高校教學管理違法性失誤的成因分析

曾斯平

（廈門理工學院 經(jīng)濟管理學院，福建 廈門 361024）

高校管理的內(nèi)容具有多維性，從高校常規(guī)的管理內(nèi)容來看，主要包括行政管理、教學管理、校園環(huán)境管理、財務及資產(chǎn)的管理等等，本文探討的管理失誤主要從教學管理這個維度進行分析。造成教學管理失誤的原因有很多，但違法性失誤是造成教學管理失誤的重要原因之一。近幾年來，高校學生狀告母校的訴訟案件呈現(xiàn)出上升趨勢，在這些訴訟案例中，高等學校敗訴案件占了一定的比例，其中又有不少案例牽涉到高校教學管理違法失誤的問題。因此，認真探討高校教學管理違法失誤的原因，對于促進高校依法治校，完善教學管理，保護大學生的合法權(quán)益具有重要的現(xiàn)實指導意義。

一、由典型涉訴案例引出的問題

2014年12月，最高人民法院在自己的網(wǎng)站上發(fā)布了指導案例38號《田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證案》[1]。這個案例雖然發(fā)生的時間已經(jīng)較久了，但案例中涉及的問題在當前一些高校仍然存在，這個案例的判決所蘊含的公平、正義、正當程序原則、權(quán)力制約原則等法律精神對高校教學管理具有重要的啟發(fā)意義。原告田永是北京科技大學的一名學生，1996年2月29日，田永在電磁學課程的考試中，隨身攜帶了寫有與該課程考試相關(guān)的紙條，在考試過程中經(jīng)請示監(jiān)考老師去廁所，途中紙條掉了出來，雖然沒有被監(jiān)考教師抓到正在抄襲的直接證據(jù)，但監(jiān)考老師還是按照學校規(guī)定的考場紀律，將其考卷判為零分，當即停止了田永的考試。被告北京科技大學根據(jù)原國家教委關(guān)于嚴肅考場紀律的指示精神，于1994年制定了校發(fā)《關(guān)于嚴格考試管理的緊急通知》。根據(jù)該通知的規(guī)定，凡考試作弊的學生一律按退學處理，取消學籍。被告于1996年3月5日認定田永的行為屬于考試作弊行為，因此，作出了開除田永學籍的決定，并填發(fā)了學籍變動的通知。

但是，變更學籍的通知和學校作出的退學處理決定未直接向田永宣布、送達，也沒有給田永辦理實質(zhì)性的退學手續(xù)，田永繼續(xù)以在校大學生的身份參加正常的學習和各種活動。在教學管理的諸多環(huán)節(jié)中，田永還和以前一樣聽課、完成作業(yè)、參加考試、實習和大學生畢業(yè)設計，并以北京科技大學生的身份獲得了大學英語四級、計算機應用水平測試的合格證書。經(jīng)過四年的學習，成績?nèi)亢细瘢偝煽冊谌嗯琶诰?，畢業(yè)論文被評為優(yōu)秀論文。然而，到了臨近畢業(yè)時，北京科技大學以原告田永不具有學籍為由，拒絕為其頒發(fā)畢業(yè)證、學位證。原告認為被告行為違法，侵犯了自己的基本權(quán)利，請求法院撤銷被告北京科技大學的決定。一審受理案件的北京市海淀區(qū)法院判決：被告北京科技大學應向原告田永頒發(fā)大學本科畢業(yè)證書，并召集本校的學位評定委員會對原告田永的學士學位資格進行審核。與此同時，被告北京科技大學還應履行向當?shù)亟逃姓块T上報原告田永畢業(yè)派遣的有關(guān)手續(xù)的職責。隨后，北京科技大學進行了上訴，二審法院駁回了被告北京科技大學的上訴，維持了一審判決。田永在這起官司中勝訴。這一典型案例引出了高校教學管理違法性失誤的幾個問題。

（一）決策程序違法

被告根據(jù)自己學校制定的文件，認定原告田永考試作弊并對其做出了開除學籍處分的決定，但處理結(jié)果沒有直接、及時地向原告田永宣布，處理文件也未送達給田永，整個處理過程沒有聽取其申辯，也沒有給他辦理退學的相關(guān)手續(xù)。而相關(guān)法律的正當程序原則要求主體在行政決策做出前告知被處理人的理由和根據(jù)，包括聽取被處理人的陳述、申辯。通過合法程序而做出的決定應當是在當事人參與的基礎上經(jīng)過理性對話的結(jié)果，既不能有處理單位的單邊強制性，也不會使被處理人感到冤屈?？墒?，學校沒有照此原則辦理，對被處理人既不說明作出退學決定的理由，也沒有給予田永陳述、申辯的機會。法院認為這個決定不具有合法性：“其處理決定缺乏最低限度的程序正義要件，違反正當法律程序，屬于違法行政行為，應當承擔由此產(chǎn)生的法律后果[2]。這種程序違法的“官司”，學生勝訴率也往往比較高。

