全面開啟“三地一山”改革新征程

文 | 焦作市國土資源局黨組書記、局長 鐘會學(xué)

省廳提出“三塊地”改革后，焦作市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，分別作出批示，要求統(tǒng)一思想，凝心聚力，搶抓改革機(jī)遇，勇于創(chuàng)新實(shí)踐，以“三地一山”改革著力解決“錢從哪里出、糧食怎么保、地從哪里來、生態(tài)怎么修”等重大問題。

圍繞城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地，建立土地“大儲備”新格局

這塊地改革的核心是：如何更節(jié)約、更高效地經(jīng)營好這部分地，最大地顯化和發(fā)揮其資產(chǎn)價(jià)值，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、為百城提質(zhì)提供資源、資產(chǎn)、資本支撐，提供資金保障。

摸清底數(shù)，完善規(guī)劃支撐體系。按照“多規(guī)合一”要求，組織編制土地儲備中長期專項(xiàng)規(guī)劃（3～5年），全面盤點(diǎn)城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)土地資源情況，分析可儲備的經(jīng)營性用地潛力，研究綜合效益等，有效提高發(fā)展質(zhì)量和資源利用效率。據(jù)初步測算，五城區(qū)已確認(rèn)的城中村項(xiàng)目、四層以下的居民小區(qū)和棚戶區(qū)改造項(xiàng)目、擬外遷企業(yè)及僵尸企業(yè)、空閑低效用地以及符合規(guī)劃的新增地等土地資源潛力約有8600公頃。

籌措資金，建立多途徑資金保障機(jī)制。土地儲備需要資金，土地出讓回收資金，一去一來給政府帶來收益，預(yù)計(jì)2018年焦作市各類用地需求約1666.7公頃，收儲資金約需100億元；其中市本級450公頃，收儲資金約需39億元。所需資金將納入政府性基金預(yù)算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，并探索建立土地儲備基金，積極在核定的債務(wù)限額內(nèi)通過政府代發(fā)土地儲備專項(xiàng)債券籌集資金。

細(xì)化機(jī)制，構(gòu)建“大儲備”新格局。通過“一個(gè)龍頭”供地，由政府根據(jù)市場變化、用地需求情況，科學(xué)調(diào)控土地供應(yīng)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序，有效保障各類用地合理需求，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、保障性住房等用地要應(yīng)保盡保，實(shí)現(xiàn)政府對土地一級市場的實(shí)質(zhì)性壟斷。按照“先完善環(huán)境再整體開發(fā)，先統(tǒng)一整理再有序供應(yīng)”的原則，通過政府采購、PPP等多種方式，對儲備土地實(shí)施道路、供水、供電、供氣、通信、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)行一級開發(fā)，然后向市場投放產(chǎn)權(quán)清晰、配套完善的“熟地”。

圍繞農(nóng)村耕地利用，借鑒鄧州、遂平改革模式

這塊地改革的重點(diǎn)是成立不同等級的土地信托公司，依據(jù)“三權(quán)分置”政策開展農(nóng)村土地信托，形成以土地信托為核心的“土地信托-土地整治-規(guī)?；?jīng)營”模式。

第一個(gè)階段，探索建立農(nóng)村土地信托運(yùn)營管理體系。按照省委、省政府確定的農(nóng)村土地信托工作責(zé)任分工，結(jié)合國土資源部門的農(nóng)村耕地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記職能，依托省級農(nóng)村土地信托機(jī)構(gòu)，探索建立市縣兩級農(nóng)村土地信托工作運(yùn)營體系，發(fā)揮土地信托、精準(zhǔn)整治、規(guī)模化經(jīng)營、抵押擔(dān)保等功能，建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、規(guī)?；?jīng)營平臺。這個(gè)體系包括完善的組織架構(gòu)、信息化系統(tǒng)、流程體系、制度體系和風(fēng)險(xiǎn)防控體系等。

第二個(gè)階段，開展土地信托耕地的精準(zhǔn)整治。由土地信托機(jī)構(gòu)出資成立專業(yè)化土地整治機(jī)構(gòu)，并根據(jù)我市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的要求，對土地信托的耕地按照產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的用途進(jìn)行精準(zhǔn)整治，滿足后期規(guī)?；?jīng)營的需要。

