“放管服”改革：內(nèi)涵、重點內(nèi)容以及深化路徑研究

王 緒

(湖南師范大學公共管理學院 湖南長沙 410081)

改革開放以來我國始終處于經(jīng)濟社會的深刻變革之中，為了適應經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府機構設置和職能設定一直處于不斷調(diào)試的動態(tài)過程。黨的十八大以來轉(zhuǎn)變政府職能成為行政體制改革的核心，簡政放權是當下政府職能轉(zhuǎn)變的主旋律，為此黨和政府作出了多番重要部署來深入推進。黨的十八屆二中全會強調(diào)行政體制改革是推動上層建筑適應經(jīng)濟基礎的必然要求，轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心。黨的十八屆三中全會提出“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定作用和更好的發(fā)揮政府的作用，關鍵是政府職能的轉(zhuǎn)變?！盵1]第十二屆全國人大一次會議通過了《國務院機構改革和職能轉(zhuǎn)變的方案》，揭開了圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責關系，穩(wěn)步推進大部門制改革為重點的國務院機構改革的序幕。隨后，在不斷深化的過程中逐漸構建出了“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”這一政府職能轉(zhuǎn)變的“牛鼻子”。秉承十九大精神，十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，以前無古人的勇氣和魄力提出了進一步深化體制改革的目標和原則，是對十八大以來行政體制改革，尤其是推進“放管服”改革縱深發(fā)展的重要部署。本文主要圍繞“放管服”改革的內(nèi)涵、改革的獨特之處、改革的關鍵以及在深化黨和國家機構改革的背景下推進改革進一步深層次發(fā)展等內(nèi)容展開。

一、探析“放管服”改革的內(nèi)涵和深層次邏輯

(一)“放管服”改革的含義和內(nèi)容

李克強總理指出，“放管服”是一場從理念到體制的深刻變革，是一場刀刃向內(nèi)的自我革命，要改革以審批發(fā)證為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)管理體制，要革除與審批發(fā)證相關聯(lián)的尋租權力和不當利益，要改變與行政審批發(fā)證相伴的“看家本領”，同時其還是一個系統(tǒng)的整體，做好簡政放權的“減法”、加強監(jiān)管的“加法”和優(yōu)化服務的“乘法”。[2]“放管服”改革的核心是轉(zhuǎn)變政府的職能，是對“國家行政現(xiàn)代化”的整體部署，“放”是前提和基礎，界定清楚政府職能，給下級政府和基層政府放權，向市場、社會、公民簡政，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，增強政府履行職能的能力，是政府體制增效、提高服務水平的先鋒。為此，各級政府大力推進簡政放權，大幅削減行政審批事項，進行商事制度改革，推行“先照后證”，精簡前置審批，縮短行政審批周期。實行注冊資本“認繳制”，加大減稅和降費力度，減少企業(yè)制度性成本。推進政務公開，優(yōu)化政務流程，提升政務服務能力，為企業(yè)和群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、便利的服務。

“管”是抓手和工具。簡政不等于懶政，放權不等于放任，由于政府是人執(zhí)行的政府，同時我國市場經(jīng)濟和社會的發(fā)展不成熟，所以在多元化的社會里，社會治理的主體多元意味著治理更需要制約和監(jiān)督，同時這也是放權的輔力和推力，只有管的好才能放的安穩(wěn)、放的高效。放管結合就是要轉(zhuǎn)變“重審批，輕監(jiān)管”的傳統(tǒng)管理模式，制定并公開政府權力清單、責任清單、負面清單等，實現(xiàn)清單化管理，加強事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管方式，推進“雙隨機，一公開”監(jiān)管，通過推進公正監(jiān)管、綜合監(jiān)管、審慎監(jiān)管，促進各類市場主體公平競爭。同時建立和完善社會信用體系，致使“無信用”的企業(yè)和個人處于整個社會的監(jiān)督之下。