（二）內(nèi)部管理規(guī)章與上位法相抵觸

田永在補考時雖然攜帶寫有與考試有關(guān)的紙條，但并沒有直接證據(jù)證明他偷看過紙條，考試過程中田永去上廁所，抄有公式的紙條掉了出來，據(jù)此確定田永考試作弊，這種說法本身有點牽強，因為這個紙條也許是該生進入考場之前復習用的資料，現(xiàn)在掉下來，可以說明該生違反考場紀律，考生進場考試不應該帶這些資料進入考場，但確實沒有達到考試作弊的嚴重程度。北京科技大學依據(jù)自己制定的校規(guī)對田永違反考場紀律的行為進行處分，但這種處分“不能違反法律、行政法規(guī)、規(guī)章等上位法，更不能處罰重于法律、行政法規(guī)、規(guī)章等上位法，這體現(xiàn)行政行為合法性要求?！盵3]高校內(nèi)部自己制定的各種規(guī)章及相關(guān)制度都應當遵守法律優(yōu)先和法律保留的規(guī)則。在有明確的法律、行政法規(guī)和教育部等有關(guān)部門制定的規(guī)章規(guī)定的情形之下，高校制定的各項規(guī)章制度不得違反上位法或超越上位法的要求加重相對人的負擔，學校自己制定的“內(nèi)部法”不能與上位法相抵觸。北京科技大學校規(guī)中《關(guān)于嚴格考試管理的緊急通知》（068號文件）規(guī)定：“凡考試作弊者，一律按退學處理”這條規(guī)定，并不符合教育部1990年1月20日頒布實施的《普通高等學校學生管理規(guī)定》第6節(jié)第29條中關(guān)于應被退學的十種情形，后來新修改的《管理規(guī)定》都沒有“考試作弊，一律開除”的規(guī)定。被告校規(guī)中明顯擴大了因考試抄襲而被處分的情形，處分方法顯然苛刻于當時文件第12條的規(guī)定，即“考試作弊者，……在畢業(yè)前可給一次補考機會”。新修改的《管理規(guī)定》第18條提出：“學生嚴重違反考核紀律或者作弊的，該課程考核成績記為無效，并應視其違紀或者作弊情節(jié)，給予相應的紀律處分。給予警告、嚴重警告、記過及留校察看處分的，經(jīng)教育表現(xiàn)較好，可以對該課程給予補考或者重修機會”。教育部的規(guī)章考慮了學生的受教育權(quán)，當確定學生有違紀或作弊的行為時，首先應該想到的是采取措施，教育學生，通過對作弊學生的警告、記過和留校察看等管理措施，要讓學生有改正錯誤的機會，而不是馬上開除。

（三）忽視學生的正當權(quán)益

從這個案例可以看出高校的某些決策是不公正的。北京科技大學根據(jù)本校制定的“068號文件”的規(guī)定作出了開除田永學籍的決定，決定作出之后，本應有一個“儀式”，對這件事做一個了斷，限期為處罰學生辦理退學的相關(guān)手續(xù)。如變更學籍登記、遷出宿舍、圖書借閱終止、補助費停發(fā)、檔案由學校退回其家庭所在地，戶口按照國家相關(guān)規(guī)定遷回原戶籍地或者家庭戶籍所在地，最后通過心理輔導及有關(guān)幫助讓被處理學生離開學校。然而，被告并沒有這樣做，某些部門沒有按照學校的決定為田永辦理相關(guān)的退學手續(xù)，相反在學校作出處理決定后，有些部門和教師默認、準許田永繼續(xù)以在校學生的身份參加學習、考試和畢業(yè)設計，仍然收取田永交納的學費并給他發(fā)放學生補助費，特別是學籍開除后還給田永補辦學生證，每年還準許該生注冊。但最后學生完成學業(yè)后又不同意給他頒發(fā)學歷證和學位證。如果沒有法律救濟，沒有法院的公正執(zhí)法，這對該生的傷害和打擊是雙重的。該生當時入學只有一年半，如果及時辦理退學離校手續(xù)，那么，后續(xù)的二年半時間就不會浪費，他還可以有多種選擇，或選擇繼續(xù)參加高考，或選擇其它途徑學習專業(yè)知識?？傊粫速M這么久的時間。可是，學校的決定缺乏以人為本的理念，輕視學生的合法權(quán)益，完全不顧學生的感受，學生好像是任意屠宰的羔羊，可以任意處置，這是違背法治原則的。這種情況在有些高校依然存在，例如有些學校在招生、學籍管理等方面違規(guī)操作，這些行為不但給當事學生造成了極大的傷害，也給我國高校的辦學聲譽產(chǎn)生了負面影響，必須引起足夠的重視。

