構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制新格局

馬永歡，吳初國(guó)，黃寶榮，蘇利陽(yáng)，林 慧，曹庭語(yǔ)

(1.自然資源部 信息中心，北京 100812；2.中國(guó)科學(xué)院 科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190； 3.自然資源部 國(guó)土資源戰(zhàn)略研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100812)

建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的體制，是建立系統(tǒng)完備的生態(tài)文明制度體系的內(nèi)在要求。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院不斷加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，將自然資源資產(chǎn)管理體制改革提到重要議事日程。黨的十九大明確指出，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。根據(jù)黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)組建自然資源部，為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)提供了體制保障。健全全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制，對(duì)于促進(jìn)自然資源的保護(hù)，加快建設(shè)美麗中國(guó)，切實(shí)維護(hù)國(guó)家所有者的權(quán)益具有至關(guān)重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理的基本現(xiàn)狀

(一)逐步形成了以有償使用制度為核心的管理體制

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理體制大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。國(guó)家在行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的同時(shí)，逐步呈現(xiàn)出所有權(quán)與使用權(quán)相分離及自然資源資產(chǎn)有償使用的格局。20世紀(jì)50年代—70年代末，處于自然資源資產(chǎn)管理體制缺失階段。國(guó)家全面直接行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，禁止自然資源流通，政府通過(guò)行政劃撥的方式負(fù)責(zé)資源配置，資源被無(wú)償使用。20世紀(jì)70年代末—90年代初，處于自然資源資產(chǎn)管理體制的探索階段。雖然國(guó)家在制度層面提出了所有權(quán)與使用權(quán)相分離，創(chuàng)設(shè)了探礦權(quán)、采礦權(quán)、林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等，但自然資源資產(chǎn)卻被無(wú)償?shù)厥谟栝_(kāi)發(fā)者和利用者。20世紀(jì)90年代中期至今，處于自然資源資產(chǎn)管理體制逐步形成階段。在自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)相分離的基礎(chǔ)上，實(shí)行自然資源資產(chǎn)的有償使用制度，奠定了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)，形成了當(dāng)前自然資源資產(chǎn)管理體制的雛形，但并未設(shè)立獨(dú)立的自然資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)[1]。

(二)自然資源管理部門(mén)行使資產(chǎn)管理的職責(zé)

目前，我國(guó)尚未設(shè)立單獨(dú)的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，自然資源管理部門(mén)承擔(dān)著擔(dān)資產(chǎn)管理和資源監(jiān)管的雙重職責(zé)，呈現(xiàn)相對(duì)集中、分類分級(jí)的特點(diǎn)。鈾礦等重要的自然資源資產(chǎn)由中央政府代表國(guó)家行使所有權(quán)，一般的自然資源資產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家行使所有權(quán)。例如，自然資源部門(mén)在履行用途管制的同時(shí)，負(fù)責(zé)土地、礦產(chǎn)等資產(chǎn)管理職能，在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理方面負(fù)責(zé)行政許可，依法管理礦業(yè)權(quán)的審批登記發(fā)證和轉(zhuǎn)讓審批登記，征收資源收益[2]?？偟膩?lái)看，我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理體制呈現(xiàn)橫向適度分離，縱向相對(duì)獨(dú)立的特點(diǎn)。但管理體制不完善等深層次的癥結(jié)逐步顯現(xiàn)，不斷暴露出全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位、所有者權(quán)益不落實(shí)等問(wèn)題。

二、我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理面臨的主要問(wèn)題

(一)所有權(quán)人不到位，所有者權(quán)益不落實(shí)

1.所有者的地位模糊弱化，產(chǎn)權(quán)主體被虛置

我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》等現(xiàn)行法律規(guī)定了自然資源屬于國(guó)家所有(法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外)，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，但國(guó)家作為全民所有自然資源所有者的地位模糊弱化，產(chǎn)權(quán)主體不夠明確，各種產(chǎn)權(quán)關(guān)系缺乏明確的界定。在實(shí)際操作過(guò)程中，由于事實(shí)上存在的委托代理制和分級(jí)管理，各級(jí)政府行政管理部門(mén)行使所有者代表的職能，國(guó)有自然資源資產(chǎn)往往被地方、部門(mén)、社團(tuán)或個(gè)人實(shí)際占有[3]。自然資源所有權(quán)邊界不夠清晰[4]，全民所有與集體所有、全民所有中央政府直接行使所有權(quán)與全民所有地方政府代理行使所有權(quán)的邊界模糊，致使國(guó)有自然資源產(chǎn)權(quán)主體被虛置。