“服”是起點線也是終點線。建立人民滿意的服務型政府是政府行政體制改革的最終目的，也是國家治理現(xiàn)代化的最終要求，同時向公眾和社會提供更好的服務的“公眾導向”也是政府職能轉(zhuǎn)變的出發(fā)點?！胺暮诵氖窃凇拧c‘管’的全面深刻變化的基礎上形成的治理理念、治理機制、治理體系?！盵3]“服”既是“放”與“管”的目的，也在二者基礎上的優(yōu)化和深化?；诖藶樘岣哒招?，提高公共服務質(zhì)量和政務服務效率，各級政府開展減征便民，推行“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”，通過集中受理，一窗辦結，一條龍服務等措施優(yōu)化服務流程，讓人民群眾體會到改革成效，增強人民群眾的獲得感。

(二)敞開的政策窗口：六次行政體制改革的飛躍

改革開放以來，中國行政體制改革以五年為一周期，已經(jīng)進行了六輪，分別是1982年、1987年、1993年、1997年、2003年和2008年，新一屆政府成立以來以“放管服”為先手棋的改革和十九大以后展開的黨和國家機構改革是第七輪改革，本輪改革不僅是對前六次經(jīng)驗的總結和深化，也是新時代背景下對中國行政體制新的謀劃和整體思考，是實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要部署。

1982年改革是在十一屆三中全會之后經(jīng)濟體制方面的劇烈變化和政府行政方面相對穩(wěn)定的矛盾中展開的，面對當時機構臃腫，職責不清，干部冗雜且老化的現(xiàn)象，展開了減少機構、精簡人員，提高政府工作效率的改革。1988年改革“首次提出政府職能轉(zhuǎn)變”[4]，確定了“定職能、定機構、定編制”的“三定”原則，進一步理順關系，精簡機構和人員，以適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。1993年改革的重點是適應建設社會主義市場經(jīng)濟體制目標的確立，改革的主要內(nèi)容是轉(zhuǎn)變政府的職能，實行政企分開。改革開放后經(jīng)濟和社會高速發(fā)展，與政治體制緩慢螺旋式發(fā)展狀況的矛盾日益尖銳。在此背景下1998年改革是“改革開放以來機構變動最大、人員精簡最多、改革力度最大的一次機構改革?！盵5]較前幾次而言內(nèi)容也更加豐富，首次提出行政體制改革的概念。在社會主義市場經(jīng)濟不斷完善和中國加入WTO的背景下，2003年的改革的主要內(nèi)容為深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進流通管理體制改革，加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設。2008年以大部制的探索為改革的重點，主要任務是“圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責關系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”[6]，通過機構體制改革實現(xiàn)優(yōu)化政府宏觀調(diào)控和提供公共服務職能的目的。

六輪政府行政體制改革都是在具體的時代背景中展開的，以更好履行政府職能為出發(fā)點，并且在經(jīng)濟社會的發(fā)展過程中起到了積極的歷史作用。同時改革的主要特征表現(xiàn)為以下幾點：首先，這一改革過程體現(xiàn)了漸進式的改革的特點，并不是系統(tǒng)的、整體的改革，略顯亦步亦趨。其次，政府在改革中是一個多面的角色，既是改革的推動者，又是改革的對象，還是改革的評價者、監(jiān)督者。歷次改革主要是由內(nèi)在動力推動，呈現(xiàn)出“體制內(nèi)改革”的主要特征。再次，歷次改革都是中央政府的改革先行，隨后地方政府根據(jù)中央的政策并模仿中央改革的部署展開地方改革，這種自上而下的改革，一不接地氣，二過于死板。最后，六次政府體制改革歷程呈現(xiàn)出一個由淺入深的漸進過程。何穎認為“政府機構改革的層面由初期的政府機構結構調(diào)整的技術層面上升到職能轉(zhuǎn)變、體制改革的政治層面；政府機構改革的內(nèi)容經(jīng)歷了精簡機構、職能轉(zhuǎn)變、理順關系、職能整合、政府轉(zhuǎn)型的不同階段?！盵7]還有的學者以2003年為界線，認為之前主要是改革，之后體現(xiàn)出了創(chuàng)新。

