美國對臺灣新政策(2009～2016)之評析

楊建國

(河南師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

20世紀(jì)70年代中美關(guān)系逐步解凍乃至邦交正?；詠?，關(guān)于臺海兩岸最終關(guān)系的前途與命運(yùn)問題，美國官方表態(tài)特別強(qiáng)調(diào)和關(guān)注的是，最終不論是哪種結(jié)果,都需要以海峽兩岸民眾都能接受的和平方式與途徑來實(shí)現(xiàn)。換言之，在官方外宣上，美國只是強(qiáng)調(diào)過程要和平，決不接受任何單方改變臺海現(xiàn)狀的強(qiáng)制或暴力行徑。美國負(fù)責(zé)東亞與太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿梅健華(Kin Moy)于 2013 年10 月就特別強(qiáng)調(diào)，美國支持以臺海兩岸人民都能接受的和平方式解決分歧，反對任何恐嚇或脅迫的行為。[1]但是2009年奧巴馬主政美國后，因遭受到國內(nèi)外因素的強(qiáng)勁沖擊和挑戰(zhàn)，其綜合國力、地位以及對外部事件的控制力，均出現(xiàn)了明顯的下滑，反觀同期的中國，對臺灣的經(jīng)濟(jì)、民族文化吸引與影響力快速增強(qiáng)，已使美國長期以來在東亞地區(qū)，要努力維持臺海大致力量平衡的戰(zhàn)略目標(biāo)，無法再持續(xù)有效地實(shí)施。形勢和實(shí)力的變化，都要求奧巴馬政府必須重新全面檢討和調(diào)整對臺政策。奧巴馬政府對臺灣政策的“新”究竟是什么，其動(dòng)機(jī)與目的如何，實(shí)質(zhì)、特點(diǎn)及危害又是什么？通過梳理和考察，筆者試圖對上述問題作出有說服力的解答。

一、美國對臺灣新政策出籠的背景與動(dòng)機(jī)

奧巴馬政府于2009年走馬上任時(shí)，在全球范圍之內(nèi)所面臨的經(jīng)濟(jì)與軍事壓力，可以說是冷戰(zhàn)終結(jié)以來前所未有的。這就使得當(dāng)下美國所實(shí)際擁有的硬實(shí)力與影響力，與其擔(dān)負(fù)的廣泛性海外安全保障義務(wù)以及全球各地重要利益的切實(shí)有效維護(hù)需求之間，出現(xiàn)了巨大漏洞。2008年以來，以美國為源點(diǎn)和典型的全球性金融次貸危機(jī)的強(qiáng)力沖擊波，導(dǎo)致其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)在一段時(shí)間內(nèi)復(fù)蘇繁榮乏力，前景不甚明朗。國際貨幣組織和世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，金磚國家2009～2012年國內(nèi)生產(chǎn)總值在不斷增長，五國(巴西、南非、印度、俄羅斯、中國)GDP占世界GDP的比例依次為16.4%、18.39%、19.92%、20.2%，反觀同期美國GDP占全球GDP的比例，依次為24.17%、23.10%、21.57%、21.24%。[2](P12～14)單以2008 年為例，美國的貿(mào)易赤字高達(dá) 7000 億美元，中國的貿(mào)易盈余超過 4000 億美元。2010年美國商品出口僅占全球總額的8%。阿富汗、伊拉克兩場長時(shí)段局部反恐戰(zhàn)爭的困境，更使得美國的國力和資源大量耗損。在烏克蘭危機(jī)處理問題上，美俄的立場、態(tài)度以及表現(xiàn)都相距甚遠(yuǎn)，使得兩國之間的制裁與反制裁的外交舉措，日趨形成惡性循環(huán)的局面。2013 財(cái)年美國赤字約達(dá) 6800億美元。[3](P113～114)2008年9月底，中國首次成為美國最大的債權(quán)國，持有的美國國債為5850億美元，截止到2011年該數(shù)字更是高達(dá)1.14萬億美元。當(dāng)下中國在事實(shí)上已經(jīng)成為美國天文數(shù)字般國債的最大購買者和持有者，使得奧巴馬政府急需中國的幫助來助推美國乃至全球經(jīng)濟(jì)形勢的盡快復(fù)蘇與改觀。在恐怖主義、核武器擴(kuò)散、氣候變化、地區(qū)熱點(diǎn)等全球性治理重大問題上，美國更是離不開中國政府的理解、支持和合作。另外，環(huán)球軍力組織(Global Fire Power) 于2011、2012年公布的全球軍力排名中，俄羅斯、中國、印度均跨入世界前5名。側(cè)面反映出美國的獨(dú)家優(yōu)勢地位正處在弱化進(jìn)程中。內(nèi)外并存的壓力和挑戰(zhàn)，導(dǎo)致奧巴馬政府對世界現(xiàn)有國際秩序的掌控力度相對受到進(jìn)一步減弱。這表明21世紀(jì)初期的美國，正經(jīng)歷著冷戰(zhàn)結(jié)束以來絕對霸權(quán)優(yōu)勢地位相對衰落與下滑的嚴(yán)峻且明顯的考驗(yàn)。