2.所有者權(quán)益維護(hù)不夠嚴(yán)格，造成資產(chǎn)收益流失

自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位造成所有者權(quán)益不細(xì)化、不落實(shí)。國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有者的權(quán)益保護(hù)不嚴(yán)格，被固化為部門(mén)和地區(qū)利益。市場(chǎng)化出讓程度較低，資產(chǎn)收益不斷流向某些地區(qū)、部門(mén)和集體，甚至是個(gè)人的口袋，造成國(guó)有自然資源資產(chǎn)大量流失。礦產(chǎn)資源國(guó)家所有體現(xiàn)不充分。國(guó)有建設(shè)用地尚未充分體現(xiàn)全民所有權(quán)益，國(guó)有農(nóng)用地和未利用地所有權(quán)管理制度缺失，資源權(quán)益不細(xì)化、難以落實(shí)。在土地資源領(lǐng)域，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，僅有30%上繳中央財(cái)政，70%留給地方人民政府。一些地方以劃撥方式取得國(guó)有農(nóng)用地和未利用地的使用權(quán)，實(shí)際卻成為土地所有權(quán)行使主體，享有土地所有權(quán)人擁有的占有、使用、收益和處分等各項(xiàng)權(quán)利，即基本上是“誰(shuí)占有、誰(shuí)處置、誰(shuí)收益”，國(guó)家作為法定所有者代表并未享有相應(yīng)收益。一些國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)、草場(chǎng)的土地，所有權(quán)人雖然是國(guó)家，但實(shí)際上是卻淪為地方和企業(yè)自管自用，以事實(shí)擁有者的身份占據(jù)著利益。

(二)中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)不夠?qū)Φ龋绊懥俗匀毁Y源資產(chǎn)保護(hù)

分稅制改革以來(lái)，中央政府與地方政府之間的事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配的現(xiàn)象較為突出[5]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年，全國(guó)一般公共預(yù)算總收入中，中央與地方的占比分別為45.5%和54.5%，而同期中央與地方財(cái)政支出占比分別為14.54%和85.46%，地方政府拿著一半左右的財(cái)政收入，卻承擔(dān)著絕大部分的財(cái)政事權(quán)。中央與地方對(duì)于自然資源資產(chǎn)的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任劃分不夠合理，影響了地方政府對(duì)自然資源資產(chǎn)保護(hù)的積極性。央地事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配，中央審批事項(xiàng)多，事中事后監(jiān)督管理不到位[6]；自然資源資產(chǎn)收益分配在各級(jí)政府之間不合理，資源所在地政府往往要承擔(dān)更多事權(quán)。對(duì)于全民所有重要的自然資源資產(chǎn)保護(hù)，中央承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任過(guò)低，地方政府承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任過(guò)大，與自身財(cái)權(quán)不匹配，為了獲取資產(chǎn)收益，生態(tài)保護(hù)往往為資源開(kāi)發(fā)讓路，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷占用生態(tài)屬性較強(qiáng)的天然濕地、海域?yàn)┩康壬鷳B(tài)空間。對(duì)于重要生態(tài)功能區(qū)的國(guó)有公益林，地方承擔(dān)了較大比重的管護(hù)費(fèi)用，中央財(cái)政劃撥的管護(hù)費(fèi)過(guò)低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，福建省國(guó)有公益林的管護(hù)費(fèi)中，地方財(cái)政支出為17元/畝，中央財(cái)政支出僅為5元/畝?！吨腥A人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定，“我國(guó)自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)，由保護(hù)區(qū)所在地的縣級(jí)以上地方人民政府安排，國(guó)家僅對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助”。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，個(gè)別自然資源資產(chǎn)的實(shí)際控制人片面追求自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，忽視其生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)開(kāi)采、地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等商業(yè)行為時(shí)有發(fā)生，造成了嚴(yán)重的生態(tài)破壞。

