美國休耕制度及其對中國耕地休耕制度構(gòu)建的啟示*

鄒學(xué)榮，楊慶媛，陳展圖

(1.西南大學(xué)三峽庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究中心，重慶 400715； 2.西南大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，重慶 400715； 3.西南大學(xué)綠色低碳發(fā)展研究所，重慶 400715)

0 引言

美國是現(xiàn)代休耕制度最完善的典型， 1956年開始出臺并不斷完善有關(guān)減少土壤侵蝕、恢復(fù)地力、穩(wěn)定土地價(jià)格、減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩，以政府補(bǔ)貼為杠桿，激勵(lì)土地所有者把生態(tài)脆弱、過度開發(fā)的土地進(jìn)行休耕的一系列法案，有力地推動了全美生態(tài)、有機(jī)農(nóng)業(yè)體系的建設(shè)。美國注重休耕立法、強(qiáng)化財(cái)政補(bǔ)貼、堅(jiān)持計(jì)劃與市場有機(jī)結(jié)合，把休耕落到實(shí)處的做法對我國建立和完善休耕制度具有重要的借鑒意義。

1 美國休耕立法對我國休耕制度構(gòu)建的啟示

1.1 美國休耕立法的建設(shè)與完善

第一階段：休耕制度的確立。1916年，《聯(lián)邦農(nóng)場信貸法案》(FederalFarmLoanAct)施行，在全美創(chuàng)立12家聯(lián)邦土地銀行，雖然主要討論農(nóng)場信貸問題，但已經(jīng)把支持農(nóng)業(yè)上升到立法層面； 1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》(AgriculturalAdjustmentAct)的出臺標(biāo)志著全面重視農(nóng)業(yè)立法，涉及到土地調(diào)整問題； 1956年啟動土地銀行項(xiàng)目，把以農(nóng)地上種植保護(hù)性植被為特色的休耕提上議事日程，標(biāo)志著美國休耕制度建立的開始。

第二階段：休耕制度的快速發(fā)展。1985年的《食品安全法案》(FoodSecurityAct)將土地銀行發(fā)展成為土地保護(hù)儲備項(xiàng)目(Conservation Reserve Program，CRP)的休耕制度，目的在于減少土地侵蝕和緩解糧食生產(chǎn)過剩； 1990年的《食物、農(nóng)業(yè)、資源保護(hù)及貿(mào)易法案》(Food，Agricultural，Conservation，andTradeAct)將CRP項(xiàng)目的目標(biāo)擴(kuò)展到提高水質(zhì)、野生生物棲息地建設(shè)等領(lǐng)域，開始涉及到環(huán)境保護(hù)問題； 1996年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改進(jìn)和改革法案》(TheFederalAgriculturalImprovementandReformAct)規(guī)定了10～15年的休耕項(xiàng)目實(shí)行投標(biāo)競價(jià)，并把環(huán)境效益指標(biāo)(Environmental Benefits Index，EBI)納入休耕效益評價(jià)體系； 2002年的《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法案》(TheFarmSecurityandRuralInvestmentAct)提高了CRP的上限，放寬了參加標(biāo)準(zhǔn)，這是休耕急劇發(fā)展的時(shí)期； 2008年《食品、環(huán)保和能源法案》(Food，ConservationandEnergyAct)調(diào)低了CRP的上限，修改了參與項(xiàng)目的條件，進(jìn)行了重新授權(quán)，采用財(cái)政補(bǔ)貼用于鼓勵(lì)休耕和其他環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目[1]； 2012年《農(nóng)業(yè)改革、糧食與就業(yè)法案》(AgriculturalReform，F(xiàn)oodandJobsAct)強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)計(jì)劃，對CRP進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范。