奧巴馬入主白宮以來，在亞太地區(qū)所面臨的新形勢與壓力，尤其是西太平洋和東北亞地區(qū)，正在經(jīng)歷冷戰(zhàn)結(jié)束以來最大的結(jié)構(gòu)性變化。金正恩走馬上任以來，朝鮮的內(nèi)政外交走勢、前景具有極大的不確定性，特別是核武器政策走向似乎是越來越強(qiáng)硬。日本作為美國在亞太地區(qū)最為重要和親密的戰(zhàn)略盟友，不僅在經(jīng)濟(jì)上的表現(xiàn)令人失望和憂慮，而且在政治上的頑固與保守化、軍事上外溢行為的強(qiáng)化和囂張更是令世人感到憂心忡忡。日本不僅與中國、韓國、俄國存在著涉及核心國家利益的領(lǐng)土爭端問題，而且還存在著觸碰民族感情底線的“二戰(zhàn)史觀”的認(rèn)知問題。同期期的中國，以習(xí)近平為核心的黨政新領(lǐng)導(dǎo)集體上任以來，政治生態(tài)穩(wěn)定有力、社會(huì)內(nèi)部和諧奮進(jìn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，強(qiáng)國強(qiáng)軍戰(zhàn)略穩(wěn)步推進(jìn)，積極營造符合中國核心國家利益的外部大環(huán)境，其中“一帶一路”走出去的大戰(zhàn)略布局之下的中俄關(guān)系、中歐關(guān)系、中國——東盟關(guān)系、中拉關(guān)系、中非關(guān)系等和以前相比，表現(xiàn)得更加緊密和互信，更能反襯出國際舞臺上日本的孤立、美國絕對霸權(quán)地位相對衰落的無奈和無助。鑒于美國綜合國力的相對下滑，美國安事務(wù)助理賴斯(Rice) 于2013年11月在公開演講時(shí)說，至少在亞太地區(qū)事務(wù)上，“美國正在與中國探求實(shí)施一種新型大國關(guān)系，擴(kuò)大高層溝通和軍方接觸，深化兩國在能源、氣候、海洋安全、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域的合作，并抓住中國大刀闊斧經(jīng)濟(jì)改革的機(jī)會(huì)提升中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系。”[4]這表明21世紀(jì)初期的美國，在亞太地區(qū)貫徹其既有的維持全球超級獨(dú)霸地位的外交政策時(shí)，阻力和牽制因素明顯加大，內(nèi)心有著孤立和力不從心的明顯感覺。

奧巴馬政府執(zhí)政以來，中國崛起本身給臺海兩岸關(guān)系帶來的影響與壓力。2009至2012年，中國大陸與臺灣地區(qū)的雙向貿(mào)易額依次為突破1000億美元、1453.7億美元、1600.3億美元、1689.6億美元，同比增長率依次為36.9%、10.1%、5.6%，中國大陸貿(mào)易逆差額依次為652.1億美元、860.1億美元、898.1億美元、953.2億美元。截至2013年12月底，臺灣地區(qū)已成為中國大陸排名第7位的貿(mào)易伙伴和第5位的進(jìn)口來源地，中國大陸累計(jì)批準(zhǔn)臺資項(xiàng)目90018個(gè)，實(shí)際使用臺資591. 3億美元。[5]隨著臺海兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系不斷深化和緊密，初步形成了臺灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮發(fā)展的后勁，越來越依賴于中國大陸的市場和資金的新局面。中國大陸現(xiàn)已穩(wěn)居臺灣地區(qū)第1大貿(mào)易伙伴、第1大出口市場。臺灣地區(qū)新當(dāng)選最高領(lǐng)導(dǎo)人蔡英文就職后，在經(jīng)濟(jì)上推出的重點(diǎn)向東南亞發(fā)展的政策，遭遇的阻力和風(fēng)險(xiǎn)都很大，似乎從反面證實(shí)了中國大陸對臺灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。經(jīng)貿(mào)協(xié)議領(lǐng)域，兩岸先后簽訂的《海峽兩岸“三通”協(xié)議》《兩岸農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫協(xié)議》《兩岸知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)合作協(xié)議》等，為經(jīng)貿(mào)事務(wù)磋商和合作的機(jī)制化建設(shè)，搭建了相對廣闊且堅(jiān)實(shí)的平臺。在馬英九主政臺灣期間，兩岸已建立起相對較穩(wěn)定的政治性對話與協(xié)商機(jī)制，如“國共兩黨定期會(huì)晤”、“海協(xié)會(huì)——海基會(huì)”會(huì)談、“海峽論壇大會(huì)”等；特別值得提及的是，臺海兩岸于2008 年 12 月實(shí)現(xiàn)?？罩焙郊爸苯油ㄠ]，建立起定期的商業(yè)航線，宣告“通郵、通航、通商”的新時(shí)期真正到來；2010年臺?！秲砂督?jīng)濟(jì)合作框架協(xié)定》的正式簽訂，不僅標(biāo)識著海峽兩岸之間的經(jīng)貿(mào)、投資關(guān)系持續(xù)強(qiáng)勁發(fā)展進(jìn)入新階段，而且還對雙向性人員往來、人文教育交流、政治性對話的進(jìn)一步密切產(chǎn)生積極且深遠(yuǎn)影響。此外，隨著中國大陸軍事和國防能力現(xiàn)代化進(jìn)程的加速進(jìn)行，以及海洋發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，對于臺灣島內(nèi)外的各種“臺獨(dú)”實(shí)力，對于臺灣未來戰(zhàn)略抉擇與政治走勢有想法和野心的外部反華實(shí)力，能夠形成強(qiáng)而有效的震懾態(tài)勢。正像美國“國會(huì)臺灣連線”共同主席馬里奧·迪亞茲-巴拉特(Mario Diaz-Balart)所說的，“在東亞地區(qū)……中國大陸將繼續(xù)增強(qiáng)其在東亞地區(qū)的軍事存在，并在臺灣海峽和中國南海實(shí)施敵對性政策……鑒于當(dāng)前臺灣正面臨的危難局面，美臺關(guān)系比以往任何時(shí)候都顯得更為重要和突出?！盵6]美國亞太事務(wù)專家哈平(Halpin)也強(qiáng)調(diào)，從地緣戰(zhàn)略的視角來審視，假如在政治事務(wù)上由中國大陸來主導(dǎo)臺灣，那么，中國日益增長的海軍力量，無疑將獲得連接?xùn)|南亞和東北亞的海上交通運(yùn)輸?shù)臉屑~和通道，從而進(jìn)一步刺激和推動(dòng)中國重建太平洋軍事平衡的戰(zhàn)略意圖。[7]近年來，中國大陸經(jīng)濟(jì)、文化外溢影響力不斷增強(qiáng)以及國際地位的顯著抬升，使得臺灣民眾能夠切實(shí)體會(huì)和享受到中國大陸的發(fā)展與強(qiáng)大，帶給臺灣更多的政治、經(jīng)濟(jì)、安全以及尊嚴(yán)上的利益與好處。這種強(qiáng)烈的內(nèi)在吸引力，將有利于使得長期以來事實(shí)上存在的美臺準(zhǔn)同盟關(guān)系走向弱化和瓦解，有利于臺灣民眾在心理上、行動(dòng)上向中國大陸作出更多的傾斜。

