基于生態(tài)視角下“河長制”長效機(jī)制研究

唐迎春

摘要： “河長制”是時(shí)代的需要，也是綠色生態(tài)文明建設(shè)的需要。通過分析了河長制的內(nèi)涵及意義，根據(jù)現(xiàn)有的“河長制”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析影響“河長制”長效機(jī)制的因素，并提出構(gòu)建“河長制”長效機(jī)制的途徑，以期為推動(dòng)“河長制”各項(xiàng)任務(wù)與措施貫徹到實(shí)處、實(shí)現(xiàn)河水環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供理論參考。

Abstract： "River Governor System" is the need of the times and the need of green ecological civilization construction. By analyzing the connotation and significance of River Governor System， according to the existing "River Governor System" practice experience， this paper analyzes the influence factors of the long-term mechanism of "River Governor System"， and puts forward the ways to construct long-term mechanism of "River Governor System"， so as to provide reference for promoting the implementation of all tasks and measures of “River Governor System” and realizing the sustainable development of water environment.

關(guān)鍵詞： 河長制；長效機(jī)制；生態(tài)視角

Key words： River Governor System；long-term mechanism；ecological perspective

中圖分類號：TV213.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）07-0034-03

0 引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，水環(huán)境保護(hù)與治理問題一直是人們關(guān)注的熱點(diǎn)問題，為治理水環(huán)境污染，國家相繼頒布了一些法律法規(guī)，如《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（“水十條”，2015，國務(wù)院），該計(jì)劃對中國的水環(huán)境治理提出了明確的規(guī)定和新的要求。在2016年，國家又印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，在全國范圍內(nèi)開始試行“河長制”，力爭2018年年底全面實(shí)施。

人類的行為介于一定的社會(huì)環(huán)境，其之間交互關(guān)系理論即生態(tài)視角理論[1]，人類的行為存在于社會(huì)環(huán)境中，社會(huì)環(huán)境影響人類行為，雙方之間相互作用，對于人類來講，生態(tài)環(huán)境直接影響著人類的行為，人類對環(huán)境的影響屬于社會(huì)工作研究范疇，是其重要基礎(chǔ)理論之一。“河長制”是對水環(huán)境治理的一種新的嘗試，是在我國嚴(yán)峻的水環(huán)境污染情況下，針對我國長期的“九龍治水、群龍無首”等管理制度的一種創(chuàng)新?！昂娱L制”起源于2007年太湖的水污染事件，而后被各省借鑒并推廣，經(jīng)過實(shí)踐證明：在一些城市地區(qū)，隨著“河長制”的實(shí)施，主要河流的水環(huán)境質(zhì)量得到迅速改善，公眾對水環(huán)境投訴大大減少。

在“河長制”的實(shí)踐過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題，如“河長制”的考核機(jī)制還不健全，問責(zé)機(jī)制還存在一些問題[2]，“河長制”的監(jiān)督機(jī)制、可重復(fù)性等問題一直也存在爭議。怎樣建立其一個(gè)良好運(yùn)行狀態(tài)的“河長制”長效運(yùn)行機(jī)制，是一個(gè)比較值得研究的問題。

1 “河長制”長效機(jī)制的內(nèi)涵及意義

“河長制”是針對我國目前水污染日趨嚴(yán)重情況下，采取的一條有效途徑，其長效機(jī)制隨著水環(huán)境的狀況而不斷變化、不斷豐富、發(fā)展和完善[3]?！昂娱L制”的長效機(jī)制包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是人類行為與水環(huán)境之間的相互聯(lián)系；二是“河長制”在水環(huán)境治理中發(fā)揮的功能；三是“河長制”在水環(huán)境治理中的作用過程和作用原理[4]。