在漸進式改革的模式下，2013年以來的改革所面臨的局面更加的不可測，經(jīng)濟進入新常態(tài)，社會更加多元復雜，人民群眾的經(jīng)濟、政治、文化、環(huán)境等各方面需求更加嚴格，社會和公眾對政府的信任程度的降低，國際環(huán)境紛繁復雜等方面對政府治理能力的要求越來越高。挑戰(zhàn)也是機遇，這也恰恰給漸進的政府體制改革打開了一個政策窗口，推動政府職能“突變”。

二、把握“放管服”改革中的關鍵點

(一)“放管服”改革中的薄弱環(huán)節(jié)

關于“放管服”改革所取得的成效以及問題，不管是在政府會議報告還是學者研究中都有著諸多的論述。幾年來改革的成效顯著，但是還沒有滿足社會發(fā)展的需求和群眾的需要，人民群眾的獲得感還不強?？偟膩砜锤母锏耐怀鰡栴}主要體現(xiàn)在“放”“管”“服”三個環(huán)節(jié)的改革力度、機制創(chuàng)新、改革意愿以及改革能力四個方面。在改革意愿上，受彌留的傳統(tǒng)官僚思想和固化的利益藩籬的影響，放權等于割肉，沒有哪個部門或職位愿意放棄關鍵的權力。在機制創(chuàng)新上，各地政府、各部門為了績效積極推進，但是體現(xiàn)在創(chuàng)新和利益上的張力，又把新的形式和舊的權力格局牢牢地綁在一起，導致政策和創(chuàng)新很難落地，即使付諸實施成效也不是很明顯。體現(xiàn)在能力上主要表現(xiàn)為服務理念、法治意識的缺乏，科學決策、民主決策以及執(zhí)行能力的薄弱，對新方式、新技術還處于適應和摸索階段。

具體而言，在放權方面主要體現(xiàn)在放的力度不夠，存在很多明放暗不放，放責不放權，對有利者趨之若鶩，對無利者相互推諉，以及行政審批改革中的打包、拆分現(xiàn)象；放的依據(jù)模糊，在放權中上級的裁量權大，沒有落實改革要于法有據(jù)的原則，下級完全處于被動地位，權力清單各地實施情況不一，職能定位還沒明確，地區(qū)間認證結果的互相認同問題還是現(xiàn)階段面臨的重要問題之一；放的去向不明，向下級簡政，向社會、市場放權，但是現(xiàn)實中很多都是放到“二政府”中去，實際權力還是掌握在原部門手中，沒有達到預期效果；放的效果不理想，存在的部門壁壘、行政審批互為前置、放權不放利、放責不放權等問題，放得不協(xié)同、不配套、不適當，導致相關政策很難落地，下級政府尤其是基層政府很難承接。在監(jiān)管上，“重審批、輕監(jiān)管”的理念還沒完全祛除，“對事中事后監(jiān)管不熟悉，導致以批代管、以費代管和以罰代管的現(xiàn)象還比較普遍。”[8]同時，在綜合監(jiān)管、日常監(jiān)管、審慎監(jiān)管等方面的新形式和體制的設置的實施情況也不理想。在優(yōu)服方面，除服務意識缺乏外，雖然“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”模式得到廣泛推廣，但是新技術的利用率還不是很高，同時與居民需要的證明過多并存的是手續(xù)復雜、程序不清。此外“信息孤島”也是“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”過程中主要的阻礙之一。以上種種問題都表明了政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，政府職能配置還不完全合理，需要進一步推進改革進程。

(二)“放管服”改革的關鍵點

“放管服”改革作為政府職能轉(zhuǎn)變的“先手棋”，是推進供給側(cè)結構性改革，實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的重要一步，也是實現(xiàn)國家美好藍圖的關鍵一招，因此要抓住改革的關鍵點，重點突破。