第三階段：休耕制度的調(diào)整完善。2014年《食物、農(nóng)場及就業(yè)法案》(Food，F(xiàn)armandJobsAct)把生態(tài)保護(hù)、有機(jī)農(nóng)業(yè)納入休耕制度，聯(lián)邦政府提供4 000萬美元的資金繼續(xù)用于休閑地建設(shè)的補(bǔ)貼，并明確CRP為最大的資源保護(hù)項(xiàng)目[2]。由于近年來農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的持續(xù)上揚(yáng)，土地租金水平相對較低，農(nóng)民休耕的意愿也不斷下降，CRP登記量已由2007財(cái)年的峰值1 489.23萬hm2下降到2013年的1 036.00萬hm2[3]。2014年法案將休耕面積上限由2014年的1 294.99萬hm2降低到2018財(cái)政年度的971.25萬hm2[4]，并取消了草原保護(hù)項(xiàng)目(Grasslands Reserve Program，GRP)，但在CRP中包含退耕還草面積。

美國每5年對《農(nóng)業(yè)法案》(AgriculturalAct)進(jìn)行修訂，從1956年土地銀行到1985年CRP的立法確認(rèn)，美國出臺的相關(guān)法案就有10余個(gè)，還不包括各州出臺的相關(guān)規(guī)定，美國已經(jīng)建立起體系化的休耕制度[5]。正是立法使美國的休耕制度規(guī)范化、長期化、穩(wěn)定化，為采用休耕方式實(shí)現(xiàn)地力恢復(fù)、環(huán)境保護(hù)、有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了法律保證。

1.2 美國休耕立法對我國的啟示

美國是農(nóng)業(yè)大國和農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平名列世界前茅，用法律規(guī)范完善休耕制度是一大特色。我國從1949年至20世紀(jì)70年代末，雖然墾荒擴(kuò)大了耕地面積，但人口翻了一番，人均耕地面積大幅度下降，提高復(fù)種指數(shù)成為緩解人口壓力的不二選擇。土地?zé)o序開墾加劇，導(dǎo)致20世紀(jì)90年代以來沙塵爆、洪水、干旱頻發(fā)，耕地休耕作為應(yīng)對環(huán)境惡化的重要措施提上了議事日程。我國休耕歷史雖然悠久，但是帶有很大的自發(fā)性。2000年推廣的退耕還林、還草雖然是國家層面的自覺政策，但其他形式的休耕仍然是順其自然。我國也是農(nóng)業(yè)大國(但不是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國)，中央每年的一號文件都涉農(nóng)，但由于人多地少的國情，除退耕還林工作外沒有休耕的相關(guān)規(guī)定。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國每年低效利用的耕地占播種面積的5%左右[6]，這些耕地不僅處于自發(fā)休耕狀態(tài)，還直接挑戰(zhàn)了國家土地規(guī)劃和用途管制。另外，長期以來我國形成的季休慣性仍然在起作用——長江以北一年一熟、長江以南冬水田制都是半年休耕，兩年三熟、一年兩熟都具有季休、月休特點(diǎn)，只不過我國尚未將這種休耕上升到政策法規(guī)層面。2016年雖然出臺了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》(簡稱《試點(diǎn)方案》)但僅限于地下水漏斗、重金屬污染、生態(tài)嚴(yán)重退化等耕地的休耕，不是普遍意義上的休耕，況且停留在政策層面而沒有上升到法律法規(guī)的高度。因此，(1)建立休耕相關(guān)法律法規(guī)體系，將休耕作為農(nóng)業(yè)政策和土地管理政策的重要內(nèi)容，將撂荒、棄耕、閑置等自發(fā)式休耕行為上升為國家正式休耕制度安排； (2)逐步建立完善與休耕相配套的政策，如土地登記制、稅收和信用制等，此外還有地方政府糧食生產(chǎn)目標(biāo)的考核制度改革等； (3)我國的休耕制度要與現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度、土地管理制度、退耕還林還草等制度相兼容。

2 美國休耕的政府補(bǔ)貼及其對我國休耕制度構(gòu)建的啟示

土地銀行、CRP項(xiàng)目能有效實(shí)施并持續(xù)發(fā)展完善，除了政策法規(guī)的有力保障外，政府補(bǔ)貼的作用不容低估，正是政府補(bǔ)貼促使美國休耕制度成為世界典范。