二、高校教學管理違法性失誤的成因分析

（一）有些管理人員的法律意識淡薄

“法律意識是在一定社會條件下，人們對以現(xiàn)行法為主體的法和法律現(xiàn)象的認識、評價、情感和體驗，并以此調(diào)節(jié)自己行為的各種意識現(xiàn)象的總稱?！盵4]法治作為治國的基本方略，被寫進了我國憲法。然而，有些高校管理者，法律意識仍然比較薄弱，沒有真止樹立法治至上的理念，再加上隨著高校辦學自主權(quán)的不斷落實，高校具有越來越大的管理權(quán)與自主權(quán)，少數(shù)管理者在“權(quán)大于法”“以言代法”等陳舊觀念的支配下，違法決策的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。例如，有些高校在新辦專業(yè)的設置上，沒有調(diào)查社會對該專業(yè)人才的需求情況，在辦學的其它條件方面，也缺乏應有的準備，結(jié)果在無專業(yè)教師、無教學設備、無社會需求的情況下，未經(jīng)調(diào)研和集體討論，僅憑領(lǐng)導一句話就匆忙新辦某專業(yè)，結(jié)果招進來的學生很不安心，態(tài)度消極，學習倦怠，天天找領(lǐng)導要求轉(zhuǎn)專業(yè)。這種情況的出現(xiàn)與高校某些管理者的法律意識淡薄有關(guān)。因此，高校管理者要努力提升自己的法律素質(zhì)，要知曉自己的權(quán)利和義務，自覺理解、認同和尊重法律，明辨是非，努力學習《教育法》《高等教育法》等法律知識，規(guī)范管理程序，避免決策中的隨意性和盲目性。

（二）程序管理有瑕疵

決策程序是指決策者在進行決策時所必須遵守的法定次序、步驟和方法[5]。高校決策程序的法治化有利于限制決策者的隨意性?！俺晒Φ臎Q策在很大程度上依靠合法、規(guī)范、科學的決策程序”[6]。高校教學管理過程中貫徹正當程序原則，是依法治校、依法決策的需要，是學生權(quán)利能夠得到保障的條件之一，缺乏正當程序，受教育者的正當權(quán)益就容易受到損害。例如有些高校某些管理人員不按規(guī)則和法定程序辦事，在教材管理、教學計劃管理、學業(yè)證書頒發(fā)與學位授予、學生懲罰、獎勵及榮譽評定等方面違規(guī)操作，使大學生的正當權(quán)益受到侵害。為了減少和防止決策程序的失誤，學校應遵循一定的法定程序，例如處罰學生就應包括有關(guān)管理部門的調(diào)查程序、處罰建議程序、校長辦公會議裁決及做出行政決定的程序、學生的解釋和申訴程序、具體實施處罰的程序等，缺乏其中的一項程序，有可能造成對學生的侵權(quán)，從而成為學生狀告學校的理由。為了避免教學管理決策的無序性和隨意性，高校管理工作應建立科學、合理、規(guī)范、公正的程序機制，確保受教育者維護正當權(quán)益，高校管理工作的各個環(huán)節(jié)，都要符合法定程序的規(guī)定。

（三）高校教學內(nèi)部管理的“執(zhí)法系統(tǒng)”存在某些混亂

在高校管理系統(tǒng)中，有兩個重要的層級管理。第一層次是學校黨委的決定和校長辦公會議的決定；第二層次是學校各職能部門和各二級學院的決定。第二層級的管理實際屬于學校的“執(zhí)法系統(tǒng)”。如果“執(zhí)法系統(tǒng)”出現(xiàn)失誤，學校的決策就很難得到貫徹執(zhí)行。在田永案中，學校敗訴的重要原因之一，就是學校對原告做出的退學處理決定在某些主管部門沒有得到實際執(zhí)行，學校層面的決策沒有真正落到實處。田永雖然被學校開除了，但相關(guān)部門并未給其辦理實際退學手續(xù)。在此后的兩年中，田永仍以一名正常學生的身份繼續(xù)參加各種教育教學活動。然而，到最后畢業(yè)時學校拒絕為其頒發(fā)畢業(yè)證和學位證，學校的理由是該生早已被學校退學了，故不能獲得畢業(yè)證和學位證，缺乏這“兩證”，當然就無法為他辦理正常的畢業(yè)派遣手續(xù)。這樣的結(jié)果是令人痛心的。這個事例說明，學校內(nèi)部管理秩序的混亂容易造成對學生的傷害。這種現(xiàn)象在很多高校都存在，學校職能部門和院系之間缺乏應有的溝通，有些方面多重管理，有些方面又沒人管理。在決策的執(zhí)行方面，由于受到管理人員素質(zhì)和各方未能有效溝通的影響，決策落實情況不容樂觀。特別是某些管理人員只重視應付上級的檢查，只有遇到上級檢查或質(zhì)量評估時，才注意管理的規(guī)范，等到檢查組或評估組一走，教學管理又開始松懈，平時的管理大多浮于表面。因此，學校內(nèi)部“執(zhí)法系統(tǒng)”的混亂會影響正常工作的開展。