1.1 “河長制”長效機(jī)制的內(nèi)涵 “河長制”長效機(jī)制是保證河長制在現(xiàn)有的法律法規(guī)情況下，能夠長期正常運(yùn)行并發(fā)揮其應(yīng)有的功能，所以“河長制”長效機(jī)制的內(nèi)涵可以概括為：能夠保證長期運(yùn)行的過程和方式。通過近年“河長制”實(shí)施，我國大多數(shù)城市河流的水質(zhì)狀況有了明顯的改善，基本遏制住了近年來急速下滑的趨勢?？梢哉f“河長制”對于改善區(qū)域河流水質(zhì)狀況，乃至提高全民身體健康水平至關(guān)重要。

1.2 “河長制”長效機(jī)制的意義 隨著水污染的加劇和人們環(huán)保意識的覺醒，“河長制”是一種黨政領(lǐng)導(dǎo)直接負(fù)責(zé)河段的一種創(chuàng)新制度，是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)，相互協(xié)調(diào)，有效克服以前環(huán)保、水利、國土、市政等多個(gè)主管部門職責(zé)不清，各部門之間職能交叉和重疊現(xiàn)象，提高了水環(huán)境治理上的效率。“河長”的設(shè)置，有效地統(tǒng)一了資源的配置問題，解決了各部門之間的相互協(xié)調(diào)問題，提高了水環(huán)境治理的效果?！昂娱L制”采取主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把河段治理工作具體到人，“河長”對所管轄的河段負(fù)責(zé)，完善了水環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)體制，采用“一河一長、一河一策”的治理方案，各級“河長”協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部因素，提高行政機(jī)關(guān)的管理效率，使水環(huán)境質(zhì)量得到有效改善。

1.3 “河長制”長效機(jī)制實(shí)施條件 一項(xiàng)制度的實(shí)施，離不開一些必要的基本條件。“河長制”長效機(jī)制的實(shí)施也需要具備3個(gè)必要的基本條件：一是要有必要的制度體系配套；二是要有良好的制度運(yùn)行環(huán)境；三是要有推動(dòng)制度順利運(yùn)行的“發(fā)動(dòng)機(jī)”-即監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制?！昂娱L制”將治理水環(huán)境問題落實(shí)到實(shí)際的責(zé)任人，改變了以往的責(zé)任不清，難以追責(zé)的問題，實(shí)施黨政領(lǐng)導(dǎo)“河長”的行政問責(zé)制，采用月報(bào)、季報(bào)、年度考核等形式來考核各級“河長”對其負(fù)責(zé)河段的管理情況及治理效果等。對考核出色的，進(jìn)行公開表彰并給予一定獎(jiǎng)勵(lì)；對考核不合格的，應(yīng)依法追責(zé)。如無錫市規(guī)定：對環(huán)境污染整治不力的、未有效完成目標(biāo)的，對責(zé)任人實(shí)行“一票否決制”[5]。通過監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制，鞏固了水環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制的落實(shí)，確保了“河長制”政策的順利實(shí)施。endprint

2 “河長制”長效發(fā)展影響因素

2.1 “河長制”協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，跨區(qū)域問題難以協(xié)調(diào) “河長制”作為水環(huán)境治理的有益探索，在河流污染治理上成效顯著，但缺少統(tǒng)一的流域管理?xiàng)l例或法規(guī)作為支撐。雖然“河長制”的實(shí)施對河段的岸上、岸下的環(huán)境質(zhì)量改善提供了契機(jī)和可能，但不可否認(rèn)的是“河長制”把整個(gè)流域河流按行政區(qū)域劃分為一個(gè)個(gè)“河段”，“河長”只負(fù)責(zé)自己行政區(qū)域內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量問題，而沒有把全流域的水環(huán)境問題全盤考慮。長期以來形成的流域上下游布局不合理、產(chǎn)業(yè)低端化、污染無序排放等問題一直存在，而流域上下游存在排水和取水的問題，各個(gè)行政區(qū)域?qū)恿魉h(huán)境要求也不盡相同。如一些行政區(qū)域在制定水功能區(qū)劃的時(shí)候，根據(jù)該行政區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，把河流定義為開發(fā)利用區(qū)，開發(fā)利用區(qū)一般要求水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為Ⅲ類水質(zhì)，如果河流為下游某一行政區(qū)域的主要供水水源，那么一般要求水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為Ⅱ類水質(zhì)，這樣以來，各個(gè)行政區(qū)域“河長”河流水環(huán)境治理目標(biāo)定位不一樣，勢必造成了河流上下游、流域各個(gè)行政區(qū)內(nèi)的水環(huán)境治理問題不連續(xù)、不協(xié)調(diào)，如果各級“河長”各管門前水，“河長制”的治理效果將會(huì)偏離原來設(shè)定目標(biāo)，其成效也將大打折扣，其目的也無從談起。