(三)重審批輕監(jiān)管，造成資產(chǎn)監(jiān)督管理不到位

自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用的前期審批程序設(shè)計(jì)相對(duì)復(fù)雜、嚴(yán)謹(jǐn)，但一旦進(jìn)入開(kāi)發(fā)利用環(huán)節(jié)，部門(mén)之間缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，許多監(jiān)管不到位、難落地，甚至存在以批代監(jiān)管的現(xiàn)象，容易產(chǎn)生少批多用，合同約定履行不嚴(yán)格等問(wèn)題。以劃撥形式配置的公益性土地，在某些地區(qū)存在變更用途的現(xiàn)象；以出讓形式配置的土地，存在供而不用等閑置問(wèn)題。礦業(yè)權(quán)出讓后的監(jiān)管不到位，存在越層越界開(kāi)采等違法活動(dòng)；礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中對(duì)礦山復(fù)墾的合同約定不履行，造成“資源拿走污染留下、財(cái)富拿走貧困留下”等問(wèn)題。海域使用權(quán)重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象較為突出，海洋行政主管部門(mén)往往沒(méi)有對(duì)海域使用權(quán)配置后的情況進(jìn)行必要的跟蹤管理，導(dǎo)致少批多用或改變填海用途等現(xiàn)行的發(fā)生。

三、國(guó)外自然資源資產(chǎn)管理的典型經(jīng)驗(yàn)

(一)以維護(hù)國(guó)家利益為基礎(chǔ)，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)的收益管理

國(guó)際上，澳大利亞等國(guó)家把自然資源資產(chǎn)納入政府資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理[7]。政府為確保法律和財(cái)務(wù)管理的規(guī)范與統(tǒng)一，制定一些相關(guān)的財(cái)務(wù)管理規(guī)則，對(duì)各類自然資源資產(chǎn)的收益作出指導(dǎo)性規(guī)定。自然資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)征收資產(chǎn)收益并上交財(cái)政。美國(guó)內(nèi)政部在礦產(chǎn)資源管理局以外單獨(dú)設(shè)立自然資源收益辦公室負(fù)責(zé)對(duì)礦產(chǎn)和原油開(kāi)采征稅。在自然資源資產(chǎn)收益的收支模式和管理上，主要有“收支兩條線”和“收支一體”兩種模式?！笆罩蓷l線”是國(guó)際通行的做法，該模式由資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)征收自然資源資產(chǎn)收益，并全額上繳財(cái)政管理部門(mén)，自然資源資產(chǎn)管理的公共性開(kāi)支則由財(cái)政管理部門(mén)撥付，用于自然資源資產(chǎn)管護(hù)。資產(chǎn)征收與支出相分離，提高了資金使用效益，有效防止了貪污腐敗。在“收支一體”模式下，自然資源資產(chǎn)收益和公共性支出全部由資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)[8]。

(二)以公共利益為前提，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與生態(tài)保護(hù)的同步發(fā)展

生態(tài)保護(hù)優(yōu)先是發(fā)達(dá)國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理的基本理念。自然資源資產(chǎn)的私有化帶來(lái)了環(huán)境問(wèn)題的激化[9]。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家率先實(shí)現(xiàn)了自然資源管理與生態(tài)保護(hù)融合發(fā)展，資產(chǎn)管理與生態(tài)保護(hù)同步進(jìn)行。20世紀(jì)70年代末，隨著國(guó)際環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家逐步強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)的管理，在保留部分自然資源資產(chǎn)為政府所有的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)私有自然資源資產(chǎn)的管制，即在私人所有權(quán)的基礎(chǔ)上附加了生態(tài)保護(hù)和用途管制等方面的限制。例如，英國(guó)國(guó)家林業(yè)委員會(huì)既負(fù)責(zé)國(guó)有林采伐的行政審批，又負(fù)責(zé)對(duì)私有林采伐頒發(fā)許可證，確保森林生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展。