國內(nèi)外形勢的巨變與奧巴馬團(tuán)隊(duì)政治與治國理念的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)著美國重新審視和調(diào)整其全球戰(zhàn)略，要想更好地維護(hù)美國的國家利益，就要突出和提升亞太地區(qū)在其全球戰(zhàn)略總體布局中的地位和作用。臺灣在美國亞太戰(zhàn)略大棋局中，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的極度敏感神經(jīng)的作用和影響，對臺灣新政策的成敗得失，自然就成為美國亞太戰(zhàn)略重新調(diào)整的切入點(diǎn)與試金石。

二、美國對臺灣新政策的內(nèi)涵及危害

(一)政治與“外交”領(lǐng)域

首先，亮點(diǎn)是先低后高的演變態(tài)勢，奧巴馬政府有意加強(qiáng)與臺灣當(dāng)局的雙向高層互訪，強(qiáng)化和提升美臺政治與心理上的互信度。如2011年美國商務(wù)部副秘書長庫瑪爾(Kumar)、能源部副秘書長珀納曼(Poneman)、國際開發(fā)署署長沙赫 (Shah)先后訪問臺灣。2012 年訪問臺灣的主要有負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)與商業(yè)事務(wù)的助理國務(wù)卿費(fèi)南德茲 (Fernandez) 、商務(wù)部次長桑切 (Sanche)以及美國眾議院外委會(huì)主席羅思-萊赫蒂寧 (Ros-Lehtinen)。2013 年 1 月、2014年1月美國眾議院外委會(huì)新當(dāng)選主席羅伊斯 (Royce)兩次訪問臺灣。2014年4 月美國環(huán)保署署長麥卡錫 (McCarthy) 訪問臺灣。2009年以后，馬英九當(dāng)局高級官員訪問美國的主要有“立法院長”王金平、前“副總統(tǒng)”蕭萬長、“立法委員”林郁方等。其次，奧巴馬政府不論是為臺灣當(dāng)局主要領(lǐng)導(dǎo)人提供的“過境”機(jī)會(huì)，還是以私人身份等各種理由與借口到美國進(jìn)行的訪問，嚴(yán)格執(zhí)行和落實(shí)小布什政府提出的“方便、舒適、安全、尊嚴(yán)”四原則。2009 年、2010 年臺灣地區(qū)最高領(lǐng)導(dǎo)人馬英九兩次順利“過境”美國。特別是馬英九于2013 年 8 月，在“出訪”途中“過境”紐約期間，給予馬英九“國家元首”級別的最高禮遇，并同意他和眾議院外委會(huì)主席羅伊斯和該委員會(huì)高級成員恩格爾(Engel)舉行會(huì)談。[8]再次，對于馬英九當(dāng)局極為看重和極力爭取的，拓展其國際性生存和發(fā)展空間的問題，奧巴馬政府積極主動(dòng)地進(jìn)行配合與協(xié)助，并逐步形成了“慣例引用、橫向拓展、程度加深、積累事實(shí)”[9](P369)新指針模式，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向只支持和力挺臺灣當(dāng)局，在具有政治色彩明顯淡薄、人道主義性質(zhì)濃郁的經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生、科教等主旨的國際組織中，發(fā)揮與其身份和地位相對應(yīng)的作用和影響。如奧巴馬總統(tǒng)于2013 年 7 月正式簽署支持臺灣當(dāng)局參與國際民航組織大會(huì)的 1151 號法案，并要求其國務(wù)卿積極促使國際民航組織大會(huì)給予臺灣當(dāng)局觀察員資格。同時(shí)還聲稱，今后美國政府將繼續(xù)大力支持和積極鼓勵(lì)臺灣當(dāng)局，“有意義地參與”沒有主權(quán)資格明確要求的相關(guān)國際組織。[10]與此相類似的活動(dòng)還有世界衛(wèi)生組織、世界貿(mào)易組織、聯(lián)合國氣候變化框架公約等，在實(shí)際做法上均是鼓勵(lì)和支持臺灣當(dāng)局在沒有明確主權(quán)資格與身份要求的國際組織中，爭取適當(dāng)?shù)匚坏墨@取或?qū)嶋H有效參與。

