“藍(lán)色基本農(nóng)田”：糧食安全保障與制度構(gòu)想

韓立民 李大海 王波

一、引言

中國(guó)政府高度重視糧食安全問題。國(guó)務(wù)院于1998年頒布了修訂后的《土地管理法》與《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，重新界定了基本農(nóng)田的概念與范疇。自此，基本農(nóng)田保護(hù)制度成為中國(guó)一項(xiàng)基本的法律制度。十幾年以來，中國(guó)堅(jiān)持和落實(shí)了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，劃定18億畝耕地保護(hù)“紅線”，實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度。耕地保護(hù)不僅要確保耕地的數(shù)量，而且要保證耕地的質(zhì)量生態(tài)功能（曹瑞芬、張安錄，2014），要實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”的全面管理。

對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的研究由來已久，尤其是近幾年，隨著可持續(xù)發(fā)展理念成為全球發(fā)展所秉承的基本原則，基本農(nóng)田保護(hù)問題成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的研究主要集中在概念內(nèi)涵、政策制度、劃定方法及保護(hù)技術(shù)等方面。關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)的內(nèi)涵，主要存在著兩種觀點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)基本農(nóng)田的質(zhì)量，即農(nóng)田的生產(chǎn)能力。劉維新（2005）認(rèn)為，只要基本農(nóng)田的生產(chǎn)能力能夠滿足一定時(shí)期內(nèi)居民消費(fèi)需求，避免遭受破壞，就達(dá)到了基本農(nóng)田保護(hù)的目的。翟文俠、黃賢金（2005）則從生產(chǎn)利用的角度定義了以質(zhì)量為核心的基本農(nóng)田，突出強(qiáng)調(diào)其生產(chǎn)力特性。張沁文、許繼光（1987）和聶慶華、包浩生（1999）認(rèn)為，基本農(nóng)田保護(hù)的核心內(nèi)容是保存農(nóng)田的生產(chǎn)力，必須保持其較高的土壤肥力與適宜的立地條件。張鳳榮等（2005）以北京市為例，分析了耕地占補(bǔ)平衡面臨的問題，認(rèn)為應(yīng)將耕地占補(bǔ)平衡工作的重心向保持耕地生產(chǎn)能力平衡的方向轉(zhuǎn)移，強(qiáng)調(diào)保持耕地質(zhì)量的重要性。二是強(qiáng)調(diào)基本農(nóng)田的數(shù)量，從耕地面積上保證耕地的糧食生產(chǎn)總能力，實(shí)現(xiàn)耕地資源的可持續(xù)利用。一些研究文獻(xiàn)采用定量分析方法，分別以某些區(qū)域?yàn)檠芯繉?duì)象，分析了這些區(qū)域耕地?cái)?shù)量的變化，發(fā)現(xiàn)耕地總量都呈波動(dòng)中下降的態(tài)勢(shì)，并分析了其原因（例如許月卿、李秀彬，2001；梁俊花、馬春燕，2008；楊朔、李世平，2013；鄧楚雄等，2013）。李宗堯、楊桂山（2006）采用定量分析方法研究了安徽省沿長(zhǎng)江地區(qū)的耕地變化情況，認(rèn)為如果不對(duì)耕地加以保護(hù)，該地區(qū)的耕地總量將會(huì)持續(xù)減少，在中短期內(nèi)將會(huì)影響糧食產(chǎn)量的提高，強(qiáng)調(diào)耕地?cái)?shù)量的重要性。在基本農(nóng)田保護(hù)政策方面，一些研究文獻(xiàn)分析了基本農(nóng)田保護(hù)政策的局限性，認(rèn)為國(guó)家僅從宏觀層面制定了相關(guān)法律、法規(guī)，卻忽視了農(nóng)戶在基本農(nóng)田保護(hù)中的作用（例如周建春，2005；郭春華，2005；湯建東、梁山然，2005；陳美球等，2005）。劉彥隨、喬陸?。?014）認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)行的耕地保護(hù)制度與政策并未達(dá)到其預(yù)期目標(biāo)，應(yīng)從耕地保護(hù)政策、財(cái)政扶持、監(jiān)督管理等方面加以改進(jìn)。吳勝利（2012）分析了中國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償法律規(guī)制存在的問題及其原因，認(rèn)為應(yīng)從耕地保護(hù)主體的權(quán)益、監(jiān)管機(jī)制等方面完善基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)制。吳次芳、譚永忠（2002）認(rèn)為，制度因素是影響耕地保護(hù)的關(guān)鍵因素，并分別從經(jīng)濟(jì)、政治、法律、管理等層面分析了制度缺陷對(duì)耕地保護(hù)的影響。還有部分學(xué)者從分級(jí)管理、經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等方面對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)進(jìn)行了專門研究（例如王萬茂、李邊疆，2006；臧俊梅等，2006；段鵬飛等，2006）。在基本農(nóng)田劃定方面，學(xué)者們提出了不同的方法與技術(shù)。許福濤（2005）從農(nóng)田質(zhì)量的角度，主張以“3S”技術(shù)為手段建立一個(gè)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地的動(dòng)態(tài)監(jiān)控；而鐘太洋等（2006）從基本農(nóng)田數(shù)量的角度，提出了區(qū)域人均基本農(nóng)田需求面積測(cè)算模型，預(yù)測(cè)某一區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田的數(shù)量；錢蠢等（2006）、劉霈珈等（2015）則運(yùn)用GIS技術(shù)及空間分析方法獲取基本農(nóng)田的數(shù)據(jù)，并進(jìn)行了相關(guān)分析與評(píng)價(jià)；聶艷等（2013）運(yùn)用景觀破碎度指數(shù)以及空間聚類等方法探討了耕地入選基本農(nóng)田的過程，提出了基于土地評(píng)價(jià)和空間聚類劃定基本農(nóng)田的新方法。