2.2 “河長制”生態(tài)區(qū)域布局失衡，“重城市，輕農(nóng)村”現(xiàn)象突出 在生態(tài)系統(tǒng)中，生態(tài)環(huán)境影響生態(tài)位，生態(tài)位也反應(yīng)生態(tài)環(huán)境的變化，兩者之間是互動(dòng)關(guān)系，其生態(tài)位空間的大小與其所適宜生態(tài)環(huán)境成正比。生態(tài)環(huán)境越適宜，該生態(tài)位上的物種就會(huì)變成優(yōu)勢物種，其他物種變成劣勢物種或淘汰物種。在整個(gè)流域范圍內(nèi)，一些行政區(qū)域由于經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，可以集中財(cái)力、物力對所轄水環(huán)境污染進(jìn)行治理，但也有一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)區(qū)域，這些行政區(qū)域本身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就比較薄弱，無法投入更多成本資源來完成水環(huán)境的治理工作，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展是擺在這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的首要問題，經(jīng)濟(jì)增長考核的壓力和環(huán)境質(zhì)量考核壓力并存，造成了“河長制”落實(shí)不到位或落實(shí)不徹底的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。近年來隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，大量的社會(huì)資源、人口資源向大城市集中，城市河道也往往稱為“河長制”關(guān)注的重點(diǎn)，而廣大農(nóng)村地區(qū)，對水環(huán)境質(zhì)量關(guān)注有限，農(nóng)村的水環(huán)境問題很少受到關(guān)注。不可否認(rèn)的是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廣大農(nóng)村地區(qū)的水環(huán)境問題越來越嚴(yán)重，以前常見的小魚小蝦現(xiàn)在在很多農(nóng)村地區(qū)難覓蹤跡，取而代之的是一條條污水河、垃圾河，嚴(yán)重影響了廣大農(nóng)村地區(qū)生活品質(zhì)和生存質(zhì)量，有些地區(qū)甚至由于水污染問題連基本飲用水問題都得不到保障。據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)報(bào)道，我國患病人群的88%、死亡人數(shù)的33%都與生活用水不潔直接相關(guān)[6]。農(nóng)村水環(huán)境問題，對區(qū)域工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益和區(qū)域的社會(huì)穩(wěn)定有直接影響。全面“河長制”的實(shí)施，也為廣大農(nóng)村地區(qū)的水環(huán)境治理問題提供了一些思路參考，國內(nèi)已有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身區(qū)域特點(diǎn)，實(shí)施河段水環(huán)境治理的“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長制”和“村長制”。

2.3 監(jiān)督和考核機(jī)制有待完善 作為一項(xiàng)明確的制度，“河長制”的監(jiān)督機(jī)制不能僅僅是個(gè)擺設(shè)，而是相關(guān)人員必須明確自己所承擔(dān)的責(zé)任。在水環(huán)境治理過程中，一方面，政府是水環(huán)境治理政策的提供者，另一方面，政府又擔(dān)任水污染治理的執(zhí)行者?！昂娱L制”實(shí)施黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)

