采礦權空間范圍監(jiān)管：現狀與技術

■ 王飛躍

（中國煤炭地質總局勘查研究總院，北京 100039）

1 采礦權空間范圍監(jiān)管的緣起

《中華人民共和國憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”。計劃經濟體制下，國家直接行使礦產資源所有權，向國有地勘單位撥付專項資金即地質勘查費，國有地勘單位根據國家對資源的需求和勘查規(guī)劃要求開展礦產資源勘查工作，項目完成后向國家提交勘查資料[1]。若探得可供開采的礦床，由國家無償劃撥給國有礦山企業(yè)進行開采。礦山企業(yè)按照生產計劃開采，取得的礦產品仍歸國家所有，并按計劃銷售或無償調撥。礦山企業(yè)與礦產資源同屬國家所有，因此不需要對開采范圍進行限定，也就不存在空間范圍監(jiān)管問題。

黨的十一屆三中全會以來，我國經濟體制進行了深入改革，社會主義市場經濟逐漸建立。礦產資源管理領域也相適應地進行了改革，引進了國際上普遍實行的礦業(yè)權制度。礦業(yè)權是由礦產資源所有權派生出來的權益，進一步分為探礦權和采礦權。探礦權是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內勘查礦產資源的權利。采礦權是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內開采礦產資源和獲得所開采礦產品的權利[2]。這里的“范圍”應包括礦產資源品種、質、量、空間范圍和期限[3]。

探礦權和采礦權是有區(qū)別的，采礦權是取得權，針對的是地下埋藏的有價值的礦產資源；而探礦權僅僅是發(fā)現權。二者行為的結果截然不同，前者獲得礦產品，屬于有形資產，是實物商品；后者若發(fā)現礦產資源，是不允許開采的，若沒有發(fā)現礦產資源，只能獲得知識產權，是無形產權[4]。

由于礦產資源具有耗竭性，礦產資源的利用實際上是礦產資源所有權的逐步轉移，礦產資源的使用是以實體滅失為代價的，而且國家終極利益正是靠這種實體滅失來實現的。因此采礦權不單單是一種使用權，而是一種相對完整的占有、使用、收益、支配和處置的權利[5]。這一特征決定了采礦權的行使不當就會威脅到礦產資源所有人的權益，即如果不按允許的范圍行使采礦權，則會損害礦產資源所有人（國家）的權益。

《中華人民共和國礦產資源法》規(guī)定“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權”，國土資源部作為國務院組成部門，行使國土資源管理職能。

綜上所述，在市場經濟體制下，國土資源部（現為自然資源部）必須依法履行好礦產資源所有人職責，嚴格監(jiān)管采礦權人權利活動的空間范圍，保障國家礦產資源權益的安全。

2 采礦權空間范圍監(jiān)管現狀及評價

礦業(yè)權制度建立后，國家礦政管理機關以礦產資源所有者的身份或者以社會事務管理者的身份對礦產資源勘查、開發(fā)利用活動進行監(jiān)督管理。礦產資源管理內容從直接組織、干預地勘單位和礦山企業(yè)的勘查、開采活動逐步轉變?yōu)橐缘V業(yè)權管理為核心；礦產資源管理方式也從以行政手段為主逐步轉變?yōu)橐苑墒侄螢橹?，經濟、行政、技術手段并用[6]。

如對礦山企業(yè)的管理就以采礦權監(jiān)管為主，監(jiān)管內容較多，其中監(jiān)督采礦權人在法定允許的范圍（包括時間、空間）從事采礦活動是一項重要的內容，包含在各種監(jiān)管制度與監(jiān)管活動之中，具體梳理如下：

1991年，原地質礦產部建立了礦山企業(yè)年檢制度，對礦產資源開采空間范圍的監(jiān)測也有制度設計，主要是礦山企業(yè)直接上報采礦活動范圍圖。但這種方式不容易主動發(fā)現其中的變化區(qū)域，精度不高，資料傳遞周期很長，不能及時有效地了解采礦空間范圍發(fā)生的變化。

年檢制度一直在不斷完善之中。2004年，國土資源部發(fā)文加強了采礦權年檢工作，對年檢內容進一步完善，年檢程序進一步嚴格規(guī)范。2006年，國土資源部發(fā)文加強了儲量動態(tài)監(jiān)督管理。2012年國土資源部發(fā)文進一步細化了采礦權年檢內容和相關要求。2015年實現了全國礦業(yè)權年檢數據網上直報，建立了年檢數據庫。2017年1月1日起國家廢止年度檢查制度，代之以礦業(yè)權人勘查開采信息公示制度?？h級國土資源管理部門是采礦權年檢的主要操作者，由于該級部門設備、人員技術水平的限制，加之年檢內容較多，時間有限，而空間范圍的核查技術含量高，程序復雜，因此年檢中空間范圍存在檢查不到位的問題，上級部門僅抽查一部分礦業(yè)權，也無法改變這一年檢弱項，無論年檢制度如何完善，對采礦權空間范圍監(jiān)管的技術手段并沒有發(fā)生實質變化。