在國(guó)外相關(guān)研究中，缺少具體針對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的研究，大多是將其納入農(nóng)地保護(hù)的范疇。關(guān)于農(nóng)地保護(hù)的內(nèi)涵與目的，主要有兩種觀點(diǎn)：一是重視土地的質(zhì)量與數(shù)量。Shoshany和Goldshleger（2002）以以色列為例，研究了農(nóng)地保護(hù)的原因以及保持一定數(shù)量農(nóng)地的重要性。二是強(qiáng)調(diào)農(nóng)地保護(hù)與資源、環(huán)境之間的相互關(guān)系，認(rèn)為農(nóng)地保護(hù)就是對(duì)土地等資源與環(huán)境的保護(hù)。Duke和Aull-Hyde（2002）通過對(duì)美國(guó)特拉華州的實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、保護(hù)相關(guān)資源（例如水資源）質(zhì)量等是進(jìn)行農(nóng)地保護(hù)的最重要原因。在農(nóng)地保護(hù)的主體方面，大部分國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地保護(hù)的主體主要是政府。然而，Rosenbeiger（1998）認(rèn)為，農(nóng)地保護(hù)的主體不僅包括政府機(jī)構(gòu)，還應(yīng)該包括不以營(yíng)利為目的的私人農(nóng)地保護(hù)協(xié)會(huì)。Kline 和 Wichelns（1998）則進(jìn)一步論述了私人農(nóng)地保護(hù)協(xié)會(huì)在農(nóng)地保護(hù)過程中與政府機(jī)構(gòu)相比所具有的優(yōu)勢(shì)。在農(nóng)地劃分方面，國(guó)外通常采用4種標(biāo)準(zhǔn)，即土質(zhì)、環(huán)境意義、區(qū)域重要性和區(qū)位，這些標(biāo)準(zhǔn)往往是通過公眾投票來決定的。Deaton等（2003）采用實(shí)地調(diào)查的方法，研究了農(nóng)地等級(jí)劃分與公眾對(duì)農(nóng)地保護(hù)支持態(tài)度的關(guān)系，分析了何種農(nóng)地劃分方式及標(biāo)準(zhǔn)更能夠獲得公眾對(duì)農(nóng)地保護(hù)的支持。Cynthia和Daniel （2003）則具體闡釋了美國(guó)農(nóng)地劃分的過程，認(rèn)為農(nóng)地劃分前的調(diào)查、聽證、投票表決等程序是至關(guān)重要的。