2.1 美國對休耕的政府補(bǔ)貼制度

(1)土地租金

參加CRP的農(nóng)戶由聯(lián)邦和州財(cái)政按法案規(guī)定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)休耕面積給予租金補(bǔ)貼[7-8]。1998年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為142.86美元/hm2， 1986～2007年全美耕地租金補(bǔ)貼總額為306.97億美元，而參加休耕強(qiáng)化項(xiàng)目(CREP)的土地每年大約能夠獲得297美元/hm2的租金補(bǔ)貼[1]。正是這種補(bǔ)貼制度給項(xiàng)目參與者相對穩(wěn)定的收入，以彌補(bǔ)休耕對收益的影響，進(jìn)而刺激農(nóng)戶參與休耕項(xiàng)目的積極性。美國參加休耕還需競爭上崗——由農(nóng)戶申請，農(nóng)業(yè)管理部門批準(zhǔn)，耕地才能進(jìn)入休耕序列。雖然受世界糧食市場價(jià)格影響， 2014年《食物、農(nóng)場及就業(yè)法案》將CRP面積上限由1 294.99萬hm2降低到2018財(cái)政年度的971.25萬hm2，但租金補(bǔ)貼制度仍然規(guī)范地實(shí)施。

(2)成本分?jǐn)?/p>

政府為參加CRP的土地因種植經(jīng)核準(zhǔn)的植被而支付給土地所有者的補(bǔ)貼。在原來的耕地上種植一定數(shù)量的天然牧草、闊葉樹、特定的野生動物保護(hù)性植被等才能參與CRP，這些費(fèi)用構(gòu)成了參與成本[9]。政府在確定CRP項(xiàng)目時(shí)根據(jù)植被類型確定補(bǔ)貼數(shù)額，并補(bǔ)助給土地所有者。成本分?jǐn)偸钦畬?shí)施CRP項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼，由農(nóng)業(yè)部每年向參與者提供種植保護(hù)植被一半的花費(fèi)。1986～2007年政府共分?jǐn)偝杀?1.02億美元[1]， 2014年新法案雖然有所削減，但并未取消。這種補(bǔ)貼激發(fā)參與休耕者按照CRP的植被要求，事先為環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)買單的積極性。

(3)技術(shù)援助

農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局(NRCS)為休耕土地提供技術(shù)支持，對因環(huán)境脆弱和易侵蝕而退出耕種土地的環(huán)境評價(jià)、修復(fù)、植被建設(shè)提供技術(shù)援助。農(nóng)業(yè)部門可以給土地所有者提供安裝各類環(huán)境保護(hù)設(shè)施50%的費(fèi)用； 農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新研究費(fèi)用由政府補(bǔ)貼50%，余下部分由業(yè)主承擔(dān)。1986～2007年間政府累計(jì)提供技術(shù)援助費(fèi)用8.48億美元[1]。

(4)額外獎勵(lì)

聯(lián)邦政府通過實(shí)施獎勵(lì)金(PIPS)和申請獎金(SIPS)的措施增加土地所有者的收入，以激勵(lì)休耕。2000～2007年全美額外獎勵(lì)5.99億美元[1]。2014年新法案規(guī)定每年安排一定經(jīng)費(fèi)用于特種農(nóng)作物田塊獎勵(lì)項(xiàng)目，并不斷增加，預(yù)計(jì)2018財(cái)政年度增加到7 500萬美元[4]。額外獎勵(lì)是聯(lián)邦政府對休耕制度及其他農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼的重要措施。

(5)稅收抵扣

為了鼓勵(lì)休耕， 2008年《農(nóng)業(yè)法案》為CRP參與者提供了稅收抵扣的途徑，即入選項(xiàng)目的參與者可獲得與租金補(bǔ)貼數(shù)額相同的稅收抵扣額度，而不用返還。法案的實(shí)施為CRP參與者在租金收益和稅收抵扣中提供自主選擇機(jī)會，實(shí)質(zhì)上是合法地規(guī)避了個(gè)稅負(fù)擔(dān)，是一種特殊的財(cái)政補(bǔ)貼。