中國地質調查局從2006年開始開展礦山遙感動態(tài)監(jiān)測工作。起初使用國外衛(wèi)星遙感數據監(jiān)測主要礦集區(qū)的礦產資源開發(fā)情況，由于監(jiān)測區(qū)域小、數據源受制于人等原因，遠不能滿足礦政管理工作的實際需求。后來利用在軌的國產遙感衛(wèi)星實時監(jiān)測全國礦山開發(fā)現狀，并在河北省開展了示范應用，取得了兩方面重要成果。一是形成了監(jiān)管、監(jiān)測、查驗三級礦產資源開發(fā)現狀監(jiān)管模式，初步建成了部級礦山開發(fā)現狀監(jiān)管監(jiān)測中心節(jié)點、監(jiān)測中心和1個省級查驗中心，為礦產疑似違法圖斑的快速發(fā)現和及時查處奠定了技術基礎；二是初步建成的省級礦山遙感監(jiān)測查驗中心形成了以3G無線網絡為支撐、以移動車輛為載體等的礦山外業(yè)查驗新模式，提高了外業(yè)數據采集速率，實現了礦山遙感監(jiān)測外業(yè)工作的全流程數字化，形成了一定的規(guī)?；蘸蛻闭{查能力。成果已在全國范圍得以推廣，目前省級查驗中心覆蓋了31個?。ㄊ?、自治區(qū)）[7]。應該說這種監(jiān)管方法屬準實時性質，由于衛(wèi)星數據獲取處理需要時間，發(fā)現的違法行為在時間上要滯后半年左右，不能起到對違法越界行為提前預警預報的作用。監(jiān)管區(qū)域有限，僅適合在礦集區(qū)和熱點地區(qū)實施。

中國地質調查局于2007年啟動并于2010年完成的《全國礦業(yè)權實地核查》項目，首次采用測繪技術手段實地核查了采礦權人的采礦活動空間范圍[8]，這也是一次開采范圍監(jiān)管的有益嘗試。該項目基于礦業(yè)權實地核查成果，以實施有效的礦政監(jiān)管為目標，充分利用互聯網、物聯網、云計算和視頻監(jiān)控等新技術，開發(fā)了業(yè)務化運行的縣（市）級礦政管理信息系統(tǒng)[9]，已在10個縣（市）進行了試點并獲得成功。該系統(tǒng)主要是利用視頻監(jiān)控系統(tǒng)監(jiān)控采礦活動，顯然無法獲得采礦活動的精確空間位置信息。

近幾年，中國國土資源經濟研究院在礦產資源勘查開采調查與監(jiān)測方面做了大量相關研究工作，為國土資源部加強和完善礦業(yè)權管理工作提供了有力支撐。2013—2014年，組織實施了“全國礦產資源勘查開采調查與動態(tài)監(jiān)測”地質調查計劃項目。2015—2018年實施的《全國礦產資源勘查開采調查與監(jiān)測》，重點開展全國礦業(yè)權出讓動態(tài)監(jiān)測、礦業(yè)權布局跟蹤監(jiān)測、國家戰(zhàn)略性礦種礦業(yè)權調查與監(jiān)測、重要礦產資源市場監(jiān)測與綜合評價四個方面的重點工作。遺憾的是沒有涉及礦產資源開采空間范圍的調查與監(jiān)測。

3 空間范圍問題是采礦權管理中難以解決的頑疾

自1996年我國開展礦產資源管理秩序整頓工作以來，至今已有二十余年，期間專項性整理整頓治理工作一直沒有間斷[10]。但礦產資源開發(fā)秩序還是常常被打亂，無證開采、越界開采時有發(fā)生，空間范圍問題是采礦權管理中難以解決的頑疾。

據全國礦業(yè)權實地核查成果，有10萬多宗礦業(yè)權存在各方面的問題，其中存在礦界位置方面問題的就有6萬多宗，占總數的60.86%，這其中礦界“位移”21447宗，占22.65%，以砂石粘土、建筑石材采礦權為主；超層越界27170宗，占28.92%，以采礦權為主；礦界交叉重疊10070宗，占9.29%，以煤礦等沉積型礦區(qū)的采礦權為主[11]。

所謂礦界“位移”，是指采礦權范圍大小和形狀沒有變化，而實際位置發(fā)生較大距離的偏離，大部分屬于界定礦業(yè)權范圍時因資料不準確或測量手段落后所致。所謂超層越界，是指采礦活動在平面上越過了許可范圍邊界，高程上超出了規(guī)定的上下標高，總體上采礦活動超越了許可的空間范圍。究其原因主觀故意和客觀定位不準確兼而有之。所謂礦界交叉重疊，是指礦業(yè)權空間范圍交叉、重疊的現象，主因是采礦權四級管理而各單位采用的坐標系統(tǒng)不統(tǒng)一。