“簡政放權”：“簡”的重點在于重新界定政府、市場、社會的邊界和三者之間的相互關系，“放”的重點在于各級政府的職能定位，從而解決長期存在的政府職能缺位、越位、錯位和不到位的情況，從而實現(xiàn)多元的治理主體的良性互動和善治。放權的前提是厘清不同社會主體的定位和作用，在此基礎上完成權力在府際、部門間、政府與市場社會之間的配置，這個過程中如何去權力化和利益化是放權的關鍵。打破利益的束縛是解決政府職能重新定位的關鍵，破除長期以來形成的“行政權力部門化，部門權力利益化，部門利益法制化”，在放權環(huán)節(jié)所存在的諸如權力下放不徹底，審批互為前置等諸多問題也就迎刃而解。此外，上級簡了政，政府放了權，如何保證下級政府和社會“接得住”是又一關鍵之處?！敖硬蛔　敝饕w現(xiàn)在，一方面上級政策變化太快，下級還沒完全落實，新的政策接踵而至，導致大多數(shù)地方政府成為文件中轉(zhuǎn)站，沒有時間消化，新聞報道上的優(yōu)秀典型只是少數(shù)。另一方面是放權不協(xié)調(diào)、不配套導致的沒有能力接。

“放管結合”：中國改革所面臨的一個難題是多重改革同時進行，在放權給社會、市場、下級政府的同時，面臨著社會發(fā)展不成熟、市場發(fā)育不健全等一系列問題，因此保證政策落地就要加強政府監(jiān)管。事中事后監(jiān)管的模式，強調(diào)“明規(guī)矩于前，寓嚴管于中，施重懲于后”，實現(xiàn)政府公正、綜合、審慎監(jiān)管，但在執(zhí)行過程中存在的落實不到位、執(zhí)行不得力、部門間的相互扯皮等問題，給進一步放權帶來阻力。進一步加大監(jiān)管力度以及推進綜合執(zhí)法、“雙隨機、一公開”等監(jiān)管模式的落實是“管”的關鍵。而政府監(jiān)管規(guī)范化、法制化、科學化和效能化關鍵之處則是促進依法行政，不但要完善法律、法規(guī)和權責清單，而且要培養(yǎng)政府工作人員法制思維、能力和素質(zhì)。

“優(yōu)化服務”：政府職能轉(zhuǎn)變的重點是正確處理權力和權利的關系，公民、企業(yè)、社會能更快、更好的得到政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務，政府及時回應社會的需求。“服”的關鍵是公共服務意愿和能力，要從政府服務理念的轉(zhuǎn)變和政府服務平臺的創(chuàng)新兩方面著手。

三、展望“放管服”改革的縱深發(fā)展

在以往對“放管服”改革的研究中，宋世明通過構建一個“科學行政、依法行政、效能行政”“三位一體”的“善管”的理論框架，促進“放管服”改革的縱深發(fā)展。[9]張定安從“領”“接”“放”“管”“改”“評”和法治七個方面推進地方政府簡政放權。[10]此外還有諸多學者從“放管服”各環(huán)節(jié)、各領域完善的角度出發(fā)推動改革的縱深發(fā)展。本文既不注重于營造一個理論框架，也不執(zhí)著于對“放管服”各環(huán)節(jié)措施的重述，而是側(cè)重于對改革中整體設計和關鍵點的突破，我們認為黨和國家的機構改革是推進“放管服”改革縱深發(fā)展的重要部署，在此基礎上實現(xiàn)動力整合、職能整合、技術整合、權力優(yōu)化，并且形成以意識整合和制度創(chuàng)新為特征的長效引領。