2.2 美國休耕的政府補(bǔ)貼對我國休耕制度建設(shè)的啟示

2008年《農(nóng)業(yè)法案》規(guī)定2008～2012年期間每年用約300億美元鼓勵(lì)農(nóng)民休耕土地和其他環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目[10]， 2014年法案對農(nóng)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼雖然有所縮減，但補(bǔ)貼力度仍然很大。美國作為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼建立了較為完善、切實(shí)可行的休耕制度，對我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和耕作制度建設(shè)有著極其重要的啟示。我國也非常重視中央財(cái)政對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼超過50項(xiàng)， 2015年各種補(bǔ)貼總額高達(dá)約3 450.39億元[11]，與耕作制度革新相關(guān)的新一輪退耕還林還草財(cái)政補(bǔ)貼專項(xiàng)資金2014年就達(dá)24.98億元[12]。構(gòu)建以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為核心的耕地保護(hù)制度是我國耕地保護(hù)制度轉(zhuǎn)型的必然趨勢[13]：(1)借鑒美國聯(lián)邦和州財(cái)政共同補(bǔ)貼的方式把退耕還林資金納入休耕補(bǔ)貼范圍，同時(shí)建立撂荒、閑置(開發(fā)區(qū)1年以上未開發(fā)的耕地)、棄耕、補(bǔ)墾與休耕的轉(zhuǎn)換機(jī)制(將前者納入休耕體系，將休耕納入國土規(guī)劃，以激勵(lì)約束制度強(qiáng)化)，只有進(jìn)入休耕體系，才能享受政府財(cái)政補(bǔ)貼； 否則國土部門將撂、閑、棄的耕地使用權(quán)收回或者征收罰款； (2)休耕補(bǔ)貼多元化，且需因地制宜，不同區(qū)域、不同休耕類型、不同作物應(yīng)有不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)； (3)建立由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、地方財(cái)政配套的央地結(jié)合休耕補(bǔ)貼制度，形成中央與地方休耕財(cái)政合理分擔(dān)機(jī)制，促使耕作制度的不斷革新。

3 美國休耕運(yùn)作模式對我國休耕制度實(shí)施的啟示

美國在實(shí)施休耕制度時(shí)強(qiáng)調(diào)計(jì)劃與市場結(jié)合——聯(lián)邦政府根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品市場供求情況、環(huán)境保護(hù)、有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求提出休耕計(jì)劃的上限，運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、競爭進(jìn)入等市場手段，落實(shí)休耕面積。

3.1 計(jì)劃與市場結(jié)合的操作模式

美國雖然屬于市場經(jīng)濟(jì)十分完善的發(fā)達(dá)國家，但在休耕制度實(shí)施過程中卻堅(jiān)持計(jì)劃引領(lǐng)。1956年開始的土地銀行項(xiàng)目規(guī)定計(jì)劃休耕期限為3～10年，土地銀行的項(xiàng)目數(shù)量、租金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、總量、年限等都由計(jì)劃控制。CRP的實(shí)施也有很強(qiáng)的計(jì)劃性，如1985年《農(nóng)業(yè)法案》將1 618.74萬hm2～1 821.09萬hm2的土地納入CRP； 1996年《農(nóng)業(yè)法案》規(guī)定，到2002年CRP休耕面積上限為1 473.06萬hm2； 2002年《法案》規(guī)定CRP延期至2007年的休耕面積上限從1 473.06萬hm2提高至1 586.37萬hm2； 2008年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定CRP的面積上限為1 294.99萬hm2； 2014年農(nóng)業(yè)法案將面積上限由2014年的1 294.99萬hm2降低到2018財(cái)政年度的971.25萬hm2[1]。從《法案》來看，美國CRP的面積、補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、方式、總量都由計(jì)劃控制。美國的計(jì)劃雖然具有彈性(下限、上限)是其特點(diǎn)，但是計(jì)劃控制的剛性也十分明顯，正是計(jì)劃使美國休耕一直處于有序安排中。