上述空間范圍問題能夠產生且長期存在，直至在礦業(yè)權實地核查時才發(fā)現，客觀反映了對采礦權空間范圍缺乏有效的、常態(tài)化的監(jiān)督管理[12]。深層原因一是缺乏高效便捷的監(jiān)管技術手段，二是擔心嚴格的監(jiān)管會增加礦山企業(yè)的開采成本，三是對法律的嚴肅性認識不足。

4 加強采礦權空間范圍監(jiān)管勢在必行

4.1 是全面深化改革的任務，依法治國的要求

黨的十八大以來，黨中央推行全面深化改革，對礦產資源管理工作提出了新的更高要求。如對公共資源建立常態(tài)化監(jiān)督制度、以有效監(jiān)管等目標為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度等。2015年《國務院關于取消非行政審批事項的決定》，要求政府部門落實精簡職能、加強事中事后監(jiān)管。

按照中央要求和國務院的部署，國土資源部積極深化礦產資源管理制度改革，加快推進礦業(yè)權審批制度改革和簡政放權，取消了許多前置審批條件。相應地加強了事中事后監(jiān)管。但采礦權空間范圍的監(jiān)管仍然薄弱，必須下決心改變這一現狀，補齊監(jiān)管短板，履行好法律賦予的礦業(yè)權監(jiān)管責任，維護好礦產資源開發(fā)秩序。

4.2 科學技術的飛速發(fā)展為空間范圍監(jiān)管提供了現代化的手段

GPS(全球定位系統(tǒng))技術應用領域越來越廣泛，深刻改變了人們生產生活的面貌。GPS臺站網作為獲取空間信息的基礎設施，具有廣泛的應用前景，國內一些主要省份已相繼建立了GPS臺站網，為GPS在礦產資源勘查開發(fā)中的應用提供了便利條件。實踐證明，將GPS-RTK技術應用于露天礦產資源開采范圍測量，具有準確、靈活、快速、省錢、省時、省力等優(yōu)點。目前我國的北斗定位系統(tǒng)技術成熟，北斗三號將于2020年完成全球組網，進而取代GPS系統(tǒng)。

手機定位技術也完全可以引進到采礦權空間范圍監(jiān)測中。GSM和CDMA數字移動通訊網具有覆蓋范圍廣、系統(tǒng)可靠性高、控制中心建站方便等優(yōu)點，GPS與GSM和CDMA的結合已成為新的定位手段。GPS與GLONASS組合定位技術可以解決GPS在復雜條件下接收信號較差的問題，提高定位精度和可靠性。此外可利用Wifi解決室內及地下空間定位問題，為井工礦山的開采范圍監(jiān)管提供解決方案。

隨著蜂窩組網技術的完善和大容量系統(tǒng)的出現，移動通信已經成為發(fā)展速度最快、最受歡迎、最靈活方便的通信技術之一。移動互聯網的發(fā)展不僅影響了人們的生活方式、生產方式，而且對經濟、社會、文化也帶來了深刻的影響，“互聯網+”已經成為當今新業(yè)態(tài)。在采礦范圍監(jiān)管中，可以應用移動互聯網系統(tǒng)將定位信息傳輸到監(jiān)控中心，并通過云計算分析大數據，判斷是否超界越層，及時發(fā)出預警信息。

4.3 空間范圍監(jiān)管已有堅實的工作基礎

2007年啟動的《全國礦業(yè)權實地核查》不僅是一次重要的國情調查工作，同時也是一次礦政管理基礎設施建設工程。通過實地核查，不僅獲取了147248宗有效礦業(yè)權真實的登記數據項，而且向礦區(qū)引入165182個控制點，埋設露天采礦權界樁242873個，建立了可靠的礦山地質測量基礎設施；不僅編制了11.9萬張礦業(yè)權基礎圖件，而且據此建立了數據量達700GB的礦業(yè)權實地核查數據庫[13]，并成功研發(fā)了縣（市）級礦政管理信息系統(tǒng)，為礦產資源開采范圍監(jiān)管奠定了空間定位和信息管理分析的堅實基礎。

5 結語

礦政管理部門應該切實履行憲法及法律賦予的神圣職責，加強對礦產資源開發(fā)秩序的監(jiān)管，特別是開采空間范圍的監(jiān)管。這是加強事中監(jiān)管的改革要求，應用技術手段對采礦活動進行全過程、全天候監(jiān)管，實現常態(tài)化監(jiān)管，在超層越界違法事件發(fā)生之前提前預警預報，使國家或其它礦業(yè)權人的利益得到保障，而不是在超層越界違法事件發(fā)生之后再著手整治。

2016年9月5日召開的全國國土資源系統(tǒng)科技創(chuàng)新大會吹響了新時期國土資源科技創(chuàng)新的洪亮號角，明確提出要“不斷提高國土資源監(jiān)測監(jiān)管能力，更好支撐生態(tài)國土和智慧國土建設”。這意味著將先進的空間定位技術引入礦產資源開采空間范圍監(jiān)管勢在必行。

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