農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革績效評估研究*
——以內(nèi)蒙古杭錦旗為例

伊熱鼓，姜文來

(中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081)

0 引言

2014年國家發(fā)改委，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部(原農(nóng)業(yè)部)等4部委于聯(lián)合發(fā)文，提出進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。2017年中央一號文件要求全面推廣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制與農(nóng)業(yè)節(jié)水激勵機(jī)制。開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革績效評估，對于衡量改革績效與目標(biāo)的一致性、探尋改革運(yùn)行中存在的問題、思考我國農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革未來發(fā)展方向具有重要意義。

國外研究分析了農(nóng)業(yè)水價(jià)政策變化對農(nóng)戶行為、經(jīng)濟(jì)效益和社會福利的影響。Alireza Nikouei等[1]認(rèn)為實(shí)施水價(jià)政策重要目標(biāo)為來滿足糧食安全，提高經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。Shira等[2]針對水價(jià)改革的評估表明，差別定價(jià)法能夠在不損害小農(nóng)戶利益的前提下，降低農(nóng)業(yè)用水總量。國內(nèi)研究集中在農(nóng)業(yè)水價(jià)政策對農(nóng)業(yè)節(jié)水、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民收入等方面的作用。郭善民等[3]發(fā)現(xiàn)水價(jià)機(jī)制與用水行為的直接聯(lián)系。張獻(xiàn)鋒等[4]得出改革提高了農(nóng)民水資源意識、促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提質(zhì)增效和農(nóng)民增收、改善農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程。姜文來[5]認(rèn)為水價(jià)改革遍地樹立了農(nóng)業(yè)用水有價(jià)觀念。秦長海等[6]研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水價(jià)升高會提升經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的水資源利用效率。目前研究主要集中在理論分析農(nóng)業(yè)水價(jià)政策在節(jié)水、經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)方面的績效，缺乏定量分析，因此建立系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革指標(biāo)體系具有重要意義。

杭錦旗位于內(nèi)蒙古鄂爾多斯高原黃河南岸灌區(qū)，西北地區(qū)渠灌典型代表，作為改革80個試點(diǎn)縣之一，具有一定的代表性。因此，文章以內(nèi)蒙古杭錦旗農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)縣為例，建立評估體系綜合評估2014年以來杭錦旗農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革績效。

1 評估方法

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革涉及各方面的利益，對構(gòu)建農(nóng)田水利良性運(yùn)行機(jī)制、節(jié)約農(nóng)業(yè)用水、維護(hù)國家糧食安全具有重要的意義，需要采用適當(dāng)?shù)姆椒ㄈシ治龊驮u價(jià)?？紤]到農(nóng)業(yè)水價(jià)改革績效評估的各因素之間具有一定的相對性和不確定性，該文擬采用模糊綜合評價(jià)法進(jìn)行評估。

表1 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革績效指標(biāo)體系

準(zhǔn)則層指標(biāo)層單位權(quán)重(Wi)節(jié)水績效農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)(0.282 4)0.114 9單位面積平均用水量(0.290 6)m3/667m20.118 2單位面積平均節(jié)水量(0.427 0)m3/667m20.173 7經(jīng)濟(jì)績效單位面積平均產(chǎn)量(0.233 0)kg/667m20.079 0農(nóng)村人均可支配收入(0.289 6)元/人0.098 1單位面積平均節(jié)約水費(fèi)(0.299 1)元/667m20.101 4田間投勞程度(0.178 3)d/667m20.060 4社會績效工程完好率(0.294 1)%0.051 4節(jié)水灌溉率(0.196 5)%0.034 3水費(fèi)實(shí)收率(0.176 4)%0.030 8 農(nóng)戶參與用水管理程度(0.333 1)%0.058 2 生態(tài)績效植被覆蓋率(1)%0.018 7

1.1 評估指標(biāo)與權(quán)重

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革對經(jīng)濟(jì)、社會及生態(tài)環(huán)境等多方面都會產(chǎn)生影響，因此，需要從多個角度探討改革的績效。從宏觀上看，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革績效評估包括經(jīng)濟(jì)績效、社會績效和生態(tài)績效，該文根據(jù)我國農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的主要內(nèi)容和目標(biāo)，特增加了節(jié)水績效，4類績效之間是相互聯(lián)系、相互制約的有機(jī)整體。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建了包括4大類，共12項(xiàng)指標(biāo)的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革績效評估體系。根據(jù)分類和指標(biāo)，以2014年和2015年作為研究的兩個時(shí)點(diǎn)，應(yīng)用層次分析法由8名相關(guān)權(quán)威專家的經(jīng)驗(yàn)構(gòu)造判斷矩陣確定指標(biāo)權(quán)重，具體結(jié)果見表1。

1.2 數(shù)據(jù)來源

研究原始數(shù)據(jù)來源為《鄂爾多斯黃河南岸灌區(qū)水權(quán)細(xì)化及農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)方案》《農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革評估與配套政策擬定》； 2014年和2015年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《鄂爾多斯市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《杭錦旗國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)和計(jì)社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《中國水資源公報(bào)》《內(nèi)蒙古水資源公報(bào)》 《杭錦旗水利普查公報(bào)》《杭錦旗農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程指標(biāo)評價(jià)體系》等。

2 評估指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)