(一)動力整合：“頂層設計”①與地方創(chuàng)新是“放管服”改革縱深發(fā)展的手段

習近平總書記在不同場合多次強調(diào)要堅持黨的全面領導，在改革過程中要自覺堅持“四個自信”，增強“四大意識”，“思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，加強黨對一切工作的領導貫穿改革各方面和全過程”[11]，進一步對改革思路、規(guī)劃、創(chuàng)新機制等統(tǒng)一部署?！胺殴芊备母锍尚н€不理想的根本原因是利益的羈絆導致放權不徹底、監(jiān)管不到位、服務沒效率。堅持黨的全面領導，發(fā)揮黨統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，以硬約束力打破固化的“利益堡壘”，通過“倒逼”推進改革進程。根據(jù)典型案例和調(diào)研經(jīng)歷可以深刻體會到此中深意，浙江的“最多跑一次”改革“直接由地方黨委主導，直接以政府服務對象即人民群眾和企業(yè)的獲得感為改革目標和評判依據(jù)”[12]，以外置壓力構建最強倒逼機制，打破收放循環(huán)怪圈。瀏陽市的“最多跑一次”改革也走在全國的前面，在調(diào)研過程中了解到他們通過“市長令”的形式直接強力推進，強有力的“頂層壓力”和領導意愿是行政體制改革的最關鍵的動力。我們認為囿于中國傳統(tǒng)文化和社會環(huán)境等因素的影響，應該進一步健全并充分發(fā)揮中國本土的、更有利于總體協(xié)調(diào)的體制——領導小組和委員會領導制度。薛瀾曾提出國家治理能力現(xiàn)代化的重點是“建立一個真正意義上的現(xiàn)代政府”[13]其核心是“以科層結構為主干的建立在現(xiàn)代價值觀和法理基礎之上的行政官僚體系?！盵14]而我國的領導小組和委員會領導形式具有這種特性，它不但在各層級政府廣泛存在，運行較為成熟，而且擁有高效的汲取能力和協(xié)調(diào)能力，對于統(tǒng)領“放管服”改革的開展，尤其是打破部門壁壘有著很好的效果。并且領導小組在法律法規(guī)的約束下運行是其更好發(fā)揮作用的前提。

中國疆域廣闊，各地發(fā)展差異極大，對上級政府政策的落實能力也大相徑庭，為了因地制宜，中央的頂層設計和地方自主創(chuàng)新是密不可分的。在深化黨和國家機構改革的部署中，賦予了省級以下機構更多的自主權，基層政府是直接面向群眾，接近群眾并向群眾服務的一級，“放管服”改革中選擇性的放權導致基層權責不一致，阻礙了政策的落實，在機構改革的推動下促進基層有能力、更快捷的履行職能。同時各地在改革過程中積極探索相關的模式，典型地區(qū)的經(jīng)驗也在向外擴展，但我們認為交流的是理念，學習的是精神，如果一味生搬硬套可能會得不償失。同時，中央政府也要放穩(wěn)步子，穩(wěn)不代表慢，而意味著落到實處，代表著對地方既要有激勵又要有約束。這就要求中央政府加強對地方政府監(jiān)督，進一步落實主體責任制，完善獎懲機制，優(yōu)化考核機制來倒逼地方改革的推進。在這樣有統(tǒng)籌、有自主創(chuàng)新與執(zhí)行、有監(jiān)督考核的框架下，把“放管服”改革推向縱深。“頂層設計”是關鍵性的動力，地方自主創(chuàng)新是直接動力，頂層設計和地方實踐探索的良性互動是提高政府效率和行政有效性，推動政府職能轉(zhuǎn)變的最優(yōu)組合。

(二)職能整合：放權讓利和“國、民共進”是簡政放權的著力點

所謂放權讓利就是在政府合理定位的基礎上厘清府際間、政府與市場、與社會、與事業(yè)單位等主體的權力邊界，放權意味著責權利一起下放，而保留下來的是應該履行的權力和監(jiān)督監(jiān)管的權力，中央加強宏觀調(diào)控，省市政府強化監(jiān)管，基層政府重在執(zhí)行，同時在這個縱向放權的過程中應該注意下級政府的承接能力?，F(xiàn)行行政體制中存在黃仁宇所說的缺乏“數(shù)目字管理”的傳統(tǒng)，尤其是地方政府編制混亂，超編、不在編等情況更為突出，人浮于事加劇了機構和編制的矛盾。與此相伴的是“壓力型體制”和“行政發(fā)包制”，這樣權力下放到基層意味著權力的擱置。此次黨和國家機構的改革注重機構編制法制化建設，依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，從而在權力協(xié)同下放治理重心下移的同時，實現(xiàn)政府尤其是基層政府工作人員能力建設，完善機構和職能的設置，整合地方資源，提高公務員素質(zhì)，增強基層政府行政能力。另外，在現(xiàn)有的財政制度中，基層有限的財政來源與較高的公共服務財政支出的矛盾的激化也是權力下放面臨的一重要難題，正在推行的國稅地稅征管合并體制，有利于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付方式等，也是提高權力下放效果和地方政府行政效能的重要措施。