第三個(gè)階段，將土地信托的農(nóng)村耕地規(guī)?；?jīng)營。規(guī)模化經(jīng)營途徑主要有三種：一是以各縣（市、區(qū)）大型龍頭企業(yè)為重點(diǎn)，與有經(jīng)營能力、有發(fā)展?jié)摿Α⒂型怀鰞?yōu)勢的經(jīng)營主體，開展耕地規(guī)模化經(jīng)營合作。二是在全國范圍內(nèi)積極尋找發(fā)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，建立經(jīng)營主體儲備庫，通過引進(jìn)優(yōu)質(zhì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對信托并整治過的耕地進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營。三是土地信托機(jī)構(gòu)也可根據(jù)實(shí)際情況，成立專業(yè)化經(jīng)營公司開展土地自營業(yè)務(wù)，降低土地信托后耕地閑置的風(fēng)險(xiǎn)。

第四個(gè)階段，需要建立完善的土地指標(biāo)統(tǒng)籌使用制度。信托土地通過土地整治產(chǎn)生的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，通過“政府調(diào)控、市場配置、公開交易、適度儲備”的模式進(jìn)行合理利用。2014年6月，焦作市探索建立了補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易平臺，截至目前已成交近億元，在該平臺基礎(chǔ)上，將繼續(xù)完善土地指標(biāo)統(tǒng)籌使用制度，2018年起，跨縣（市、區(qū)）使用土地指標(biāo)的，必須通過市補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易平臺統(tǒng)一交易配置。

圍繞鄉(xiāng)村建設(shè)用地，加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃管控

這塊地改革需要統(tǒng)籌運(yùn)用行政、市場、經(jīng)濟(jì)、科技“四種手段”，通過拆舊復(fù)墾、增減掛鉤、人地掛鉤、統(tǒng)一入市等方式對農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行挖潛激活，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

編制好兩個(gè)規(guī)劃（即鄉(xiāng)村規(guī)劃和土地綜合整治規(guī)劃）。按照土地、城建、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃“多規(guī)合一”的原則，科學(xué)制定鄉(xiāng)村規(guī)劃，以鄉(xiāng)村建設(shè)用地整治為主要內(nèi)容，對鄉(xiāng)村建設(shè)用地拆舊建新、土地復(fù)墾和片區(qū)開發(fā)等進(jìn)行統(tǒng)一部署和規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村土地綜合整治、生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)村健康有序發(fā)展。

嚴(yán)格農(nóng)村宅基地管理制度。嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”政策，嚴(yán)格限定宅基地面積，農(nóng)村建房要堅(jiān)持先規(guī)劃后建房。所有村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村居民建房須按照規(guī)劃有序開展，規(guī)劃區(qū)外不得違規(guī)建設(shè)，既依法保護(hù)農(nóng)民建房的合法權(quán)益，又堅(jiān)決制止違法違規(guī)建房行為。

探索復(fù)墾券扶貧資金籌集渠道。鼓勵縣域內(nèi)探索復(fù)墾券交易辦法，實(shí)施復(fù)墾券收儲及預(yù)收儲工作，為政府及時(shí)籌集扶貧資金，支持貧困村開展農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾，同時(shí)按照相關(guān)政策規(guī)定，做好復(fù)墾券工作與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的銜接和深化，支持城鎮(zhèn)發(fā)展。

大力推進(jìn)工礦廢棄地復(fù)墾利用。實(shí)施資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，提高土地資源利用效率。按照“宜綠則綠、宜景則景、宜耕則耕、宜建則建”的原則，編制工礦廢棄地復(fù)墾利用專項(xiàng)規(guī)劃，大力推進(jìn)工礦廢棄地開發(fā)利用，統(tǒng)籌安排復(fù)墾土地利用方向、規(guī)模和時(shí)序，確定復(fù)墾的目標(biāo)任務(wù)，明確復(fù)墾的重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)工程，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，優(yōu)化建設(shè)用地空間布局，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供資源保障，破解資源保護(hù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸約束。