（四）高校懲戒學生的規(guī)章具有單方強制性

高校對學生的懲戒權(quán)屬于自主管理權(quán)范疇，學生的行為一旦被高校認定為違規(guī)違紀且符合懲戒事由，即可對學生做出懲戒行為。在很多高校的校規(guī)中，對學生的處理規(guī)定缺乏平等的理念，懲戒行為由學校單方做出，學生則處于被動地位，對接受懲戒與否并沒有決定權(quán)。例如，在田永案中，學校以田永考試舞弊為由，對田永做出退學處理。高校動用了對人一生傷害極大的開除手段，很少考慮對這個人一輩子所造成的人生損失和心理創(chuàng)傷，對學生的違紀情形采取單方強制方式，整個教學秩序的管制偏于嚴厲。實踐證明，這種嚴厲的處罰和單方面的強勢壓力在學生群體中產(chǎn)生了抵觸情緒，許多學生都不再以作弊為恥。有些高校的教學管理中，發(fā)現(xiàn)學生違背校規(guī)的時候，并沒有進行原由的探析，而是直接進行粗暴的懲戒，這種方式治標不治本。高校對學生有教育幫助的義務，應該想方設法盡力培養(yǎng)學生成材，這樣才真正體現(xiàn)“以人為本”的實質(zhì)。因此，在田永案中，我們需要審視學生的受教育權(quán)、學校的培養(yǎng)義務和考試紀律之間的平衡，如果學校的管理決策是一種嚴厲的和單線條的管理方式和處理結(jié)果，那么，學生的發(fā)展及正當權(quán)益就會受到影響。

（五）社會對高校的監(jiān)督缺位

社會監(jiān)督可以分為司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、大眾及輿論監(jiān)督等。在司法監(jiān)督方面，人民法院和人民檢察院對高校的監(jiān)督相對缺位。多數(shù)司法機關(guān)認為高校的管理具有綜合性、服務性、專業(yè)性和內(nèi)部性等自身的特點，行政訴訟法和行政復議法對于高校在這方面的監(jiān)管也缺乏明確的規(guī)定，這是司法監(jiān)督缺位的重要原因之一。在行政監(jiān)督方面，行政主管部門對高校的監(jiān)督往往流于形式，有些高校接受多重領(lǐng)導，對于學校出現(xiàn)的一些違規(guī)問題，只要不會引起社會穩(wěn)定或者死人等重大問題，上級行政主管部門一般會睜一只眼閉一只眼，對學校是否遵守法律、法規(guī)的情況缺乏有效的監(jiān)管。在大眾輿論方面，學校宣傳部對學校的輿情起到了一定的引導作用，要求外界的宣傳要突出學校的成績，盡量不要報道學校的負面消息。在學校的干擾下，社會的報紙、廣播電視等傳媒涉及學校違法違規(guī)的報道很少，有些報道和評論雖然涉及高校的負面內(nèi)容，但也是避重就輕，輕描淡寫，這顯然不利于輿論的監(jiān)督。因此，高校管理者要自覺發(fā)揚民主，廣開言路，鼓勵和支持社會各方面的人士建言獻策，對學校的各項管理工作進行民主監(jiān)督，提出批評意見。

總之，為了防止和減少學校教學管理違法的情形，高校管理者必須堅持依法治校的原則，嚴格、準確執(zhí)行國家的法律法規(guī)，依法管理學校。要尊重和保護學生的正當權(quán)益，把嚴格的目標管理與法律規(guī)范的要求相結(jié)合，確保管理的民主化和合法化。

[1]中華人民共和國最高人民法院.指導案例38號：田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證學位證案[EB/0L].（2014-12-25）[2018-3-1].http://www.court.gov.cn/shenpan-xiangqing-13222.html.

[2]饒亞東，石磊.田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證案的理解與參照[J].人民司法，2016(20):20.

[3]田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證行政訴訟案[Z].最高人民法院公報，1999(4).

[4]王雨本.法制·法治[M].北京：中國人民公安大學出版社,1998：123.

[5]禹竹蕊.再論行政決策程序法治化[J].廣西社會科學,2012(10):75-78.

[6]吳萱，張立學，孫軍昌.完善高校黨內(nèi)民主決策機制的對策研究[J].學校黨建與思想教育,2011(3):28-29.