(三)以信息化為手段，支撐自然資源資產(chǎn)管理

加快大數(shù)據(jù)發(fā)展是自然資源管理創(chuàng)新的關(guān)鍵。大數(shù)據(jù)發(fā)展至今，帶來(lái)的不僅是技術(shù)的變革，還深刻地改變了自然資源資產(chǎn)的管理模式。發(fā)達(dá)國(guó)家利用現(xiàn)代云計(jì)算和大數(shù)據(jù)等應(yīng)用技術(shù)[10]，為政府提供包括自然資產(chǎn)資產(chǎn)調(diào)查、產(chǎn)權(quán)登記、行政許可、收益管理等在內(nèi)的多元化服務(wù)，促進(jìn)了資源行業(yè)與信息化的深度融合，驅(qū)動(dòng)政府決策向著更靈活、更市場(chǎng)化、更科學(xué)化的方向發(fā)展。另外，國(guó)外自然資源資產(chǎn)調(diào)查注重監(jiān)測(cè)臺(tái)站建設(shè)，為自然資源資產(chǎn)評(píng)估及其科學(xué)決策積累了長(zhǎng)期數(shù)據(jù)[11]。

四、全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制新格局的構(gòu)建

統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，應(yīng)深刻領(lǐng)會(huì)黨的十九大精神，全面貫徹落實(shí)中央生態(tài)文明體制改革總體部署，堅(jiān)持資源公有、物權(quán)法定的原則，厘清全民所有自然資源資產(chǎn)所有則職責(zé)，以健全完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一行使與分級(jí)行使所有權(quán)改革為主線，以資產(chǎn)全程監(jiān)管為保障，在中央與地方兩個(gè)層面積極構(gòu)建公平合理的責(zé)權(quán)利體系，著力解決所有權(quán)人不到位、所有者權(quán)益不落實(shí)的問(wèn)題。依據(jù)黨的十九大、十九屆三中全會(huì)決定，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的體制，應(yīng)夯實(shí)四大基礎(chǔ)、構(gòu)建三大體系和確立兩大機(jī)制。

(一)夯實(shí)統(tǒng)一行使所有權(quán)的四大基礎(chǔ)

1.以強(qiáng)化資產(chǎn)管理職能為基礎(chǔ)，集中統(tǒng)一行使所有者職責(zé)

全面總結(jié)國(guó)家生態(tài)文明實(shí)驗(yàn)區(qū)、三江源國(guó)家公園和東北國(guó)有林區(qū)等國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理體制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)上升為全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制改革的具體措施。以組建自然資源部為契機(jī)，完善內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，強(qiáng)化全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的集中統(tǒng)一行使。①調(diào)查統(tǒng)計(jì)與資產(chǎn)核算：開(kāi)展全民所有自然資源資產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)和統(tǒng)計(jì)核算，建立資產(chǎn)賬戶，編制資產(chǎn)負(fù)債表，掌握各類自然資源資產(chǎn)的基本特征、數(shù)量和質(zhì)量、分布狀況和權(quán)屬，摸清全民所有自然資源資產(chǎn)的“家底”[12]。②資產(chǎn)登記與發(fā)證：對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)進(jìn)行登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，厘清自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)邊界和內(nèi)容。③資產(chǎn)規(guī)劃：以國(guó)土空間用途管制制度為基礎(chǔ)，編制全民所有自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃和自然保護(hù)地規(guī)劃，編制和實(shí)施全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)規(guī)劃。④市場(chǎng)配置：建立全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，依法行政許可，制定市場(chǎng)交易規(guī)則，組織實(shí)施國(guó)有自然資源資產(chǎn)出讓，建立限制性開(kāi)發(fā)自然資源保護(hù)區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，并組織實(shí)施和監(jiān)督。⑤收益征繳：依法征收全民所有自然資源資產(chǎn)出讓、出租等收益，依法征收國(guó)有土地變更用途和規(guī)劃等土地收益，建立全民所有自然資源資產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。⑥資產(chǎn)處置：建立以有償使用為核心的資產(chǎn)處置制度，使所有者和使用者的權(quán)益得到切實(shí)維護(hù)。⑦自然保護(hù)地管理：以國(guó)家公園為載體，推進(jìn)各類自然保護(hù)地的清理規(guī)范和整合，統(tǒng)一履行國(guó)家公園等各類自然保護(hù)地的管理保護(hù)職責(zé)；承擔(dān)重點(diǎn)國(guó)有林場(chǎng)、牧場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)等實(shí)體全民所有自然資源資產(chǎn)出資人職責(zé)。