社會管理具有復雜性、常態(tài)性、廣泛性等特點，在政府管理體制不成熟、公共服務職能具有裂解性以及市場發(fā)育不完善的背景下，社會是彌補這一缺陷的良方?！胺殴芊敝饕菩幸哉块T改革為主，而相對忽視了其他社會主體提供公共服務的作用，造成政府改革相對超前，其他組織改革滯后的局面，很難保證改革的實效。同時雖然新世紀以來我國社會組織如雨后春筍，各類組織機構紛紛成立，但是總體上呈現(xiàn)總量大、人均少，社會組織類別結構分布不合理，政府主導模式下組織自主性差，社會組織能力欠缺等方面的問題，在公共服務提供、社會治理和參政方面發(fā)揮作用相對較小。合理的自治是實現(xiàn)社會可持續(xù)治理必不可少的保障，黨和政府機構改革強調(diào)黨政軍群的統(tǒng)籌聯(lián)動，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，由社會組織依法提供和管理，加強引領培育社會組織的發(fā)展，同時加強監(jiān)管，探索提供公共服務和公共產(chǎn)品的政府—社會合作模式，從而進一步合理優(yōu)化“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、社會保障”的社會治理體制，以實現(xiàn)政府職能的優(yōu)化。

(三)權力優(yōu)化：整體性治理和法治化路徑是破除利益羈絆的利器

我們認為利益藩籬是束縛全面深化改革最大的障礙之一，也是“放管服”改革縱深發(fā)展的鴻溝。實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變要“對妨礙科學發(fā)展的利益固化狀況進行深入改革”[15]，為此一方面推進以機構整合為中心的權力整合，另一方面進一步完善法治化路徑。權力整合的一種路徑就是整體性治理，它從衡縱兩個維度構造政府權力結構，“通過對府際間、部門間組織機構、信息、目標與手段等方面的整合來達到更好地治理，是不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式”[16]，十三屆人大一次會議通過的《國務院機構改革方案》進一步推行大部制，整合職能相似、重疊、交叉的職能部門和機構，按照功能管理的原則整合部門權力結構，例如，整合了7個部委的環(huán)保職責組建生態(tài)環(huán)境部。接下來應該進一步減少行政層級，促進府際間、部門間的信息共享，這樣通過橫縱的合作和整合營造一個全方位協(xié)作治理的結構。同時應該注意到權力整合和權力分散是不矛盾的，加強決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離會推進協(xié)作更好地進行。法治是公權力部門權力設置科學化、執(zhí)行規(guī)范化和標準化的實現(xiàn)路徑，是公民權利實現(xiàn)的保障機制，權力清單制是實現(xiàn)法治的一種途徑，繼續(xù)完善中央和各地的權責清單，全面推行清單制模式是政府部門權力優(yōu)化的重要形式。簡政放權要于法有據(jù)，同時加強對法律法規(guī)的立改廢釋工作。加強事中事后監(jiān)管要采取正確的用人取向，逐步實現(xiàn)行政執(zhí)法隊伍的高素質(zhì)和專業(yè)化，加強基層政府人員工作能力，依法行政、科學執(zhí)法、嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法，建設法治政府。

(四)長效引領：思想轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新是政府職能轉(zhuǎn)變的兩翼

凱恩斯曾說“危險的東西不是既得利益，而是思想?！盵17]阻礙改革深化和政府職能轉(zhuǎn)變的另一主要障礙是思想觀念的陳舊。轉(zhuǎn)變行政觀念，不但要營造“公民本位”的行政理念，遵守為人民服務的宗旨，培養(yǎng)行政人員服務意識和責任感，建立一支“主動型的文官”隊伍，而且要推動社會及公民個人培養(yǎng)參與意識和主人翁精神，積極利用合理合法渠道發(fā)聲，影響政府的公共決策議程并有效監(jiān)督政府行為。