國(guó)內(nèi)外對(duì)基本農(nóng)田（農(nóng)地）保護(hù)制度的研究，為中國(guó)糧食安全管理提供了理論指導(dǎo)和有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。認(rèn)真梳理相關(guān)文獻(xiàn)資料，不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究都將糧食安全保障的重點(diǎn)放在陸地上，卻忽視了海洋這個(gè)更大的自然生態(tài)系統(tǒng)和食物供給系統(tǒng)。海水養(yǎng)殖業(yè)屬于“藍(lán)色農(nóng)業(yè)”養(yǎng)殖海域是“藍(lán)色農(nóng)田”。經(jīng)測(cè)算，中國(guó)居民從海洋水產(chǎn)品中攝入的蛋白質(zhì)已經(jīng)占到動(dòng)物蛋白質(zhì)攝入總量的大約10%（韓立民、李大海，2015）。相對(duì)于陸地“種植+養(yǎng)殖”的肉類生產(chǎn)模式，海洋生產(chǎn)動(dòng)物性食物的空間優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)出效率優(yōu)勢(shì)十分突出，以海水養(yǎng)殖為代表的藍(lán)色農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮蟆５?，受資源環(huán)境質(zhì)量下降、產(chǎn)業(yè)用海競(jìng)爭(zhēng)、技術(shù)成本大且風(fēng)險(xiǎn)高等因素影響，中國(guó)海水養(yǎng)殖面臨著“近岸趨于飽和，離岸開發(fā)不足”的結(jié)構(gòu)性矛盾。因此，借鑒耕地保護(hù)中行之有效的基本農(nóng)田制度，以養(yǎng)殖海域保護(hù)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要目標(biāo)，在海洋建立并完善“藍(lán)色基本農(nóng)田”制度，有利于緩解中國(guó)食物生產(chǎn)中的總體資源環(huán)境壓力，通過陸海統(tǒng)籌提升糧食安全保障能力。

本文結(jié)構(gòu)安排如下：第一部分是引言；第二部分主要闡釋養(yǎng)殖海域的糧食安全保障功能；第三部分分析建立“藍(lán)色基本農(nóng)田”制度的必要性；第四部分提出建立“藍(lán)色基本農(nóng)田”制度的基本構(gòu)想；第五部分闡述推行“藍(lán)色基本農(nóng)田”制度的政策保障。

二、重視養(yǎng)殖海域的糧食安全保障功能

中國(guó)是一個(gè)海洋大國(guó)，擁有18000 km長(zhǎng)的漫長(zhǎng)海岸線、300萬km2的管轄海域，所轄海域跨越暖溫帶、亞熱帶和熱帶3個(gè)氣候帶，自然條件復(fù)雜多樣，海洋生物物種十分豐富，擁有巨大的開發(fā)潛力。海水養(yǎng)殖的主要產(chǎn)品是動(dòng)物性食物。這種生產(chǎn)模式較種植詞料糧生產(chǎn)肉類的陸地“種植+養(yǎng)殖”生產(chǎn)模式具有更高的生產(chǎn)效率和營(yíng)養(yǎng)轉(zhuǎn)化效率。在當(dāng)前陸地資源緊張且生態(tài)環(huán)境惡化、海洋漁業(yè)資源持續(xù)衰退的形勢(shì)下，保護(hù)和擴(kuò)大海水養(yǎng)殖生產(chǎn)能力，對(duì)于緩解現(xiàn)階段由居民動(dòng)物性食物消費(fèi)增長(zhǎng)帶來的糧食 安全壓力，具有更加直接和顯著的作用。