宏觀和中觀上重視計(jì)劃，而微觀領(lǐng)域則非常注重市場杠桿的作用。美國參加CRP堅(jiān)持自愿原則：因?yàn)闇p少耕作收益、甘愿無私奉獻(xiàn)的休耕參與者必然寥寥，因此政府引進(jìn)市場機(jī)制，采用財(cái)政補(bǔ)貼與CRP項(xiàng)目合法收益(休耕地上的牧草、畜牧變現(xiàn))相結(jié)合的市場手段，不僅不降低收益，還有可能比耕作更劃算。由于休耕有利可圖，參與者十分踴躍。最有特色的是把市場競爭機(jī)制引入CRP，相關(guān)部門根據(jù)申請、報(bào)價(jià)、工作基礎(chǔ)擇優(yōu)入圍，既能保證參與者的質(zhì)量、信譽(yù)，又能真正把項(xiàng)目實(shí)施落到實(shí)處。

美國正是正確地運(yùn)用計(jì)劃與市場的有機(jī)結(jié)合，在半個(gè)多世紀(jì)以來不斷地推進(jìn)休耕制度由土地銀行向CRP發(fā)展，并不斷促使CRP完善，使美國成為世界休耕制度堅(jiān)持時(shí)間最長、效果最好的國家。

3.2 美國計(jì)劃與市場的結(jié)合對我國的啟示

我國除與休耕制度相關(guān)的退耕還林、還草有較強(qiáng)的計(jì)劃性外，季休、年休都帶有很大的自發(fā)性； 撂荒、閑置、棄耕、補(bǔ)墾又有很大的隨意性。借鑒美國計(jì)劃與市場結(jié)合的方式：(1)建議國家出臺相關(guān)政策，由國土部門統(tǒng)籌研究制定耕地休耕專項(xiàng)規(guī)劃或計(jì)劃，明確休耕耕地的規(guī)模、分布和休耕時(shí)限，強(qiáng)化對休耕定量、定位、定序的“三定”調(diào)控； (2)一方面通過種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)等市場手段激勵(lì)耕地承包、撂荒、閑置、棄耕、補(bǔ)墾的責(zé)任主體自覺參與休耕，另一方面，強(qiáng)化《土地規(guī)劃》和“用途管制”的法律效力，明確“閑置、撂荒、棄耕”的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任[14]，運(yùn)用罰款、收回等手段約束責(zé)任主體，降低其隨意性； (3)加強(qiáng)休耕項(xiàng)目與土地綜合整治、中低產(chǎn)田改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土壤培肥、精準(zhǔn)扶貧等項(xiàng)目的統(tǒng)籌力度，協(xié)同推進(jìn)； (4)休耕的目的是保護(hù)和提升耕地地力，應(yīng)激勵(lì)農(nóng)戶主動增加對休耕耕地管護(hù)的投入，提升耕地地力。

當(dāng)然，我國與美國國情差異很大：美國人均耕地面積為0.70hm2，我國人均耕地面積不足0.09hm2，是美國的1/8。據(jù)此，有不少國人認(rèn)為美國休耕制度先進(jìn)完善的原因是地多、糧食過剩； 我國本來耕地就少，全部面積播種都不足以支持食品和工業(yè)對糧食的需求，提高復(fù)種指數(shù)才是我國的不二選擇，奢談休耕是紙上談兵。我國土地長年過度耕種和復(fù)種指數(shù)提高導(dǎo)致地力衰退已是不爭的事實(shí)，環(huán)保部公布的我國土地有機(jī)成分遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國。且復(fù)種指數(shù)高的耕地單產(chǎn)也不高，農(nóng)民對1年復(fù)種三季的收益不如兩季，以“三三見九，不如“二五一十”作了生動的比喻。我國已將土地休養(yǎng)生息提上議事日程，撂荒、閑置、棄耕、補(bǔ)墾、退耕還林又為休耕制度建立提供了現(xiàn)實(shí)可能性，應(yīng)將休耕納入用途管制作為我國耕作革新的制度安排。

4 美國發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)對我國休耕制度重心轉(zhuǎn)移的啟示

美國是世界糧食出口大國， 20世紀(jì)50年代實(shí)行規(guī)范的休耕制度，主要目的是破解糧食過剩的難題——通過休耕減少糧食播種面積以減少糧食供應(yīng)量； 20世紀(jì)末則將休耕重心轉(zhuǎn)移到環(huán)境保護(hù)方面。進(jìn)入21世紀(jì)，將土地生態(tài)修復(fù)、建立有機(jī)農(nóng)業(yè)體系成為休耕的終極目標(biāo)。這種發(fā)展過程對我國休耕制度重心轉(zhuǎn)移具有很好的啟示作用。

