創(chuàng)新化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

□ 孫娜

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議定調(diào)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首就是防風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)。地方政府性債務(wù)涉及地方政府融資、土地出讓、地方債發(fā)行、基建投資等，進(jìn)而左右政府逆周期調(diào)控能力，關(guān)系到宏觀經(jīng)濟(jì)總體走勢(shì)，同時(shí)也涉及政府間事權(quán)財(cái)權(quán)、轉(zhuǎn)移支付、土地制度、地方稅改革等經(jīng)濟(jì)體制改革各個(gè)領(lǐng)域，亦是推進(jìn)各項(xiàng)改革的重要交叉點(diǎn)。加快體制機(jī)制創(chuàng)新，探索出一條防范化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效、長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)于貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，落實(shí)省政府工作報(bào)告跨越關(guān)口的重大任務(wù)，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，推動(dòng)浙江省縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，具有重大戰(zhàn)略意義。

防范化解仍存在一些突出問(wèn)題

2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》對(duì)地方政府性債務(wù)違規(guī)進(jìn)行全面監(jiān)管。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》。2017年，財(cái)政部連發(fā)《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》，要求地方政府及其部門對(duì)融資擔(dān)保行為摸底排查，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為。浙江省也陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見》《浙江省地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》等。地方各級(jí)政府加快建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，積極發(fā)揮政府規(guī)范舉債對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持作用，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，取得了階段性成效。但個(gè)別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保時(shí)有發(fā)生，局部風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解的長(zhǎng)效機(jī)制尚未真正建立。同時(shí)，2018年是地方政府置換債券發(fā)行的最后一年，如何順利完成置換任務(wù)，也是關(guān)注焦點(diǎn)。從調(diào)研情況來(lái)看，地方政府性債務(wù)防范化解中仍然存在以下主要問(wèn)題：

地方政府性債務(wù)口徑仍需再明確。除地方政府及所屬機(jī)構(gòu)直接舉借形成的債務(wù)、政策性掛賬、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級(jí)債務(wù)、國(guó)債轉(zhuǎn)貸、國(guó)債投資項(xiàng)目地方配套及資金缺口、外債（包括地方政府擔(dān)保外債）、地方政府擔(dān)保、地方政府不規(guī)范行為引發(fā)的債務(wù)、地方政府融資平臺(tái)相關(guān)債務(wù)等外，還應(yīng)根據(jù)新的發(fā)展形勢(shì)，將可能出現(xiàn)的社?；鹑笨?、地方國(guó)有企業(yè)相關(guān)債務(wù)、金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)、一些PPP模式等新機(jī)制帶來(lái)的地方政府債務(wù)問(wèn)題等債務(wù)分類、分步囊括進(jìn)來(lái)。

債務(wù)防范化解機(jī)制仍待加快完善。隱形債務(wù)化解方式單一，主要依靠財(cái)政資金簡(jiǎn)單直接的償還，目前尚未形成采用融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型和實(shí)施規(guī)范的PPP項(xiàng)目運(yùn)作等積極有效的方式進(jìn)行消化，同時(shí)償還資金來(lái)源也存在較大風(fēng)險(xiǎn)。

規(guī)范有效健全的地方政府融資機(jī)制仍待加快建立。地方政府新增地方債務(wù)規(guī)模相對(duì)不足，難以滿足地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求。地方不規(guī)范融資整改已取得初步成效，但部分環(huán)節(jié)進(jìn)展緩慢，整改阻力仍然較大。地方政府創(chuàng)新融資能力普遍缺乏，長(zhǎng)期來(lái)主要依靠土地財(cái)政、融資平臺(tái)和自有財(cái)政資金進(jìn)行投融資建設(shè)，對(duì)金融產(chǎn)品、金融市場(chǎng)、PPP模式等創(chuàng)新融資方式缺乏探索。

構(gòu)建有效長(zhǎng)效的化解體制機(jī)制

防范化解地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為當(dāng)前三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首重之戰(zhàn)，重點(diǎn)是要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向和績(jī)效導(dǎo)向，圍繞高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，正確處理好發(fā)展、改革、穩(wěn)定三者關(guān)系。在及時(shí)有效化解即期地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上，通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，以做大經(jīng)濟(jì)總量化解債務(wù)存量，探索出一條即期與長(zhǎng)遠(yuǎn)相銜接、促發(fā)展和保安全相結(jié)合、資產(chǎn)質(zhì)量與債務(wù)結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)的具有浙江特色的化解有效、管控有力、防范有責(zé)的地方性政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“化、管、防”長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)化解地方政府性債務(wù)危機(jī)、減少地方政府負(fù)債融資壓力，激發(fā)各類資本活力，提高公共服務(wù)效率，從而實(shí)現(xiàn)地方政府可持續(xù)發(fā)展能力增強(qiáng)，區(qū)域金融生態(tài)安全提升，成功跨越高質(zhì)量發(fā)展的重要關(guān)口。具體需加快構(gòu)建六大機(jī)制：