第一，海水貝類養(yǎng)殖無需投喂飼料，發(fā)展這類海水養(yǎng)殖相當(dāng)于提高了海洋的食物凈產(chǎn)出。2014年，中國(guó)海水貝類養(yǎng)殖產(chǎn)量1316.6萬t，占海水養(yǎng)殖總產(chǎn)量的81.68%；養(yǎng)殖面積2295.6萬畝，占總面積的70.3%。按貝類可食用部分占總重量的40%計(jì)，中國(guó)海水養(yǎng)殖貝類可食用部分重量約527萬t，占海水養(yǎng)殖可食用部分重量的74.9%。就提供動(dòng)物性食物及營(yíng)養(yǎng)的數(shù)量而言，以豬肉作為肉類的代表性品種，按每生產(chǎn)1 kg豬肉消耗4 kg原糧計(jì)算，并且糧食平均單產(chǎn)取2014年中國(guó)實(shí)際數(shù)值（糧食總產(chǎn)量6.07億t，播種面積16.9億畝，單產(chǎn)為359 kg/畝），則每開發(fā)1畝貝類養(yǎng)殖養(yǎng)殖，就相當(dāng)于開辟2.5畝耕地。2014年，中國(guó)僅貝類養(yǎng)殖就相當(dāng)于增加耕地5800萬畝，并由此節(jié)約灌溉水資源約174億立方米，減少化肥使用量約174萬t，減少牲畜糞便排放約5000萬t。

第二，海水魚類、甲殼類養(yǎng)殖需要投喂飼料，發(fā)展這類海水養(yǎng)殖相當(dāng)于利用飼料水產(chǎn)品進(jìn)口替代飼料糧進(jìn)口，其糧食安全保障功能亦不應(yīng)忽視。2014年，中國(guó)海水魚類、甲殼類養(yǎng)殖產(chǎn)量262.3萬t，占海水養(yǎng)殖總產(chǎn)量的16.3%；養(yǎng)殖面積579.23萬畝，占總面積的17.7%。甲殼類與魚類可食用部分分別按60%和70%計(jì)算，該兩類產(chǎn)品的可食用部分重量合計(jì)為163萬t，占海水養(yǎng)殖可食用部分重量的23.2%。所需飼料折算為低值海水魚約800萬t，其中約一半來自進(jìn)口（魚粉、魚油等）經(jīng)估算，中國(guó)海洋低值海水魚捕撈產(chǎn)量約400萬t；此外，如果中國(guó)海洋水產(chǎn)品得到充分加工，有望獲得100萬t加工副產(chǎn)品；兩者相加，最多能夠保障中國(guó)海水養(yǎng)殖飼料需求的2/3。未來中國(guó)海水魚類和對(duì)蝦養(yǎng)殖增產(chǎn)主要依靠國(guó)際漁業(yè)資源支撐。如果中國(guó)能夠保持年產(chǎn)300萬t海水魚類、甲殼類的養(yǎng)殖規(guī)模，這就相當(dāng)于每年從國(guó)外進(jìn)口相當(dāng)于400萬t低值飼料水產(chǎn)品。按照上文計(jì)算方法，與豬肉生產(chǎn)模式相比較，可替代約800萬t飼料糧進(jìn)口。

