法治意識和法治觀念充分運用到鄉(xiāng)村的日常管理中，同時，服務意識也不夠，“管控”意識大于“服務”意識，而且運用現代信息技術手段來加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的能力也還不夠。隨著鄉(xiāng)村經濟社會的深刻變革，用法治思維、服務理念推進鄉(xiāng)村治理理念與方式的創(chuàng)新，不斷運用信息化的手段實現治理手段的多樣化，這不僅是適應鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展新形勢的必然要求，同時也是解決目前鄉(xiāng)村治理面臨諸多新問題、建設和諧社會的必然要求。

四、創(chuàng)新邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理機制，不斷推進鄉(xiāng)村振興

最大限度地增加鄉(xiāng)村的和諧因素，最大限度地減少鄉(xiāng)村的不和諧因素，需要不斷破解鄉(xiāng)村治理中的困境，從而為鄉(xiāng)村的振興提供充滿活力而又和諧有序的發(fā)展環(huán)境。有效解決邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的困境根本上還在于機制的創(chuàng)新，要不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結構、創(chuàng)新治理方式，同時不斷整合優(yōu)秀的傳統(tǒng)治理資源。

(一)加強農村基層黨組織建設，尤其是要選準配強“第一書記”

邊疆民族地區(qū)良好的社會秩序與文明風尚的建構，最為根本的就是要加強基層黨組織建設。基層黨組織是有效貫徹執(zhí)行黨在農村各項方針政策以及決策部署的戰(zhàn)斗堡壘，要把這樣的戰(zhàn)斗堡壘功能真正發(fā)揮出來，尤其需要選好、用好、管好帶頭人。在邊疆民族地區(qū)這樣的地理環(huán)境與生產條件下，要帶領農民致富、奔小康，更需選準配強“第一書記”。由于邊疆民族地區(qū)多分布在山地、高原、荒漠等地理條件相對劣勢的環(huán)境下，在這樣的環(huán)境下要帶領廣大農戶脫貧致富，更需要有一個講黨性、致富能力強、改革創(chuàng)新意識強、又有奉獻精神的“第一書記”作為人才支撐保障；同時在邊疆民族地區(qū)這樣多民族、多宗教的社會環(huán)境下，要實現鄉(xiāng)村社會的和諧與穩(wěn)定，除了對“第一書記”致富能力的要求，同時也更加考驗其管理能力與組織協(xié)調能力；然而隨著現代化進程中越來越多的青壯年，包括鄉(xiāng)村精英的大量外流，在如何應對人才資源流失的問題上，在繼續(xù)完善民族地區(qū)鄉(xiāng)村基礎設施以及公共服務的同時，還迫切需要國家逐步完善鄉(xiāng)村人才激勵機制，尤其是要給予足夠的待遇激勵與人文關懷，以不斷吸引外流精英的回流，從而把選準配強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記以及村黨支部書記的目標要求真正落到實處。

此外，在解決人才資源流失問題的基礎上，在發(fā)揮基層黨組織的核心作用的同時，還要進一步優(yōu)化治理的結構，堅持社會協(xié)同，尤其是要通過參與機制的完善，建立健全傳統(tǒng)民間力量、社會組織、新型農業(yè)經營主體等多元主體共同參與鄉(xiāng)村事務管理的體制機制。

(二)堅持鄉(xiāng)村治理的法治化原則

針對邊疆民族地區(qū)由于傳統(tǒng)規(guī)范與現代法治之間出現不同程度的斷裂，從而給鄉(xiāng)村社會整合帶來的挑戰(zhàn)問題，最為基本的就是要加大普法力度，在鄉(xiāng)村社會營造出一種人人自覺學法、知法懂法、遵紀守法的良好法治文化氛圍，同時也要在鄉(xiāng)村治理實踐中貫穿法治思維，堅持鄉(xiāng)村治理的法治化。

一方面，鄉(xiāng)村治理的法治化要求用法治來約束和規(guī)范公共權力，用法治來杜絕各種不作為和亂作為的現象，同時也要用法治的思維來有效化解社會矛盾、調解社會關系并推進鄉(xiāng)村社會治安綜合治理；此外，鄉(xiāng)村治理的法治化，也要求不斷完善暢通有效的訴求表達機制、利益協(xié)調機制與矛盾調處機制，而且在不違背法治精神的前提下，也要積極發(fā)揮少數民族習慣法等對維護民族地區(qū)鄉(xiāng)村秩序的推動作用。另一方面，鄉(xiāng)村治理的法治化也要求培養(yǎng)農民的法治意識與法治觀念，并引導農民依法通過制度化的渠道而不是非理性的方式，來反映自身訴求、來依法維護自身利益。