推進(jìn)人地掛鉤政策落實(shí)。孟州市是人地掛鉤試點(diǎn)市，編制完成了《人地掛鉤試點(diǎn)工作專項(xiàng)規(guī)劃》，下發(fā)了《孟州市節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)收益返還辦法》，已實(shí)施試點(diǎn)項(xiàng)目3個(gè)，為新型農(nóng)村社區(qū)解決建設(shè)用地18.7公頃，項(xiàng)目完成后將為孟州市開展人地掛鉤儲備建設(shè)用地指標(biāo)25.1公頃，可以為縣級財(cái)政和相關(guān)村集體增加收益3000余萬元。下一步，我市將進(jìn)一步總結(jié)孟州市關(guān)于人地掛鉤的探索經(jīng)驗(yàn)，建立科學(xué)合理的人地掛鉤機(jī)制政策體系，促使區(qū)域和城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)布局更加優(yōu)化，土地節(jié)約集約利用水平顯著提高。

圍繞北山治理綜合改革，加強(qiáng)北山保護(hù)和利用

北山治理綜合改革，主要是在對非法開采和生產(chǎn)加工礦產(chǎn)品徹底整治的基礎(chǔ)上，強(qiáng)力推進(jìn)《焦作市北山生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》（以下簡稱《北山條例》）的貫徹實(shí)施和生態(tài)修復(fù)。

建立完善的配套管理辦法和制度。全面實(shí)施動態(tài)巡查督察辦法、聯(lián)合執(zhí)法管理辦法、大型采挖設(shè)備和運(yùn)礦車輛進(jìn)出山區(qū)管理辦法、投資項(xiàng)目聯(lián)席會審辦法、群眾有獎舉報(bào)制度等五項(xiàng)管理辦法（制度）；繼續(xù)建立目標(biāo)考核制度、責(zé)任追究制度、案件移送程序等配套管理辦法和制度，形成一套完善的北山生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系。

建立完備的北山管理規(guī)劃體系?？傮w規(guī)劃是北山生態(tài)保護(hù)利用的總框架，專項(xiàng)規(guī)劃則是北山保護(hù)利用的路線圖。發(fā)布實(shí)施《焦作市北山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和利用總體規(guī)劃》，使《北山條例》的實(shí)施更加嚴(yán)格、有序，使北山的管理、執(zhí)法更具可操作性、規(guī)范性；編制完成北山廢棄礦山修復(fù)利用規(guī)劃、北山林業(yè)提升規(guī)劃、全域旅游南太行生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃、水土保持規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、南太行國家登山健身步道系統(tǒng)總體規(guī)劃、北山公墓陵園規(guī)劃等7個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，使北山生態(tài)保護(hù)和利用工作有章可循。

大力實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程。近年來焦作市已實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目43個(gè)，治理面積1733.3公頃，新增耕地255.5公頃，新增林地259.7公頃，建成了焦作縫山針礦山公園、龍翔礦山公園、黎明腳步公園、白鷺濕地公園等一批景觀效果良好、綜合效益顯著的礦山公園，經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、生態(tài)效益顯著。根據(jù)北山總體規(guī)劃和修復(fù)利用專項(xiàng)規(guī)劃，將繼續(xù)加大爭取上級資金、市縣兩級財(cái)政資金力度，加快北山范圍內(nèi)生態(tài)修復(fù)工作；督促相關(guān)縣（市、區(qū)）加快實(shí)施月山寺北部、月山編組站、龍寺二期、北部山區(qū)等礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目；同時(shí)堅(jiān)持政府主導(dǎo)和市場運(yùn)作相結(jié)合的原則，制定扶持政策，引入社會資本，調(diào)動全社會力量開展廢棄礦山修復(fù)工程。

科學(xué)引導(dǎo)和合理發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)。根據(jù)總體規(guī)劃的功能區(qū)和定位，因地制宜，科學(xué)利用，對于靠近旅游景區(qū)且交通便利的，可以修復(fù)利用建設(shè)旅游綜合服務(wù)設(shè)施；對于靠近市區(qū)周邊生態(tài)良好環(huán)境安靜的，可以建設(shè)養(yǎng)老、養(yǎng)生等康養(yǎng)設(shè)施；對于位處淺山地帶宜林山地的，可以發(fā)展林果業(yè)和采摘農(nóng)業(yè)；對于山坡陽面光照充足的，可以發(fā)展光伏發(fā)電；對于位處生態(tài)脆弱地帶水土流失嚴(yán)重的，則要加固基礎(chǔ)綠化固土；對于交通要道、旅游通道兩側(cè)直觀視線之內(nèi)確實(shí)無法綠化修復(fù)的可以噴繪美化圖案，做強(qiáng)做大生態(tài)旅游。