奧巴馬政府對臺灣政治與“外交”新政策的如意算盤中，最為陰險(xiǎn)和狠毒的地方就是，形式上在不徹底踩踏中國政府對臺政策紅線的基礎(chǔ)上，以步伐緩和的、援引慣例的、事實(shí)積累的、穩(wěn)扎穩(wěn)打逐步深入的方式，來逼迫中國政府在事實(shí)上不得不同意或默許臺灣當(dāng)局政獨(dú)立政治法人主體的存在。在做法上試圖通過讓臺灣當(dāng)局的主要領(lǐng)導(dǎo)人，或臺灣作為事實(shí)上存在的“獨(dú)立法人實(shí)體”，在世界政治舞臺上頻繁地現(xiàn)身和露面，在不知不覺中加深世人的印象，世界上本來就是長期客觀存在著中國大陸、臺灣兩個(gè)性質(zhì)、體制完全不同，且政治、軍事上相互不信任、對立的政權(quán)，潛意識里強(qiáng)化臺灣民眾的“主權(quán)”意識、“國家”意識、“獨(dú)立”意識、“受壓迫”意識。換言之，臺灣政權(quán)的存在是習(xí)以為常的定式思維，會(huì)為以后不論是法理層面，還是事實(shí)層面上，不論是暴風(fēng)驟雨式的，還是滴水穿石式的“臺獨(dú)”或“獨(dú)臺”，才能留下活動(dòng)與回旋的更大空間。

(二)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域

首先，雙邊經(jīng)貿(mào)合作機(jī)制化演變趨勢明顯。奧巴馬政府和馬英九當(dāng)局于2013 年 3 月重啟“貿(mào)易暨投資框架協(xié)定”(簡稱TIFA)對話。會(huì)談議題主要有向美國爭取投資和服務(wù)貿(mào)易、技術(shù)性貿(mào)易障礙的協(xié)商解決、美臺自貿(mào)協(xié)定、臺灣加入《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》的門檻與條件等。期間，美臺宣布啟動(dòng)新的專門用于處理投資和貿(mào)易技術(shù)壁壘問題的兩個(gè)工作小組，強(qiáng)化交流與合作。美國貿(mào)易副代表馬蘭提斯(Marantis) 特別強(qiáng)調(diào)：“TIFA會(huì)談的恢復(fù)，不僅標(biāo)志著美臺經(jīng)貿(mào)關(guān)系進(jìn)入了新階段，這將為雙方充分打開貿(mào)易和投資交流渠道，還表明經(jīng)濟(jì)日趨開放的臺灣正在成為美國重要的地區(qū)和全球經(jīng)貿(mào)伙伴?！盵11]美國會(huì)要求其貿(mào)易代表要充分利用好 TIFA 提供的磋商機(jī)會(huì)，并在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，尋求與馬英九當(dāng)局進(jìn)行自貿(mào)協(xié)定的談判。“美國在臺協(xié)會(huì)”處長馬啟思對外宣稱，臺灣應(yīng)該利用與美國進(jìn)行貿(mào)易談判的難得機(jī)遇，證明自己致力于加入“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定”(簡稱TPP)所需的經(jīng)濟(jì)改革，然后再尋求正式加入TPP。[12]美國貿(mào)易代表辦公室預(yù)言性表態(tài)說，TIFA框架內(nèi)關(guān)稅的大幅降低和貿(mào)易壁壘的逐步消除，將最終導(dǎo)致美臺自貿(mào)協(xié)定的簽署。[13]其次，美臺雙邊貿(mào)易總額2009至2013年，分別達(dá)到468. 4億美元、619.0億美元、672.9億美元、632.1億美元、635.7億美元，美國的貿(mào)易逆差分別為98.8億美元、98.0億、155.3億美元、145.1億美元、122.9億美元。同時(shí)段，美國向臺灣出口的商品中，高新技術(shù)產(chǎn)品占據(jù)著極高的比例，比如2010年為40.26%，2011年為34.05%。[2](P24)其中，美臺雙邊貿(mào)易截止到 2012 年底高達(dá) 630 億美元，臺灣成為美國排名第11位的貿(mào)易伙伴、第7位的農(nóng)產(chǎn)品出口市場。[3](P106)單以2013 年為例，美臺雙邊貿(mào)易額約 577 億美元，美國是臺灣排在中國大陸、日本之后的第3位貿(mào)易伙伴，同時(shí)是臺灣第3位出口市場及進(jìn)口來源地，相應(yīng)的臺灣成為美國排名第 12 位的貿(mào)易伙伴和進(jìn)口市場、第 16 位的出口市場。[14](P27)不難看出，美臺經(jīng)貿(mào)關(guān)系的緊密和相互依賴性之強(qiáng)，高新技術(shù)領(lǐng)域表現(xiàn)得就更為明顯。這在事實(shí)上能夠造成很難因?yàn)檎尉売?，人為因素對美臺經(jīng)貿(mào)關(guān)系加以完全割斷。另外，2009～2012年，在助推經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇中，美國要求臺灣進(jìn)口更多來自美國的商品。因而，向馬英九當(dāng)局施壓，采取多種措施極力擴(kuò)大對臺灣的商品出口量，尤其是加大農(nóng)副產(chǎn)品所占的比重和分量。這無疑會(huì)損害臺灣農(nóng)民、牧民的切身利益。