建立政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)快速化解機(jī)制。制定并出臺(tái)實(shí)施切實(shí)可行的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解計(jì)劃，明確風(fēng)險(xiǎn)化解目標(biāo)、進(jìn)度和工作措施，通過(guò)調(diào)減政府投資計(jì)劃、停止新上政府投資項(xiàng)目、壓縮公用經(jīng)費(fèi)等一般性支出、統(tǒng)籌各類結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、處置政府資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金，及時(shí)將債務(wù)率控制在警戒線以內(nèi)。多途徑籌措償債資金，積極拓展隱性債務(wù)消化方式，積極爭(zhēng)取置換債券額度。制定政府性債務(wù)五年消債計(jì)劃，確保按期完成化債任務(wù)。

建立政府配置資源要素的價(jià)值發(fā)現(xiàn)機(jī)制。結(jié)合高質(zhì)量評(píng)價(jià)體系和政府配置資源要素市場(chǎng)化評(píng)價(jià)體系，建立一張全面的政府配置資源要素目錄清單。分類管理政府資產(chǎn)要素，盤活存量資產(chǎn)、處置無(wú)效低效資產(chǎn)，優(yōu)化資產(chǎn)質(zhì)量，做大資產(chǎn)總量，增強(qiáng)資產(chǎn)配置效率和市場(chǎng)化運(yùn)作水平，實(shí)現(xiàn)“資產(chǎn)覆蓋債務(wù)、收益覆蓋利息”的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。

建立政府投資項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行“三個(gè)不得”立項(xiàng)要求，嚴(yán)格政府投資項(xiàng)目審批。推行政府投資項(xiàng)目管理改革，利用信息化、數(shù)字化技術(shù)，按照“單位投資強(qiáng)度、績(jī)效評(píng)估、過(guò)程監(jiān)管”標(biāo)準(zhǔn)化的要求，建立健全績(jī)效評(píng)估、平臺(tái)管理、策劃規(guī)劃、監(jiān)管驗(yàn)收等一系列制度，形成政府投資項(xiàng)目從謀劃到驗(yàn)收的閉環(huán)式標(biāo)準(zhǔn)化管理體系。

建立政府性債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)制。根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表、財(cái)政收入支出表、債務(wù)分類矩陣表，重點(diǎn)對(duì)債務(wù)類型、舉債途徑、資金用途、期限結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別等數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。引入專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，探索建立包含規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政府償債能力等在內(nèi)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系和各指標(biāo)警戒線，綜合評(píng)估各地債務(wù)健康和高質(zhì)量發(fā)展情況。

建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控應(yīng)急處置機(jī)制。嚴(yán)格按照牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線要求。明確責(zé)任主體，建立快速響應(yīng)、分類施策、各司其職、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、穩(wěn)妥處置的地方政府性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。建設(shè)地方性政府債務(wù)大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，建立相對(duì)獨(dú)立的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，實(shí)施全流程監(jiān)管。

完善地方政府融資新模式新機(jī)制。準(zhǔn)確把握中央關(guān)于地方政府融資的政策要求（中發(fā)18號(hào)文、國(guó)發(fā)43號(hào)文、財(cái)預(yù)50號(hào)文、財(cái)預(yù)87號(hào)文、全國(guó)第五次金融工作會(huì)議等），創(chuàng)新推進(jìn)投融資體制改革，加快平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，積極探索地方政府融資新途徑。積極探索社會(huì)資本與政府合作共建項(xiàng)目機(jī)制，提高自身造血能力，構(gòu)建可持續(xù)的投融資長(zhǎng)效機(jī)制。具體有以下幾個(gè)方面：

加快推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。合理劃分政府與企業(yè)償債責(zé)任，推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，加快實(shí)行政企債務(wù)切割。按照“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”對(duì)現(xiàn)有融資平臺(tái)進(jìn)行分類、分批次管理，加快各融資平臺(tái)整合重組，出清低效資源、空殼企業(yè)。推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)。盤活政府存量資產(chǎn)，擇優(yōu)注入資金、資產(chǎn)和資源。加速國(guó)有資產(chǎn)證券化步伐，通過(guò)企業(yè)上市、有收益的項(xiàng)目發(fā)行企業(yè)債券、組建基金、私募等方式直接融資。

積極穩(wěn)妥推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。推動(dòng)PPP模式應(yīng)突出重點(diǎn)、抓住關(guān)鍵，科學(xué)制定PPP項(xiàng)目規(guī)劃，合理確定PPP項(xiàng)目總體規(guī)模，降低PPP項(xiàng)目對(duì)政府付費(fèi)的依賴，規(guī)范PPP操作流程。并通過(guò)向社會(huì)資本出售優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的股權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利，運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)。

積極構(gòu)建政府資本性支出的基金化模式。加強(qiáng)基金的規(guī)范化管理，通過(guò)產(chǎn)業(yè)投資基金、股權(quán)引導(dǎo)基金等方式構(gòu)建政府資本性支出的基金化模式，發(fā)揮政策性基金的帶動(dòng)作用，根據(jù)不同項(xiàng)目情況，可采取投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，放大政府資金撬動(dòng)社會(huì)資本效用。

通過(guò)資本市場(chǎng)提高政府部分資產(chǎn)流動(dòng)性。一方面是加快推進(jìn)政府存量資產(chǎn)證券化，另一方面是地方政府建立融資租賃業(yè)促進(jìn)政策和監(jiān)管服務(wù)體系，支持有條件的地方政府優(yōu)先設(shè)立融資租賃公司，鼓勵(lì)民間資本設(shè)立融資租賃公司，促進(jìn)投資主體多元化。