第三，發(fā)展海水養(yǎng)殖不存在占用耕地的問題，開發(fā)養(yǎng)殖海域相當(dāng)于在海洋中開辟“藍(lán)色農(nóng)田”。中國(guó)陸地國(guó)土（特別是東部、中部地區(qū)）開發(fā)得比較充分，在天然湖泊、港汊、河道的水產(chǎn)養(yǎng)殖功能基本得到開發(fā)利用后，開挖魚塘進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖往往與基本農(nóng)田保護(hù)相沖突，使淡水養(yǎng)殖水面與耕地之間出現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性開發(fā)關(guān)系。海水養(yǎng)殖主要位于海洋中的港灣、灘涂和淺水區(qū)域，開發(fā)養(yǎng)殖海域不會(huì)占用耕地，這是海水養(yǎng)殖開發(fā)與淡水養(yǎng)殖開發(fā)的一個(gè)顯著區(qū)別。發(fā)展海水養(yǎng)殖相當(dāng)于在陸地耕地系統(tǒng)之外再造一個(gè)新的食物生產(chǎn)系統(tǒng)。保護(hù)和擴(kuò)大養(yǎng)殖海域，實(shí)質(zhì)上是利用海洋空間和海洋資源增強(qiáng)國(guó)家糧食安全保障能力，可以緩解陸地的資源環(huán)境壓力。

三、建立“藍(lán)色基本農(nóng)田”制度的必要性

中國(guó)海水養(yǎng)殖規(guī)模居世界首位，仍具有較大的發(fā)展?jié)摿?。但是，?dāng)前中國(guó)海水養(yǎng)殖發(fā)展中存在著空間格局失衡、資源環(huán)境退化、政策支持不到位等問題，嚴(yán)重制約著海水養(yǎng)殖在保障國(guó)家糧食安全中發(fā)揮更大作用。為此，有必要通過建立“藍(lán)色基本農(nóng)田”制度，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)殖海域的開發(fā)引導(dǎo)和保護(hù)?！八{(lán)色基本農(nóng)田”就是指按照一定時(shí)期人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)海洋水產(chǎn)品的需求，為確?；镜暮ＫB(yǎng)殖空間，依據(jù)海洋功能區(qū)劃確定的不得占用的沿海灘涂和近海水域?！敖ⅰ{(lán)色基本農(nóng)田’制度的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，近岸開發(fā)飽和與離岸開發(fā)不足并存，產(chǎn)業(yè)空間格局有待優(yōu)化。中國(guó)海水養(yǎng)殖絕大部分位于近岸海域。2014年，中國(guó)海水養(yǎng)殖面積230.5萬hm2，其絕大部分位于10 m等深線以內(nèi)的近岸海域?？紤]到城市建設(shè)、港口航道等其他用途，近岸海水養(yǎng)殖發(fā)展受空間制約大，潛力有限。與之相對(duì)應(yīng)的是，10 m等深線以外的離岸海域，除航行、捕撈作業(yè)占用外基本處于待開發(fā)狀態(tài)，具有很大的海水養(yǎng)殖開發(fā)潛力。但是，目前由于成本、技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)等原因，除少量底播、深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖外，離岸養(yǎng)殖海域尚未得到有效開發(fā)。對(duì)此，需要發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，推動(dòng)海水養(yǎng)殖從近岸向離岸發(fā)展，優(yōu)化海水養(yǎng)殖空間格局，增強(qiáng)其發(fā)展后勁。

第二，空間環(huán)境制約日趨突出，發(fā)展后勁不足。近年來，中國(guó)沿海工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)，第二第三產(chǎn)業(yè)開發(fā)利用的近岸海域面積不斷增加，沿海城市的近岸海水養(yǎng)殖正呈現(xiàn)出快速萎縮的局面。以青島市為例，2000年以來，由于城市濱海公園、港口、科研基地、臨港工業(yè)區(qū)建設(shè)，市南區(qū)、嶗山區(qū)、原黃島區(qū)的養(yǎng)殖海域基本轉(zhuǎn)為其他用途，即墨市、原膠南市的近岸養(yǎng)殖海域也被大量占用，使海水養(yǎng)殖規(guī)模和潛力均受到較大影響。除受空間制約外，環(huán)境惡化對(duì)海水養(yǎng)殖的影響不斷顯現(xiàn)。近岸海域污染持續(xù)加重，部分海域富營(yíng)養(yǎng)化問題突出，赤潮、綠潮（滸苔等）發(fā)生頻率增大，增加了海水養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要集中連片規(guī)劃海水養(yǎng)殖區(qū)，通過配套實(shí)施空間保護(hù)和環(huán)境改善政策，強(qiáng)化海域的食物生產(chǎn)主體功能。