奧巴馬政府，進(jìn)一步密切美臺經(jīng)濟(jì)上的相互依賴度，其隱藏很深的目的和動(dòng)機(jī)，就是要和中國大陸、日本，尤其是和中國大陸極力爭奪對臺灣經(jīng)濟(jì)的滲透和控制能力，維護(hù)長期以來在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，美國是臺灣最為重要且關(guān)系極其緊密的合作對象與伙伴國地位不動(dòng)搖、不弱化?？梢哉f美臺在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，只要維持著無法斷然割裂的、相互依賴性極高的特殊關(guān)系，臺灣當(dāng)局在看待和處理兩岸關(guān)系、美臺關(guān)系時(shí)，就不得不充分估計(jì)和考慮到美國在臺灣的重要利益、立場以及態(tài)度。換言之，美臺經(jīng)貿(mào)一體化的發(fā)展前景，不僅能直接使美國的農(nóng)業(yè)、金融服務(wù)業(yè)等更為順暢地向臺灣的市場擴(kuò)張，能更有效地緩解美國內(nèi)部的失業(yè)和市場飽和的壓力，助推美國經(jīng)濟(jì)盡快復(fù)蘇和發(fā)展，而且臺灣當(dāng)局也能夠借此有效化解和抵消中國大陸，在經(jīng)濟(jì)上對臺灣民眾的強(qiáng)烈吸引力，美國則可借機(jī)繼續(xù)嚴(yán)密控制臺灣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展命脈，自然在政治上就能夠極其有效地掌控臺灣的走向與戰(zhàn)略抉擇。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)上的獨(dú)立和自主，是一國真正獨(dú)立自主的最為牢靠的根基和前提。另外，經(jīng)貿(mào)交流與合作中的人員往來及思想碰撞，也能夠使得美式核心價(jià)值觀及生活方式潛移默化、滴水穿石地向臺灣進(jìn)行輸出、傳播和推廣，通過政治敏感度低的經(jīng)貿(mào)活動(dòng)，在臺灣民眾中極力塑造美國的高大慈愛形象，以及培育崇美、親美的心理趨向。