2.以編制分級(jí)行使清單為基礎(chǔ)，合理劃分中央與地方的權(quán)利邊界

按照礦藏、水流、森林等自然資源在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和國(guó)防領(lǐng)域的重要程度，研究編制全民所有中央政府直接行使所有權(quán)、全民所有地方政府行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)清單和空間范圍[13]。對(duì)軍事等事關(guān)國(guó)家安全的國(guó)防用地，應(yīng)由部隊(duì)行使使用權(quán)，中央政府直接行使土地的所有權(quán)；新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的土地，是屯墾戍邊、增進(jìn)新疆民族團(tuán)結(jié)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要稀缺資產(chǎn)，應(yīng)由中央政府直接行使所有權(quán)。對(duì)事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的油氣、煤炭、鈾礦、稀土等資源，對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、全球尖精科技發(fā)展和參與全球競(jìng)爭(zhēng)具有重要意義的銻等資源，應(yīng)由中央政府直接行使。對(duì)于東北、內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)，是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障和森林資源培育戰(zhàn)略基地，應(yīng)由中央政府直接行使所有權(quán)；對(duì)于兩大林區(qū)內(nèi)重要的野生動(dòng)植物資源和微生物等自然資源資產(chǎn)，對(duì)于保育生物多樣性具有不可替代的作用，應(yīng)由中央政府直接行使所有權(quán)。對(duì)于長(zhǎng)江、黃河等大江大河和黑龍江、鴨綠江等重要跨境河流，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要的地位，應(yīng)由中央政府直接行使所有權(quán)；大江大河大湖的用水權(quán)，依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)、人口和社會(huì)發(fā)展等因素由中央進(jìn)行統(tǒng)一分配。三江源國(guó)家公園以及東北虎豹、大熊貓等國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使，對(duì)促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)全面修復(fù)具有重要意義。調(diào)動(dòng)地方政府主動(dòng)保護(hù)自然資源資產(chǎn)的積極性，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)收益的全民共享。順應(yīng)“放管服”改革需要，下放一般自然資源資產(chǎn)審批權(quán)限，可由地方政府代理行使所有權(quán)，有利于解決信息不對(duì)稱等方面的問(wèn)題，也有利于提高工作效率。

3.以健全產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，落實(shí)所有權(quán)人的權(quán)利

針對(duì)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位、權(quán)益不落實(shí)、相關(guān)權(quán)利人的義務(wù)和保護(hù)責(zé)任不明確等問(wèn)題，強(qiáng)化統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的整體設(shè)計(jì)，明確自然資源資產(chǎn)“歸誰(shuí)有”、“歸誰(shuí)管”和“歸誰(shuí)用”，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度[14-15]。加快劃清不同權(quán)利主體之間的邊界，特別是劃清全民所有和集體所有之間的邊界、全民所有不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界、不同集體所有者之間的邊界、不同類型自然資源的邊界。創(chuàng)新自然資源全民所有權(quán)和使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，除生態(tài)功能重要的自然資源之外，可推動(dòng)所有者和使用者相分離，明確占有、使用、收益、處分等權(quán)利歸屬關(guān)系和責(zé)任，使自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人在資源開(kāi)發(fā)利用中實(shí)現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一，形成權(quán)利人保護(hù)和合理利用自然資源的內(nèi)生機(jī)制。

4.以編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表為基礎(chǔ)，全面掌控自然資源資產(chǎn)“家底”

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是全面掌控全民所有自然資源資產(chǎn)的重要工具。統(tǒng)一自然資源資產(chǎn)調(diào)查的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展自然資源資產(chǎn)綜合調(diào)查，為自然資源負(fù)債表的編制提供可靠“本底”。以《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案的通知》為依據(jù)，凝練呼倫貝爾、湖州和婁底等試點(diǎn)地區(qū)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的基本做法，總結(jié)可復(fù)制、能推廣的典型經(jīng)驗(yàn)。在土地資源、林木資源和水資源核算的基礎(chǔ)上，探索編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表，將自然資源資產(chǎn)的核算范圍擴(kuò)大到全部國(guó)有自然資源資產(chǎn)。完善自然資源資產(chǎn)核算的技術(shù)方法，強(qiáng)化自然資源、水利和林草等部門(mén)的數(shù)據(jù)共享，充分利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，建立全民所有自然資源資產(chǎn)核算平臺(tái)，及時(shí)上傳增減變化，實(shí)時(shí)掌控資產(chǎn)“家底”，為地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計(jì)提供決策參考。