4.1 美國糧食過?！鷳B(tài)保護(hù)→有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程

美國1956年啟動土地銀行項(xiàng)目以“控制糧食供給量”[1]為主要價(jià)值取向，在休耕的農(nóng)地上種植保護(hù)性植被目的是為了護(hù)地而不是環(huán)保，這個(gè)主題一直延續(xù)到20世紀(jì)70年代。

1985年的《農(nóng)業(yè)法案》使CRP走上休耕制度的前臺。CRP開始實(shí)施的價(jià)值取向在于減少土壤侵蝕、穩(wěn)定土地價(jià)格和減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩。但隨著實(shí)施進(jìn)程發(fā)展，重心轉(zhuǎn)向改善和保護(hù)水質(zhì)、提高土壤生產(chǎn)力、減少風(fēng)力侵蝕和創(chuàng)建野生動物棲息地等，并采用環(huán)境效益指數(shù)(EBI)對休耕土地環(huán)境價(jià)值進(jìn)行評價(jià)：達(dá)到或超過EBI取舍點(diǎn)的申請才能批準(zhǔn)[15]，休耕合同期為10～15年[1]，只有達(dá)到EBI的要求才能恢復(fù)耕種。

21世紀(jì)初，美國休耕的價(jià)值取向又由環(huán)保轉(zhuǎn)移到有機(jī)農(nóng)業(yè)。2002年美國出臺的《農(nóng)業(yè)法案》建立了全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品有機(jī)認(rèn)證體系。據(jù)美國官方報(bào)告， 1998～2011年有機(jī)食品貿(mào)易額平均增長率達(dá)到13.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于食品貿(mào)易額增長率(3.3%)。2008～2010年，全美有機(jī)認(rèn)證播種面積保持在194.65萬hm2[16]， 1992～2008年增長了4.1倍。2011年以后，有機(jī)播種面積成持續(xù)上升狀態(tài)，國家將休耕輪作的重點(diǎn)放在通過環(huán)境治理發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)上，不再僅僅是為了養(yǎng)地、恢復(fù)地力或提高環(huán)境效益，而是作為發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)的重要手段。

近年來美國加大了有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度，“國家有機(jī)計(jì)劃”(National Organic Program，NOP)制定了2010～2012年戰(zhàn)略綱要，明確政府對有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展及監(jiān)管職責(zé)。在戰(zhàn)略綱要中，將休耕輪作的環(huán)境效益指數(shù)(EBI)作為有機(jī)農(nóng)業(yè)的重要指標(biāo)之一。特別是2014年《農(nóng)業(yè)法案》仍然強(qiáng)調(diào)休耕對環(huán)境保護(hù)的作用，縮減了補(bǔ)充營養(yǎng)援助等的投入，休耕計(jì)劃基本不變，有機(jī)農(nóng)業(yè)投入力度進(jìn)一步增強(qiáng)[17]。經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)探索和發(fā)展，美國政府構(gòu)建了完善的休耕輪作的農(nóng)業(yè)政策體系，并不斷地拓展休耕輪作的價(jià)值領(lǐng)域，最終落腳到環(huán)境保護(hù)、有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展上，形成了全球最有價(jià)值的休耕輪作政策制度體系。

4.2 美國結(jié)合休耕發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)對我國的啟示

美國以法律為準(zhǔn)繩，以環(huán)境效益指數(shù)為杠桿，引導(dǎo)業(yè)主將消極休耕向積極休耕轉(zhuǎn)化——強(qiáng)化環(huán)境治理修復(fù)、積極推廣高效生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，建立有機(jī)農(nóng)業(yè)體系對我國當(dāng)前的休耕政策完善具有很好的啟示意義。