制，“河長”由各級黨政領(lǐng)導(dǎo)來擔(dān)任，這樣一來，就把水環(huán)境治理的主要責(zé)任和實(shí)施主體落實(shí)到人，確保水環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。水環(huán)境的治理工作需要多個(gè)部門之間的相互協(xié)調(diào)，相互配合，雖然“河長”可以全局協(xié)調(diào)考慮，但畢竟?fàn)可娌块T多，有利時(shí)人人想管，無利時(shí)人人不管，怎樣協(xié)調(diào)各個(gè)部門間利益關(guān)系，怎么去監(jiān)督，那個(gè)部門去監(jiān)督，是“河長制”需要明確的問題?？己酥贫鹊牟煌晟疲绊懸粋€(gè)政策的執(zhí)行力度。“河長制”雖然說責(zé)任明確到人，但現(xiàn)有的考核制度是自上而下的考核辦法。從現(xiàn)有的實(shí)踐來看，當(dāng)?shù)氐乃?、環(huán)保、住建等部門是負(fù)責(zé)“河長制”考核的主體部門，被考核的一般為這些部門的上級部門，屬于典型的下級考核上級，考核的公正性、公平性和可信性還需要進(jìn)一步論證。

2.4 公眾參與程度有待提高，“河長制”實(shí)施效果有待評價(jià) 水環(huán)境污染可能是一個(gè)短期的過程，然而污染過會(huì)的治理往往是一個(gè)長期過程。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新的污染源可能會(huì)產(chǎn)生，前任“河長”的治理策略和后任“河長”會(huì)不一樣，且重視程度也不一樣。水污染突發(fā)事件發(fā)生的概率也越來越高，水環(huán)境治理策略應(yīng)隨著外部條件的變化而變化，而已有的“河長制”經(jīng)驗(yàn)表明，對水環(huán)境質(zhì)量具有很高關(guān)注度的社會(huì)公眾在“河長制”的實(shí)施過程中參與較少。究其原因主要是缺乏參與渠道，獲得到的信息資源有限，相關(guān)部門在對水環(huán)境保護(hù)的宣傳教育力度不夠，造成了社會(huì)公眾參與意愿較低。公眾積極參與環(huán)境治理，不僅僅是公民行使自身權(quán)利的體現(xiàn)，也是提高自身人居環(huán)境的一種表達(dá)意愿。作為一種環(huán)境治理行政機(jī)制創(chuàng)新政策，解決日益嚴(yán)峻的水環(huán)境問題，離不開廣大社會(huì)公眾的參與。

3 構(gòu)建“河長制”長效機(jī)制的途徑

隨著環(huán)境污染的加劇，水環(huán)境治理迫在眉睫，水環(huán)境的治理不是一項(xiàng)應(yīng)急工程，而是一場持久戰(zhàn)，建立其長效運(yùn)行機(jī)制勢在必行?！昂娱L制”實(shí)施一年來，取得的成效有目共睹，在充分肯定“河長制”效果的同時(shí)，也應(yīng)根據(jù)“河長制”實(shí)施后的效果來了解問題的本質(zhì)，找出“河長制”的不足之處，加以修訂補(bǔ)充完善，為建立水環(huán)境治理的長效機(jī)制提供理論支持。

3.1 完善規(guī)章制度，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法是構(gòu)建“河長制”長效機(jī)制的基礎(chǔ) 水環(huán)境問題的解決，最為重要的是做到“有法可依”和提高社會(huì)公眾參與水環(huán)境治理的環(huán)保意識。目前“河長制”作為一項(xiàng)新的政策措施，各個(gè)地方執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，一些河流的上下游、左右岸執(zhí)行的政策也不一樣，缺少基于整個(gè)流域范圍的統(tǒng)領(lǐng)性政策文件。目前的制度在一定程度上還存在著管理成本不優(yōu)化，治理效果不明顯，各自為政的現(xiàn)象還存在?！昂娱L制”改變了以往群龍治水、群龍無首的現(xiàn)象，強(qiáng)化了政府的執(zhí)行力，但在法律法規(guī)方面還不完善，在責(zé)任界定方面還不夠清晰，在責(zé)任追究方面往往難以落實(shí)。制度是“帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”的問題，制度建設(shè)是“河長制”順利落實(shí)的基礎(chǔ)條件，“河長制”的推進(jìn)必須有相應(yīng)的規(guī)章制度作為基礎(chǔ)和保障。整個(gè)水環(huán)境必須堅(jiān)持法制線性、規(guī)劃引導(dǎo)，只有這樣才能規(guī)范治水行為并確立污染控制措施。endprint