(二)構(gòu)建統(tǒng)一行使所有權(quán)的三大體系

1.以法治化為保障，完善自然資源資產(chǎn)法律政策體系

以健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度為導(dǎo)向，全面梳理并消除現(xiàn)行各項(xiàng)自然資源管理法律規(guī)范之間存在的重疊和矛盾沖突，加強(qiáng)法律條款的對(duì)接與協(xié)調(diào)，加快推進(jìn)現(xiàn)行法律法規(guī)的“廢、改、立、釋”進(jìn)程。推動(dòng)研究制訂自然資源基本法，加快修訂物權(quán)法、土地管理法及礦產(chǎn)資源法等專門(mén)法律，重點(diǎn)完善自然資源的產(chǎn)權(quán)法律體系、有償使用法律體系、監(jiān)督管理法律體系，形成以自然資源法為龍頭，以單行法為主體，部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)為配套，與生態(tài)文明體制改革相適應(yīng)的自然資源資產(chǎn)管理法律體系。強(qiáng)化法律法規(guī)條款的健全與完善，將中央與地方分級(jí)行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)以法律的形式予以規(guī)定，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的法治化、規(guī)范化。

2.以市場(chǎng)化為手段，健全自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)體系

健全完善統(tǒng)一規(guī)范的自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)體系，推動(dòng)將全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用逐步納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)。深化自然資源資產(chǎn)價(jià)格市場(chǎng)化改革，發(fā)揮市場(chǎng)在資產(chǎn)配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競(jìng)爭(zhēng)公平有序。擴(kuò)大有償使用范圍，全面建立覆蓋各類全民所有自然資源資產(chǎn)的有償出讓制度，鼓勵(lì)自然資源資產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，減少和規(guī)范協(xié)議出讓，支持探索出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、擔(dān)保、入股等多樣化的有償使用方式。以市場(chǎng)化為導(dǎo)向完善自然資源資產(chǎn)出讓價(jià)格形成機(jī)制，推進(jìn)建立反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本和代際關(guān)系的價(jià)格形成機(jī)制，堅(jiān)決遏制依靠壟斷或占有的方式獲取超額利潤(rùn)的現(xiàn)象，更好地實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的最優(yōu)配置，更好地體現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。全面實(shí)施自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，明確全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用準(zhǔn)入條件、方式和程序，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法。建立健全自然資源資產(chǎn)有償使用信息公開(kāi)和服務(wù)制度，確保國(guó)家所有者權(quán)益得到充分有效維護(hù)。

3.以事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)等為目標(biāo)，健全責(zé)權(quán)利體系

按照責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)保護(hù)事權(quán)與財(cái)政支出相對(duì)等，形成科學(xué)合理的責(zé)權(quán)利體系。堅(jiān)持自然資源資產(chǎn)公有制，合理劃分中央與地方的事權(quán)財(cái)權(quán)，做到權(quán)責(zé)明確，實(shí)現(xiàn)職權(quán)與責(zé)任的對(duì)等。對(duì)于自然資源資產(chǎn)的調(diào)查、評(píng)價(jià)、規(guī)劃和保護(hù)等事權(quán)財(cái)權(quán)，該由中央政府承擔(dān)的事權(quán)要上收，并承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出；該由地方政府承擔(dān)的事權(quán)要下放，并承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出；該由中央政府與地方政府共同承擔(dān)的事權(quán)，依據(jù)自然資源資產(chǎn)的受益范圍和影響程度，區(qū)分中央與地方的事權(quán)及財(cái)政支出比重。下放自然資源資產(chǎn)處置權(quán)，使地方掌握必要的施政權(quán)限。通過(guò)責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，形成科學(xué)合理、權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、管理高效的全民所有自然資源資產(chǎn)責(zé)權(quán)利劃分體系。