我國人多地少，20世紀(jì)50年代通過毀林毀草開荒擴(kuò)大耕地和提高復(fù)種指數(shù)的方式增加播種面積，進(jìn)而增加糧食供應(yīng)量。復(fù)種指數(shù)不斷加碼，到20世紀(jì)90年代末已達(dá)到142%[18]。土地過度開發(fā)利用的后遺癥已經(jīng)凸顯，在全國形成了成片的地下水漏斗區(qū)、污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，河北衡水形成了面積約4.40萬km2、中心水位埋深112m的復(fù)合型漏斗[19]，主要原因是農(nóng)業(yè)灌溉用水導(dǎo)致地下水過度開發(fā)。全國土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，無機(jī)污染物超標(biāo)點(diǎn)位數(shù)占全部超標(biāo)點(diǎn)位數(shù)的82.8%； 重金屬污染點(diǎn)位超標(biāo)率為21.7%，主要集中在湖廣地區(qū)，湖南省長株潭重金屬污染區(qū)達(dá)6 666.67hm2，重金屬污染的土地種植的糧食基本無法食用。生態(tài)退化包括土壤退化和植被退化，荒漠化、沙漠化、石漠化是土壤退化的典型方式。我國荒漠化土地面積達(dá)262.20萬km2，沙漠化地區(qū)總面積為171.40km2，石漠化面積1.20萬km2。我國土地生態(tài)退化雖然與全球變暖等宏觀影響因素有關(guān)，但更多的是人為原因，如耕地過度使用、牧場過度放牧、山林過度砍伐。為此，我國在21世紀(jì)初開始出臺退耕還林、還草政策，緊接著出臺石漠化、荒漠化治理政策； 2016年又出臺了《試點(diǎn)方案》， 2017年將輪作試點(diǎn)擴(kuò)大33.33萬hm2，休耕試點(diǎn)擴(kuò)大5.60萬hm2。采用輪作休耕制度治理地下水漏斗、重金屬污染、生態(tài)嚴(yán)重退化，不僅是耕作制度的革新，也是耕地環(huán)境保護(hù)的要求。

我國正在試點(diǎn)的休耕制度除了重金屬污染區(qū)實(shí)行治理的積極休耕外，地下水漏斗區(qū)和生態(tài)退化區(qū)幾乎實(shí)施的消極休耕。這種現(xiàn)狀必須根本改變，只有“耕地休耕與整治協(xié)同推進(jìn)才能有效提升耕地產(chǎn)能，休耕地的有效管理和合理利用相結(jié)合才是耕地休耕制度的根本內(nèi)涵”[20]。建議借鑒美國休耕為發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)提供用地保障的做法，變消極休耕為積極休耕，在恢復(fù)地力的同時(shí)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，為有機(jī)農(nóng)業(yè)準(zhǔn)備優(yōu)質(zhì)土壤。

(1)推行種植制度改革并加大土壤修復(fù)技術(shù)研發(fā)力度助力重金屬污染區(qū)休耕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。重金屬污染區(qū)采取的阻控污染源、生物移除、土壤重金屬鈍化等措施修復(fù)治理污染耕地是一種治理為主的積極休耕。重金屬污染區(qū)現(xiàn)行的石灰治理與深耕治理相結(jié)合收到了較顯著的成效，但仍然需要從根本上解決重金屬污染問題，建議種植善于吸收重金屬分子并將其轉(zhuǎn)化為有機(jī)物的灌喬木或者草本植物，同時(shí)，研發(fā)土壤改良技術(shù)，如研制土壤重金屬的吸附劑，將土壤中的重金屬吸附集中后作鈍化處理或移除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，逐步降低土壤中的重金屬含量。

(2)地下水漏斗區(qū)采取連續(xù)多年季節(jié)性休耕的制度，有助于減少地下水的開采，但還必須實(shí)行積極休耕。地下水漏斗地區(qū)生態(tài)治理的核心就是保水，但一定要長保才能從根本上解決水源問題，應(yīng)采取補(bǔ)水和保水措施雙管齊下。建議把新疆的冷杉移植到衡水等漏斗地栽種，據(jù)新疆科研部門研究，每株冷杉可長期保住2～3t水量，可長期保持地表濕潤； 也可種植有保水功能的灌木或草類。南水北調(diào)緩解補(bǔ)水問題，種植冷杉或灌木、草類以解決保水問題。此外，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)也是緩解地下水水位下降的有效途徑[21]。建議借鑒美國將休耕地變成牧場，食品結(jié)構(gòu)由肉、奶制品部分代替糧食，以防漏斗區(qū)長休或年休可能帶來的糧食供應(yīng)緊張問題。