3.2 完善監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制是構(gòu)建“河長制”長效機(jī)制的關(guān)鍵 監(jiān)督是一種滲透性的管理過程。“河長制”如何針對各級行政管理權(quán)力實(shí)施效能監(jiān)督，按照“河長制”既定的操作要求，監(jiān)督各級“河長”的“執(zhí)法嚴(yán)格、違規(guī)必究”的紀(jì)律意識，“河長制”的監(jiān)督工作應(yīng)該是一個(gè)常態(tài)化的過程，明確職責(zé)，落實(shí)責(zé)任，使各級行政管理部門的“河長”都能高效、規(guī)范地行使河長權(quán)限，使“河長制”政策得到貫徹，使水環(huán)境治理工作得到落實(shí)。歸結(jié)到一點(diǎn)，就是必須發(fā)揮各級監(jiān)督體系的有效作用，監(jiān)督檢查行為必須滲透到管理的各個(gè)環(huán)節(jié)?！昂娱L制”順利實(shí)施，離不開監(jiān)督機(jī)制的健全，沒有監(jiān)督機(jī)制的制度就像一匹野馬無法駕馭，監(jiān)督機(jī)制的健全，是構(gòu)建“河長制”長效機(jī)制的關(guān)鍵部分。

激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建是保證“河長制”機(jī)制長效的不竭動(dòng)力，其主要內(nèi)容就是要建立合理的評價(jià)指標(biāo)體系。通過評價(jià)指標(biāo)體系對推動(dòng)“河長制”發(fā)展的不同主體進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。首先，要構(gòu)建合理的評價(jià)指標(biāo)體系，合理的指標(biāo)評價(jià)體系是保證“河長制”正確合理開展的前提。評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)分為3個(gè)層次：第一層以河流健康為基本思想，促進(jìn)水環(huán)境治理的；第二層包含具體標(biāo)準(zhǔn)；第三層由不同級別的指標(biāo)組成。其次，要構(gòu)建完善的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制。

3.3 加強(qiáng)水污染知識宣傳，提高群眾維權(quán)意識，是構(gòu)建“河長制”長效機(jī)制的核心 水環(huán)境的治理工作是一個(gè)長期而又艱巨的過程，只單單依靠行政手段的“河長制”還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要社會(huì)公眾的積極參與。只有社會(huì)公眾的積極參與，共同監(jiān)督，水環(huán)境治理和保護(hù)工作才會(huì)做的更好，才會(huì)貼地氣、契實(shí)際?！昂娱L制”要充分發(fā)揮社會(huì)公眾在水環(huán)境治理中的重要作用，加大宣傳力度，提高公眾參與意識，只有這樣，“河長制”才有“活水之源”，才有不懈的動(dòng)力支持。

“河長制”是時(shí)代的需要，也是綠色文明、綠色發(fā)展的需要。“河暢、水清、坡綠、岸美”，是“河長制”的終極目標(biāo)。一個(gè)新的制度的實(shí)施，離不開法律法規(guī)的不斷完善，只有在各項(xiàng)規(guī)章制度完善基礎(chǔ)上，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法，完善監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制，吸引公眾積極參與，建立起多方面、多主體參與的新“河長制”模式，“河長制”才能真正發(fā)揮最大功效，水環(huán)境治理工作才能實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼職、河流生態(tài)環(huán)境才能長治久安。

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