“放管服”改革是結構性改革，不僅僅是簡單的“政府機構調(diào)整”而是制度改革。制度引領政府職能轉(zhuǎn)變能有效實現(xiàn)“即興式”的改革舉措到“深思熟慮”常態(tài)改革的轉(zhuǎn)變?！胺殴芊备母镆詠碇醒牒偷胤椒e極探索機制創(chuàng)新，前置改后置的審批制度改革、“先證后照”的商事制度改革、事中事后監(jiān)管體制、“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”以及一站式并聯(lián)審批、清單制、“雙隨機、一公開”、綜合執(zhí)法等機制相繼在全國擴散開來。接下來要一方面探索這些體制機制更好落地的地方模式，另一方面繼續(xù)探索創(chuàng)新優(yōu)化新的體制機制。

(五)技術整合：“審批集中”和“智慧政府”是服務型政府的雙輪驅(qū)動

“服”是“放”和“管”的目的和目標，而服的目標則是服務型政府的建設。作為具體的便民利民的服務模式，應該在前面四對關系整合和優(yōu)化的基礎上進行探討，尤其是和整體性治理理念的結合。在其整合的理念上進行相關機構優(yōu)化，探討行政服務中心和行政審批局的模式的利弊，優(yōu)化行政服務中心，逐漸推廣行政審批局，避免集中審批只是物理上的空間集合，落實“一站式”服務、一個窗口辦結、主動上門服務、村幫辦、村上辦等多樣的創(chuàng)新成果，提高公共服務的效率和質(zhì)量。同時充分利用現(xiàn)代信息技術，網(wǎng)上行政，整合信息，打破“信息壁壘”，推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”覆蓋范圍的進一步擴大。在線上與線下、虛擬與實體行政并存的模式中走好“最后一公里”，提供高效便民的政府服務。

結語

總體上看，“放管服”改革堅定不移地堅持“黨的領導、人民當家做主、依法治國相統(tǒng)一”的原則，以轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化為目標。同時，“放管服”改革作為本屆政府行政體制改革的重要舉措，中央和地方政府做出了諸多的探索，形成利于政府職能轉(zhuǎn)變的體制，取得了驕人的成績。但是在我國改革進入深水區(qū)的復雜背景下，改革不是小修小補，而是一場“刀尖向內(nèi)的自我革命”，不僅需要勇氣，還需要技術。深化“放管服”改革要和黨以及國家機構改革緊密聯(lián)系在一起，二者是相互依存相互促進的關系，黨和國家機構改革能從根本上打破部門利益壁壘，為“放管服”提供動力和制度保障，而“放管服”為黨和國家機構改革提供良好政治環(huán)境，二者是推動政府職能轉(zhuǎn)變的“孿生兄弟”。二者的緊密結合，尤其是大力度的大部門制改革的開展，實現(xiàn)了從行業(yè)管理到功能管理的轉(zhuǎn)變，可以看做是對無縫隙組織的一種超越，一個整體比通過諸多流程和技術聯(lián)合起來的一個團體能更好地避免部門間的推諉扯皮，對于推進“放管服”改革的深化有著關鍵性的作用。

為避免碎片化的描述和被以往的架構所束縛，本文重在對改革縱深發(fā)展進行整體描述和關鍵突破，同時認為有兩點是值得進一步探討的，整體性治理和協(xié)同治理理論的理念與我國現(xiàn)階段的改革方向和改革現(xiàn)實有諸多耦合，領會其內(nèi)涵對進一步深化以“放管服”為先手棋的行政體制改革有重要的啟示性作用。此外，“放管服”改革過程中建立并完善了諸多機制，例如“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”“雙隨機，一公開”等，探討這些機制所內(nèi)含的機理對于更好推進改革意義重大。

注釋

① 此處“頂層設計”引用的是一個引申性的概念，不僅包括高層從全局角度對某項任務或者某個項目的各方面、各層次、各要素的總體規(guī)劃和制度設計，還包括中央和各級黨組織以及相關主要領導人的微觀介入強力推動、壓力傳導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，即其是一集微觀與宏觀、動態(tài)與靜態(tài)于一身的概念。