(三)健全法治與德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系

尤其是要整合鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理資源，不斷提升鄉(xiāng)村文明程度，邊疆民族地區(qū)良好的社會秩序與鄉(xiāng)風文明不僅需要依靠法治的力量，同時也需要道德的力量。只有實現兩者的有機結合，實現兩者的相輔相成，才能最大限度地建立鄉(xiāng)村社會的公序良俗，維護鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定，并建立一種明德守法的良好風尚。

尤其是在少數民族傳統(tǒng)社會規(guī)范在市場經濟的沖擊下不斷解構、傳統(tǒng)倫理道德的約束力逐漸下降的形勢下，更需要著力加強倫理道德建設。倫理道德建設的加強，這不僅是建設文明鄉(xiāng)村的必然要求，也是人們對美好生活向往的必然要求。根據馬斯洛的需要層次理論，當低層次的生理需求和安全需求得到基本滿足之后，高一層次的精神需求就會凸顯出來。隨著農民物質生活的不斷改善，農民要生活得更好、更有意義，必然要尋找一種更深層次的精神家園與歸宿，這就不僅需要市場經濟的力量，更迫切需要倫理道德的力量?？v觀人類社會發(fā)展的兩大動力，分別是市場經濟動力與倫理道德動力，在現代化的啟動階段，出于創(chuàng)造力的激發(fā)、效率與財富的追求，往往更需要市場經濟這個動力，而在現代化的持續(xù)發(fā)展與鞏固提升階段，人的全面發(fā)展、人對美好生活的期待又必然要求重拾與整合倫理道德動力。正如中國現代化理論之父羅榮渠深刻指出的，“歷史的正反經驗表明：反傳統(tǒng)在現代化的啟動階段是完全必要的，不如此就不可能大膽革新開辟道路”[9]，而在現代化的持續(xù)推動階段，又要求將倫理道德秩序與法治秩序同時結合起來，將法治與德治有機結合起來。

因此在當前和將來必須將農民的精神生活、倫理道德的關注提到新的高度，并作為鄉(xiāng)村振興的一個重要內容常抓不懈。在倫理道德建設方面，不僅需要依托現代國民教育，依托新聞媒體的力量，不斷弘揚社會主義核心價值觀，弘揚中華民族傳統(tǒng)美德，從而不斷營造向上向善的文明鄉(xiāng)風，而且在民族地區(qū)特定的政治生態(tài)環(huán)境與歷史傳統(tǒng)條件下，還特別需要不斷挖掘和整合鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理資源所蘊含的人文精神和道德規(guī)范，并用少數民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化涵養(yǎng)社會主義核心價值觀。在少數民族傳統(tǒng)社會中，一度積淀了豐富深厚的倫理道德資源以及相應的治理方式，如基諾族的“卓巴”“卓生”制度、拉祜族的“卡些卡列”制度、佤族的寨老制度、瑤族的瑤老制度等，這些治理方式的一個共同特點就是蘊涵著豐富的道德教化的內涵，這些治理方式依然是我們當前創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理、推動鄉(xiāng)村振興的寶貴資源。首先，要積極引導、整合并發(fā)揮新鄉(xiāng)賢、寨老等民間權威，在強化道德約束、規(guī)范社會行為、增強社會活力等方面的促進作用，此外還要充分整合和發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在改善人際關系、規(guī)范社會行為方面的有效作用，另外，也要加大對少數民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的保護、弘揚與傳承力度，并與時代精神結合起來，實現傳統(tǒng)文化的創(chuàng)新性發(fā)展，同時以喜聞樂見的形式，大力開展契合時代精神的少數民族傳統(tǒng)文化活動。通過這些傳統(tǒng)文化活動的開展，在豐富鄉(xiāng)村文化生活的同時，不斷增進鄉(xiāng)村的凝聚力、激發(fā)鄉(xiāng)村的發(fā)展活力。通過對這些傳統(tǒng)治理資源的整合，力爭以更小的治理成本取得更好的治理效果，并為邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村的振興提供良好的發(fā)展環(huán)境與內生動力。

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