(三)重塑統(tǒng)一行使所有權(quán)的兩大機(jī)制

1.以過(guò)程嚴(yán)管為導(dǎo)向，構(gòu)建全流程的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制

按照事前規(guī)范制度、事中加強(qiáng)監(jiān)控、事后強(qiáng)化問(wèn)責(zé)的思路，加強(qiáng)國(guó)家資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)自然資源資產(chǎn)的監(jiān)管。依據(jù)全生命周期理論，從“入口”到“出口”構(gòu)建過(guò)程嚴(yán)管的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體制。加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)的監(jiān)管。資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范行政許可范圍，優(yōu)先配置涉及國(guó)計(jì)民生、國(guó)家重點(diǎn)領(lǐng)域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和國(guó)家安全等行業(yè)，防止資產(chǎn)流向“兩高一低”等落后產(chǎn)能，維護(hù)資產(chǎn)所有者的權(quán)益。加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管。按照權(quán)利與義務(wù)相一致的要求，資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)采取定期檢查與抽查相結(jié)合的方式，強(qiáng)化對(duì)資產(chǎn)使用權(quán)人履行合同約定和遵守市場(chǎng)交易規(guī)則的監(jiān)管，使資產(chǎn)利用符合用途管制和生態(tài)保護(hù)等公共利益需要，落實(shí)資產(chǎn)使用權(quán)人的義務(wù)。加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)收益環(huán)節(jié)的監(jiān)管。按照實(shí)物管理與價(jià)值管理、資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合的思路，嚴(yán)格監(jiān)管全民所有自然資源資產(chǎn)的出讓、出租和處置等資產(chǎn)收益，嚴(yán)禁隱瞞、截留和挪用，確保足額上繳公共財(cái)政，切實(shí)保護(hù)全民所有者的權(quán)益。加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)的監(jiān)管。按照先許可后處置、先資產(chǎn)評(píng)估后處置的思路，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)處置審批手續(xù)，監(jiān)督資產(chǎn)處置要符合用途管制等公共利益需要。嚴(yán)格規(guī)范資產(chǎn)處置行為，在資產(chǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上通過(guò)拍賣、招投標(biāo)等公開(kāi)進(jìn)場(chǎng)交易方式處置，對(duì)暗箱操作等行為，要嚴(yán)格追究當(dāng)事人的法律責(zé)任。此外，應(yīng)加強(qiáng)資產(chǎn)管理與資源監(jiān)管的銜接，使二者相互銜接、相互配合、相互監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)信息共享，確保管理目標(biāo)的統(tǒng)一。

2.以維護(hù)全民所有者利益為核心，完善資產(chǎn)收益征繳與利益分配機(jī)制

建立全民所有自然資源資產(chǎn)收益共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)政支出相對(duì)等，提高政府宏觀調(diào)控能力。規(guī)范自然資源資產(chǎn)收益征繳管理[16]。中央自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)制定資產(chǎn)征收標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、政策法規(guī)、分配方案、分配比例和激勵(lì)措施。地方資產(chǎn)管理部門(mén)負(fù)責(zé)全額征收自然資源資產(chǎn)收益，并上交國(guó)庫(kù)，保障國(guó)家權(quán)益不流失，實(shí)現(xiàn)全民所有者的合法權(quán)益。優(yōu)化資產(chǎn)收益分配管理，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。自然資源資產(chǎn)的收益分配既應(yīng)體現(xiàn)資產(chǎn)的全民所有，也應(yīng)體現(xiàn)資產(chǎn)分布的特殊性，重點(diǎn)向資源產(chǎn)地傾斜。對(duì)于自然資源資產(chǎn)收益的初次分配，應(yīng)將一定比例的分成留給市縣人民級(jí)政府，調(diào)動(dòng)資產(chǎn)收益征收的積極性，切實(shí)保障全額征繳。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行資產(chǎn)收益的再次分配，在使地方有相應(yīng)的財(cái)政支出用于自然資源資產(chǎn)調(diào)查、評(píng)價(jià)、規(guī)劃和保護(hù)的基礎(chǔ)上，將剩余收益用于征地安置等公共事業(yè)支出等方面的支出。