(三)軍事安全領(lǐng)域

首先，長期以來美國政府，都是臺灣當(dāng)局最為重要的武器及軍用設(shè)備的供給者，奧巴馬主政美國時(shí)期也沒有例外，其中2009～2012年美國對臺軍售總額就超過 120 億美元，單是 2012年就高達(dá) 47 億美元。[14]( P26)梅健華于2013 年 10 月正式對外宣布：“奧巴馬政府已正式通告國會(huì)，正計(jì)劃向臺灣出售超過 120 億美元的國防物品和國防服務(wù)，以履行對臺灣的安全承諾和維護(hù)臺海地區(qū)局勢穩(wěn)定?！盵15]典型事件主要有：2010年1月初批準(zhǔn)，向馬英九當(dāng)局出售約200枚“愛國者-3”欄截導(dǎo)彈、“阿帕奇”直升機(jī)、軍艦雷達(dá)部件等，總價(jià)值約15億美元。美國國防部于1月底決定，向馬英九當(dāng)局出售包括114枚“愛國者-3”欄截導(dǎo)彈、60架UH-60M黑鷹直升機(jī)、60套“博勝案”作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)、10枚RTM-84L魚叉導(dǎo)彈等，總價(jià)值為63. 92億美元。[9]( P353～354)美國國防部于2011年9月，向國會(huì)正式遞交了總價(jià)值高達(dá)58億多美元的對臺軍售新一輪清單，其中包括為臺灣升級145架F-16A/B戰(zhàn)機(jī)，軍用飛機(jī)雷達(dá)系統(tǒng)、空對空導(dǎo)彈、激光和GPS制導(dǎo)的精確打擊炸彈，幫助臺灣訓(xùn)練飛行員等。[2]( P26)需要特別指出的是，2009～2012年奧巴馬政府，雖然以削減部分武器裝備項(xiàng)目的方式暫停或推遲了向馬英九當(dāng)局出售 F-16C/D 戰(zhàn)機(jī)、柴電動(dòng)力潛艇等高度敏感性的先進(jìn)武器，但是這絕不意味著美國將永不會(huì)向臺灣當(dāng)局出售，而只是釋放煙霧迷惑人心，其實(shí)是在等待時(shí)機(jī)的成熟；事實(shí)上，時(shí)隔不久，美國眾議院就于2013年6月，通過了含有要求對馬英九當(dāng)局出售 66 架 F-16C/D戰(zhàn)機(jī)規(guī)定的《2014 財(cái)年國防授權(quán)法》。美眾議院于8 月在《2013 臺灣政策法》中再次要求向馬英九當(dāng)局出售 F-16C/D 戰(zhàn)機(jī)和“佩里” 級巡防艦；參議院外委會(huì)主席梅內(nèi)德茲(Menendez)與眾議院外委會(huì)主席羅伊斯(Royce)于2013年11 月中旬，分別簽署 S. 1683 和 H.R. 3470 決議，批準(zhǔn)4艘美國“佩里”級護(hù)衛(wèi)艦(即泰勒號、卡爾號、蓋瑞號與艾爾洛號)出售給馬英九當(dāng)局。[16]據(jù)統(tǒng)計(jì)，奧巴馬政府前五年對臺軍售提交總額就高達(dá) 156.74 億美元，超過冷戰(zhàn)結(jié)束后美國歷屆政府的對臺軍售提交額，即老布什、克林頓、小布什政府任內(nèi)，依次為 82.75億美元、87.02億美元、156.14 億美元。[17](P34)又創(chuàng)歷史新高。美國眾議院于2014 年 4 月順利通過的 “2014 年確認(rèn)‘與臺灣關(guān)系法’與軍艦移轉(zhuǎn)法案”，再次明確支持出售柴油潛艇以及 F-16C/D 戰(zhàn)機(jī)給臺灣馬英九當(dāng)局，并授權(quán)政府移轉(zhuǎn) 4 艘“佩里”級導(dǎo)彈巡防艦給馬英九當(dāng)局，要求法案通過后的 3 年期限內(nèi)必須完成巡防艦的移交。在可以預(yù)見的未來，關(guān)于美國對臺軍售問題，奧巴馬和習(xí)近平主席會(huì)晤時(shí)，于2013年6月明確表示，美國將基于《與臺灣關(guān)系法》的相關(guān)條款規(guī)定，繼續(xù)向臺灣當(dāng)局提供防衛(wèi)性武器。[18]美國副防長詹姆斯·米勒(Miller)于2013年11月也強(qiáng)調(diào)說，“《與臺灣關(guān)系法》已被美國八屆政府成功執(zhí)行 30 多年，美國今后不會(huì)改變這一既定政策，將繼續(xù)依據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定向臺灣提供維持自身安全必要的國防物品和服務(wù)，而無需提前與(中國)大陸進(jìn)行協(xié)商。”[19]其次，以《與臺灣關(guān)系法》為借口和擋箭牌，臺灣海軍高層及技術(shù)人員于2012年8月秘密訪美，就采購美國生產(chǎn)的先進(jìn)偵測雷達(dá)及導(dǎo)彈事宜同美方進(jìn)行磋商。另外，還有事實(shí)上的多次聯(lián)合軍演等。眾所周知，一個(gè)獨(dú)立的主權(quán)國家，如果它對國家安全都無法真正實(shí)現(xiàn)自我保障和有效維護(hù)，而是嚴(yán)重依賴或受制于他國，那么，它宣稱的政治獨(dú)立肯定是不完整、不牢靠的。因此，特定的時(shí)空背景下，美國對臺軍售情況就具有特殊的政治意味。它進(jìn)行的如何，就成為直觀反映美臺關(guān)系、中美關(guān)系運(yùn)行狀態(tài)的最佳試金石和晴雨表，同時(shí)也成為美國對臺政策中最為有效和靈敏的重要杠桿。這從2016年臺灣地區(qū)最高領(lǐng)導(dǎo)人選戰(zhàn)前，民進(jìn)黨人蔡英文提前訪美需要進(jìn)行“面試”，當(dāng)選就職后積極主動(dòng)要求美國加大對臺軍售等典型事例，能夠從反面印證美國對臺灣當(dāng)局生存與發(fā)展的重要性，或臺灣當(dāng)局在安全問題上對美國不對稱的過度依賴性。