(3)生態(tài)退化治理既是生態(tài)修復(fù)的重頭戲又是土地修復(fù)的節(jié)點(diǎn)。生態(tài)修復(fù)包括土壤修復(fù)和植被修復(fù)，土壤修復(fù)是前提。消極休耕是土地修復(fù)的消極手段，與撂荒、棄耕作用相同； 積極休耕則要求對土地進(jìn)行整治，以恢復(fù)其耕作功能。退耕還林、還草是已經(jīng)取得成功的積極手段。建議有計(jì)劃地對荒漠化實(shí)施治理，治理手段以退耕還林、還草和萬向結(jié)合約束技術(shù)(即ODI約束)為主，使土壤具備自修復(fù)和自調(diào)節(jié)能力[22]，以達(dá)到沙漠變綠洲的治理目標(biāo)。從生態(tài)系統(tǒng)類型來看，森林的碳匯功能在整個(gè)陸地生態(tài)系統(tǒng)中作用舉足輕重[23]，因此，石漠化治理應(yīng)主要采用封山育林、退耕還林、植樹造林等手段。生態(tài)退化治理首先是通過休耕緩解因過度開發(fā)而導(dǎo)致的土壤退化，并將土地整治、退耕還林、生態(tài)退化治理納入休耕體系。通過消極休耕自然修復(fù)土地生態(tài)，采用積極休耕讓漏斗地、重金屬污染地、生態(tài)退化區(qū)恢復(fù)耕作功能，確保耕地紅線不被突破，維護(hù)國家糧食安全。

5 結(jié)語

我國應(yīng)以美國休耕輪作制度為借鑒，對《試點(diǎn)方案》實(shí)施以來的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，盡早做出全國耕地休耕的制度安排，將土地生態(tài)治理、撂荒、棄耕、退耕還林納入休耕體系； 建立有組織、有計(jì)劃、有資金政策保障、執(zhí)行程序科學(xué)、監(jiān)督控制嚴(yán)密的休耕制度；建立種地與養(yǎng)地相結(jié)合、輪作休耕與糧食供求調(diào)節(jié)相互動的土地生態(tài)修復(fù)制度，為我國有機(jī)農(nóng)業(yè)的建立、糧食安全提供量足質(zhì)優(yōu)的耕地資源。需要指出的是，美國的休耕制度雖然十分完善，但并非完美。例如，美國CRP減少了可用耕地的數(shù)量，受農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格反饋效應(yīng)和替代效應(yīng)的影響，導(dǎo)致新的非農(nóng)用地被開墾用于農(nóng)業(yè)種植，CRP計(jì)劃下每休耕40.47hm2土地將會導(dǎo)致8.09hm2非農(nóng)耕地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)耕地，CRP帶來的滑脫效應(yīng)抵消了9%和14%的水侵蝕效益和風(fēng)侵蝕效益[24]，同時(shí)美國休耕制度雖然有環(huán)評指標(biāo)，有利于環(huán)保、恢復(fù)地力、發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)，但這種休耕卻帶有很大的消極性，特別是對環(huán)境條件差的耕地的積極治理顯得薄弱。因此，我國在實(shí)行休耕時(shí)，應(yīng)防止農(nóng)戶開發(fā)利用邊際土地，造成新的生態(tài)環(huán)境破壞； 推行積極休耕，實(shí)行環(huán)境治理、土地整理有機(jī)結(jié)合； 堅(jiān)持從我國人多地少的國情出發(fā)，不盲目照搬美國規(guī)模較大的休耕制度，把休耕量控制在糧食自產(chǎn)播種面積的安全警戒線下，審慎推行。