第三，由于未納入國(guó)家糧食安全總體戰(zhàn)略，政策支持不到位。新形勢(shì)下，保護(hù)和挖掘海水養(yǎng)殖利用海洋資源直接生產(chǎn)動(dòng)物性食物的潛力，陸海統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)國(guó)家糧食安全保障體系，應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)糧食安全政策設(shè)計(jì)的重要思路。但是，受長(zhǎng)期以來一直將水產(chǎn)品定位為副食品觀念的影響，目前的中國(guó)糧食安全政策過度著眼于耕地，忽視了養(yǎng)殖海域同樣具有的糧食安全保障功能。一些沿海省份在執(zhí)行耕地“占補(bǔ)平衡”的過程中，利用沿海灘涂、淺海養(yǎng)殖區(qū)圍墾耕地。一方面，這些“新圍墾耕地”喪失了海水養(yǎng)殖功能；另一方面，由于土壤洗鹽淡化周期長(zhǎng)、成本高，以及耕種收益低等原因，出現(xiàn)了大片“新圍墾耕地”撂荒、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施閑置損壞的現(xiàn)象。以沿海某縣為例，該縣在2010—2012年投資3.5億元，按照耕地“占補(bǔ)平衡”的要求圍海灘涂墾造耕地1萬余畝，目前全部處于撂荒閑置狀態(tài)。這顯然與基本農(nóng)田的政策設(shè)計(jì)初衷背道而馳。如果從陸海統(tǒng)籌的角度進(jìn)行“基本農(nóng)田”設(shè)計(jì)，允許通過開辟海水養(yǎng)殖（特別是無需投喂飼料的貝類養(yǎng)殖）區(qū)的方式來實(shí)現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”則可以兼顧國(guó)家糧食安全、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾增收致富的多重目標(biāo)，使基本農(nóng)田制度設(shè)計(jì)更加優(yōu)化。

四、建立“藍(lán)色基本農(nóng)田”制度的基本構(gòu)想

以充分挖掘和保護(hù)海洋的食物生產(chǎn)功能、保持和擴(kuò)大海洋的食物生產(chǎn)能力為主要目標(biāo)，比照現(xiàn)行基本農(nóng)田政策，設(shè)計(jì)并實(shí)施“藍(lán)色基本農(nóng)田”制度，把最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度延伸到養(yǎng)殖海域，使基本農(nóng)田制度覆蓋陸地國(guó)土和海洋國(guó)土，陸海統(tǒng)籌優(yōu)化和完善耕地保護(hù)制度，提高國(guó)家糧食安全保障水平。

（一）劃定“紅線”

所謂“耕地紅線”是指經(jīng)常進(jìn)行耕種的土地面積最低值，是中國(guó)耕地保護(hù)制度中劃定的不可突破的下限。在“藍(lán)色基本農(nóng)田”制度設(shè)計(jì)中，也應(yīng)劃定類似的“紅線”，從制度上保障海域的食物生產(chǎn)功能?，F(xiàn)階段中國(guó)海水養(yǎng)殖大部分屬于近岸養(yǎng)殖?？山Y(jié)合海洋功能區(qū)劃，在現(xiàn)有養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)選擇環(huán)境和細(xì)設(shè)施條件良好、與第二第三產(chǎn)業(yè)用海沖突小的集中連片海域初步劃定近岸“藍(lán)色基本農(nóng)田”50萬hm2，約占現(xiàn)有近岸海水養(yǎng)殖面積的20%。到2030年，近岸“藍(lán)色基本農(nóng)田”逐步擴(kuò)展到100萬hm2，約占屆時(shí)近岸海 水養(yǎng)殖面積的50%。確保近岸海域基本的食物生產(chǎn)能力。