奧巴馬政府，不論是繼續(xù)堅(jiān)持有權(quán)向臺灣當(dāng)局，提供或轉(zhuǎn)讓、出租與其軍事安全需要相適應(yīng)的武器、技術(shù)及相關(guān)軍用設(shè)備，還是低調(diào)、秘密的美臺軍方高層頻繁接觸與訪問、情報(bào)分享與交換、軍事人員培訓(xùn)與協(xié)同軍事演習(xí)等，其真實(shí)的目的和動(dòng)機(jī)，說到底就是美國要在政策選擇上，始終堅(jiān)持維護(hù)高度自主靈活性與爭取盡可能多的回旋余地，要繼續(xù)插手屬于中國內(nèi)政的臺灣問題，是把臺灣當(dāng)局看作是獨(dú)立政治實(shí)體存在的默認(rèn)和慫恿。通過持續(xù)不斷地靈活有選擇地對臺軍售，一定程度上增強(qiáng)了臺灣當(dāng)局的安全保障信心、軍事實(shí)力和抗壓能力，既可以人為抬高中國中央政府和平解決臺灣問題的難度，又可以極其有效的掌控臺灣當(dāng)局的戰(zhàn)略抉擇與政治走勢，還可以有效化解美國國內(nèi)親臺勢力、特殊利益集團(tuán)對行政部門所施加的輿論壓力與政治攻擊，贏得選民的信任和支持。真可謂是一箭三雕的“妙計(jì)”。

三、美國對臺灣新政策的實(shí)質(zhì)與特點(diǎn)

在美國2016年總統(tǒng)大選及新總統(tǒng)特朗普正式上任之前，奧巴馬政府的臺灣政策在事實(shí)上繼續(xù)呈現(xiàn)出，從官方表態(tài)的“大義名分”層面上還是要繼續(xù)堅(jiān)持承認(rèn)，美國前幾屆政府對中方提出的世界上只有“一個(gè)中國”，對臺灣“三不”承諾。換言之，美臺之間形式上始終堅(jiān)持非官方或民間性質(zhì)的交往關(guān)系基本架構(gòu)并沒有出現(xiàn)重大改變，目的就是盡最大可能地規(guī)避中美新型大國關(guān)系的基礎(chǔ)和前提，遭受到正面的強(qiáng)力沖擊和毀損，但是在局部卻出現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性調(diào)整或修正的演變態(tài)勢，要繼續(xù)給予臺灣當(dāng)局政治、軍事、外交等領(lǐng)域事實(shí)上的強(qiáng)力支持，維護(hù)和強(qiáng)化美國在處理臺海事務(wù)上的話語權(quán)與影響力，在和中國政府打交道時(shí)，依然需要拿臺灣問題來說事。這是因?yàn)榕_灣問題是美國政府長時(shí)段以來，作為與中國進(jìn)行討價(jià)還價(jià)時(shí)，最有份量與成效的現(xiàn)成打壓籌碼之一；同時(shí)也是美國內(nèi)選舉政治游戲的副產(chǎn)品，每逢美國的大選戰(zhàn)年，中國或多或少都會(huì)成為美國政治選戰(zhàn)的“替罪羊”和犧牲品，總統(tǒng)候選人們都會(huì)程度不同地竭力表明他上臺后對華政策的強(qiáng)硬性，對臺灣當(dāng)局的支持和親近，似乎只有這樣，才能贏得更多的選票和民意的支持。所以說，來自民主黨的奧巴馬政府是絕不可能輕易放棄其在臺灣既有的軍事安全與武器(含軍用裝備)出售、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、文化教育與意識形態(tài)等巨大利益，需要繼續(xù)穩(wěn)固和提升美臺之間實(shí)質(zhì)性的，至少是準(zhǔn)軍事政治盟國關(guān)系。美國資深研究員丹尼爾·特文寧(Twining)就極力鼓吹，“犧牲”臺灣將會(huì)加大刺激中國在東亞地區(qū)的“貪欲”的力度，造成地區(qū)局勢緊張；中國軍力投射的范圍涵蓋臺灣海峽，將危及日本海上經(jīng)濟(jì)生命線的暢通和安全；美國軟弱將會(huì)給其政治軍事盟友們，造成中國取代美國成為全球霸主即將變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的巨大心理壓力。[20]當(dāng)下的美國更加需要借重臺灣來制約中國(大陸)的快速發(fā)展與和平崛起，至少在軍事安全層面上，需要借用臺灣來達(dá)到阻遏中國綜合國力的增強(qiáng)與影響力的外溢性擴(kuò)散。在臺灣的未來政治前途與戰(zhàn)略抉擇問題上，美國將會(huì)繼續(xù)積極謀求主動(dòng)權(quán)、發(fā)言權(quán)和裁定權(quán)，確保臺海局勢的演變態(tài)勢是在美國牢靠有效的掌控范圍之內(nèi)。單以 2013 年為例，奧巴馬政府與馬英九當(dāng)局之間在 “過境”、官員互訪層面上，繼續(xù)保持著較高的層級和頻率，國會(huì)參眾兩院先后提出近 10 項(xiàng)明確以臺灣為主要議程對象的、涉及恢復(fù)美臺“外交”關(guān)系、對臺軍售、全面強(qiáng)化美臺實(shí)質(zhì)關(guān)系等內(nèi)容的議案。[21](P25)因此可說，奧巴馬政府與臺灣當(dāng)局之間，仍會(huì)繼續(xù)維持和抬升既有的、事實(shí)上的軍事安全合作及其他領(lǐng)域密切的傳統(tǒng)關(guān)系，比如各種理由與借口之下的實(shí)質(zhì)具有官方色彩的頻繁互訪與交流、支持臺灣當(dāng)局積極有效地參與符合其身份與地位的國際或地區(qū)性組織、強(qiáng)化雙邊性經(jīng)貿(mào)與人文領(lǐng)域的交流與合作關(guān)系等。[22](P54)奧巴馬政府所有對臺灣新政策及實(shí)際措施的邏輯性起點(diǎn)就是，臺灣對美國具有的特殊且重要的戰(zhàn)略利用價(jià)值，以及美國在臺灣既有的巨大政治、經(jīng)濟(jì)、文化與意識形態(tài)利益的綜合權(quán)衡。奧巴馬政府試圖通過加強(qiáng)與臺灣當(dāng)局之間，高度自主靈活、持續(xù)性為特征的對臺軍售為核心的全方位“外交”，來提升臺灣當(dāng)局抗衡中國中央政府的能力，以達(dá)到在事實(shí)上極其有效地牽制中國的目的。換言之，就是通過對臺灣當(dāng)局事實(shí)上的力挺，使得臺灣能夠有效化解或抵消來自中國大陸的強(qiáng)大政治、經(jīng)濟(jì)吸引力?？傊?，發(fā)展與臺灣當(dāng)局之間的全方位非正式“外交”關(guān)系，不僅會(huì)給美國帶來各種高額利益，還能起到美國捍衛(wèi)對盟友安全承諾的示范作用。[23](P294)當(dāng)然，奧巴馬政府對臺灣新政策的基礎(chǔ)與架構(gòu)，從表面上來看，始終堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào)“一個(gè)中國”政策，以中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)和“臺灣關(guān)系法”為基礎(chǔ)和準(zhǔn)則。但是美國政府眼中的“一個(gè)中國”政策卻越來越空殼化，尤其是在看待和處理涉臺事務(wù)和政策時(shí)，“與臺灣關(guān)系法”和中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)相比，占得分量和權(quán)重會(huì)越來越大，會(huì)優(yōu)先進(jìn)行考慮。正像美國前國務(wù)院法律顧問赫伯特·漢塞爾(Hansell) 所說，“《與臺灣關(guān)系法》是國內(nèi)立法，中美兩國之間的公報(bào)不能壓倒美國的法律?！盵24](P183～184)也就是說，《與臺灣關(guān)系法》對美國政府而言，具有法律上的約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，反觀中美之間的三個(gè)重要公報(bào)，僅是行政協(xié)定并不存在法律上的約束力與強(qiáng)制執(zhí)行力。