（二）離岸拓展

順應(yīng)海水養(yǎng)殖從近岸向離岸拓展的發(fā)展趨勢(shì)，在現(xiàn)有養(yǎng)殖區(qū)以外（水深大于10 m左右、離岸超過1 km的開放式海域）劃定離岸“藍(lán)色基本農(nóng)田”100萬hm2。未來隨著深水養(yǎng)殖技術(shù)和經(jīng)營(yíng)模式的成熟，離岸“藍(lán)色基本農(nóng)田”逐步擴(kuò)大，到2030年拓展到500萬hm2。

（三）政策引導(dǎo)

依托“藍(lán)色基本農(nóng)田”制度，通過稅收、補(bǔ)貼等手段引導(dǎo)海水養(yǎng)殖集約化發(fā)展。主要實(shí)施路徑是：在近岸海域，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善環(huán)境、優(yōu)化養(yǎng)殖模式等手段，提高海水養(yǎng)殖單位面積產(chǎn)量，實(shí)現(xiàn)對(duì)近岸海域空間的高效集約利用；在離岸海域，通過加大投入和技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展以信息化、自動(dòng)化、規(guī)模化為特點(diǎn)的設(shè)施養(yǎng)殖，以及以人工魚礁建設(shè)和深水底播增殖為特征的海洋牧場(chǎng)。通過拓展藍(lán)色產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，努力提升海洋空間的食物生產(chǎn)能力。

（四）陸海統(tǒng)籌

通過陸海統(tǒng)籌優(yōu)化“基本農(nóng)田”制度，在保持全國(guó)耕地（基本農(nóng)田）總量不變的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)陸海基本農(nóng)田的互補(bǔ)和銜接。對(duì)于沿海地區(qū)，可陸海統(tǒng)籌設(shè)計(jì)耕地“占補(bǔ)平衡”制度，對(duì)于利用海岸帶和近海空間補(bǔ)償耕地的，宜耕則耕、宜漁則漁，適當(dāng)嘗試以“藍(lán)色基本農(nóng)田”補(bǔ)償“基本農(nóng)田”的制度創(chuàng)新。

如果“藍(lán)色基本農(nóng)田”制度得以推行，到2030年，以近岸海水養(yǎng)殖平均單產(chǎn)12 t/hm2（年均增長(zhǎng)3%）、離岸海水養(yǎng)殖平均單產(chǎn)2 t/hm2計(jì)算，僅“藍(lán)色基本農(nóng)田”即可實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)2200萬t。結(jié)合其他海水養(yǎng)殖和遠(yuǎn)洋漁業(yè)增產(chǎn)，中國(guó)海洋動(dòng)物性食物生產(chǎn)能力將較目前擴(kuò)大3000萬t，相當(dāng)于減少6000萬t飼料糧需求，可在很大程度上彌補(bǔ)全國(guó)由于耕地資源不足形成的糧食產(chǎn)需缺口，相當(dāng)于在海上新開發(fā)1.6億畝耕地。通過陸海統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全保障水平的進(jìn)一步提升。

五、推行“藍(lán)色基本農(nóng)田”制度的政策保障

（一）明確政策實(shí)施主體

由國(guó)土、農(nóng)業(yè)、海洋行政主管部門負(fù)責(zé)“藍(lán)色基本農(nóng)田”制度的組織實(shí)施。主要工作包括“藍(lán)色基本農(nóng)田”的規(guī)劃、相關(guān)支持和保護(hù)政策的制定、與陸地基本農(nóng)田政策的銜接等。沿海地方海洋行政主管部門主要負(fù)責(zé)“藍(lán)色基本農(nóng)田”制度的落實(shí)和日常管理工作。

（二）認(rèn)真做好中長(zhǎng)期規(guī)劃

一是要合理規(guī)劃、科學(xué)布局，以現(xiàn)有海水養(yǎng)殖分布為基礎(chǔ)，從各次產(chǎn)業(yè)海域使用的長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)出發(fā)，合理劃定“藍(lán)色基本農(nóng)田”的范圍，并適當(dāng)預(yù)留拓展區(qū)和生態(tài)隔離空間。二是要做好與各級(jí)海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃的銜接，將“藍(lán)色基本農(nóng)田”制度切實(shí)落實(shí)到現(xiàn)行規(guī)劃體系中。三是要推動(dòng)“藍(lán)色基本農(nóng)田”制度法制化，根據(jù)實(shí)踐發(fā)展的需求，逐步出臺(tái)相關(guān)規(guī)章、條例，最終推動(dòng)該項(xiàng)制度寫入《漁業(yè)法》《海域使用管理法》。

（三）加強(qiáng)與“基本農(nóng)田”制度的對(duì)接

按照陸海統(tǒng)籌的要求，實(shí)現(xiàn)與陸地“基本農(nóng)田”制度的銜接，是“藍(lán)色基本農(nóng)田”制度發(fā)揮作用的關(guān)鍵。一是要從對(duì)國(guó)家糧食安全的整體考量入手，在科學(xué)評(píng)估陸地和海洋兩大生態(tài)系統(tǒng)的資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)上，科學(xué)謀劃食物供給的總體布局，并根據(jù)資源、環(huán)境、技術(shù)的發(fā)展變化逐步調(diào)整。二是建立陸?！盎巨r(nóng)田”補(bǔ)償制度。對(duì)于有條件的沿海地區(qū)，可將目前耕地保護(hù)“占補(bǔ)平衡”政策延伸到海洋，推進(jìn)陸?；巨r(nóng)田之間的“占補(bǔ)平衡”允許以“藍(lán)色農(nóng)田”開發(fā)補(bǔ)償被占用的耕地，最終目的是以資源環(huán)境消耗最小化來換取糧食安全保障程度最大化。

（四）加大政策引導(dǎo)支持力度

綜合運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼、公共服務(wù)等政策手段，推動(dòng)海洋食物生產(chǎn)空間資源的集約利用。一是對(duì)“藍(lán)色基本農(nóng)田”減免海域使用金，降低開發(fā)成本，促進(jìn)海洋食物開發(fā)從近岸海域向離岸海域延伸和轉(zhuǎn)移。二是比照陸地“基本農(nóng)田”加大對(duì)海域開發(fā)的補(bǔ)貼力度，對(duì)于人工魚礁建設(shè)和深水網(wǎng)箱（或其他養(yǎng)殖設(shè)施）購(gòu)置比照遠(yuǎn)洋漁船給予補(bǔ)貼，對(duì)于無需投喂飼料的海水貝類養(yǎng)殖參照糧食生產(chǎn)給予補(bǔ)貼。三是加大科技支持力度，設(shè)立重大工程專項(xiàng)，重點(diǎn)突破離岸設(shè)施化養(yǎng)殖以及近岸集約化養(yǎng)殖關(guān)鍵技術(shù)，形成較為完善的海水養(yǎng)殖技術(shù)體系。四是提供充足且良好的公共服務(wù)。開發(fā)海域信息庫(kù)系統(tǒng)，提供滿足生產(chǎn)需要的氣象水文環(huán)境實(shí)時(shí)信息；建設(shè)離岸裝備試驗(yàn)場(chǎng)，提供各類海水養(yǎng)殖設(shè)施及配套裝備試驗(yàn)測(cè)試的基本服務(wù)。五是認(rèn)真借鑒海洋捕撈業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，建立和完善海水養(yǎng)殖保險(xiǎn)體系。