奧巴馬政府，依據(jù)美國所處國際形勢與國內(nèi)環(huán)境，要想有效應(yīng)對和化解所面臨的各類現(xiàn)實(shí)性“威脅與挑戰(zhàn)”，以求最大限度地維護(hù)和拓展美國在東亞地區(qū)現(xiàn)有的巨大利益。在中國大陸與臺灣地區(qū)之間，就必須有意識地積極推行動(dòng)態(tài)微妙的、脆弱的走鋼絲特征的“平衡性外交”。其政策的底線就是決不會(huì)允許臺灣當(dāng)局完全倒向中國大陸，完全倒向共產(chǎn)勢力和影響的范圍之內(nèi)。在其涉臺新政策的規(guī)劃與落實(shí)的過程中，在方式與手段上，表現(xiàn)得更加柔性、漸進(jìn)、靈活和隱蔽；在政策落實(shí)過程中，更為看重循序漸進(jìn)狀態(tài)下事實(shí)積累地拉緊和強(qiáng)化美臺實(shí)質(zhì)性準(zhǔn)盟友關(guān)系，而不是快刀斬亂麻，更加關(guān)注和強(qiáng)化海峽兩岸政治、心理上的分離與分裂，軍事上的猜忌和對立，始終強(qiáng)調(diào)和維護(hù)美國在臺海事務(wù)上主導(dǎo)型發(fā)言權(quán)和最終裁定權(quán)的地位與影響；需要說明和強(qiáng)調(diào)的是，2013年以來，在實(shí)施主體上將更加強(qiáng)調(diào)和突現(xiàn)日本“馬前卒”、“急先鋒”的作用和影響，美國將更為隱居到幕后進(jìn)行實(shí)際操控；在奧巴馬政府推出的“亞太再平衡”戰(zhàn)略中，臺灣當(dāng)局所占的地位和份量將日趨加重，這是由于臺灣在美國圍堵和阻遏中國的“防御性”完整島鏈中具有無可替代的特殊作用(至少是連接著東海與南海兩大涉及到中國核心國家利益與重大關(guān)切點(diǎn)的極度敏感位置)，以及臺灣地區(qū)近些年來經(jīng)濟(jì)、民主領(lǐng)域里的所謂“斐然成就”所展現(xiàn)的燈塔與示范作用；在效果上將更為關(guān)注美國、臺灣當(dāng)局各自能夠最大化地收獲到多少實(shí)質(zhì)性的好處與利益，而不是再刻意地強(qiáng)調(diào)所謂的“大義名分”。

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