指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)是效益綜合評價(jià)的指標(biāo)準(zhǔn)值，反映被評價(jià)對象某方面的客觀可能性與人們對其主觀期望的總和。根據(jù)杭錦旗農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革績效的優(yōu)劣程度，得到內(nèi)蒙古杭錦旗農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革評估的的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)(表2)。

(1)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)

2015年我國耕地農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.536，發(fā)達(dá)國家平均灌溉水有效利用系數(shù)約為0.7～0.8，因此，確定為最低線0.4，最高線0.7。

(2)單位面積平均用水量

2015年我國耕地實(shí)際灌溉平均用水量394m3/667m2。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)年鑒和杭錦旗現(xiàn)狀確定，平均用水量最高線為350m3/667m2，最低線為800m3/667m2。

(3)單位面積平均節(jié)水量

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革促進(jìn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水增效， 2015年全國80個試點(diǎn)區(qū)平均節(jié)水約100 m3/667m2。2014年杭錦旗平均毛灌溉定額為562.7m3/667m2，節(jié)水潛力巨大，根據(jù)改革整體目標(biāo)和杭錦旗項(xiàng)目區(qū)實(shí)際狀況，確定平均節(jié)水量最高線為400m3/667m2，最低線為100m3/667m2。

(4)單位面積平均產(chǎn)量

改革項(xiàng)目區(qū)主要種植向日葵、玉米兩種作物?？紤]項(xiàng)目區(qū)為玉米新品種引進(jìn)試驗(yàn)示范種植地，為排除干擾，選取向日葵作為主要作物進(jìn)行評估。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 2014年我國向日葵單位面積產(chǎn)量為175.11kg/667m2，據(jù)查內(nèi)蒙古2012年向日葵單位面積產(chǎn)量179.14kg/667m2，鑒于杭錦旗具體情況，確定最低標(biāo)準(zhǔn)為160kg/667m2，最高線標(biāo)準(zhǔn)200kg/667m2。

(5)農(nóng)村人均可支配收入

2015年我國農(nóng)村居民人均可支配收入分別為1.142 171萬元，內(nèi)蒙古農(nóng)村居民人均可支配收入分別為1.077 589萬元，結(jié)合杭錦旗當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況，確定農(nóng)村人均可支配收入最低線為8 000元，最高線為1.4萬元。

(6)單位面積平均節(jié)約水費(fèi)

根據(jù)水利統(tǒng)計(jì)公報(bào)， 2014年杭錦旗農(nóng)戶平均水費(fèi)支出23.96元/667m2，結(jié)合《杭錦旗2014年農(nóng)業(yè)水價(jià)實(shí)施方案》，內(nèi)蒙古水資源公報(bào)等要求，確定杭錦旗農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革水單位面積平均解約水費(fèi)最高線為15元/667m2，最低線為0元/667m2。

(7)田間投勞縮短程度

根據(jù)《農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革評估與配套政策擬定》和《杭錦旗2014年農(nóng)業(yè)水價(jià)實(shí)施方案》田間投勞縮短程度的低線為0d/667m2，高線為2d/667m2。

(8)工程完好率

工程完好率是反映水利工程完好程度現(xiàn)狀的指標(biāo)。根據(jù)水利部對灌區(qū)的考核指標(biāo)及《杭錦旗2014年農(nóng)業(yè)水價(jià)實(shí)施方案》要求進(jìn)度，工程完好率最低線為60%，最高線為90%。

(9)節(jié)水灌溉率

2015年全國節(jié)水灌溉面積3 106萬hm2，有效灌溉面積6 587.264萬hm2； 節(jié)水灌溉面積占有效灌溉面積比為47.15%； 參考全國狀況，結(jié)合《節(jié)水灌溉技術(shù)規(guī)范》對節(jié)水灌溉面積的標(biāo)準(zhǔn)及改造投資與節(jié)水量平均情況，以30%為最低線， 70%為最高線。

表2 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革績效評估指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)

評價(jià)指標(biāo)單位Ⅰ級Ⅱ級Ⅲ級Ⅳ級Ⅴ級0～0.20.2～0.40.4～0.60.6～0.80.8～11灌溉水利用系數(shù)≤0.40.4-0.50.5-0.60.6-0.7≥0.72單位面積平均用水量m3/667m2≥800600～800400～600300～400≤3003單位面積平均節(jié)水量m3/667m2≤100100～200200～300 300～400≥4004單位面積平均產(chǎn)量kg/667m2≤160160～180180～200200～220≥2205農(nóng)村人均可支配收入元/人≤8 0000.8萬～1.0萬1萬～1.2萬1.2萬～1.4萬≥1.4萬6單位面積平均節(jié)約水費(fèi)元/667m2≤00～55～1010～15≥157田間投勞程度d/667m2≤00.1～0.30.3～11～2≥28工程完好率%≤6060～7070～8080～90≥909節(jié)水灌溉率%≤2525～4040～5555～70≥7010水費(fèi)實(shí)收率%≤5050～6060～8080～90≥9011農(nóng)民參與用水管理程度%≤3030～5050～7070～90≥9012植被覆蓋率%≤4040～5555～7070～85≥85

(10)水費(fèi)實(shí)收率

根據(jù)水利統(tǒng)計(jì)公報(bào)， 2014年我國農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革地區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)收率為89.36%，結(jié)合《杭錦旗2014年農(nóng)業(yè)水價(jià)實(shí)施方案》，內(nèi)蒙古水資源公報(bào)等要求，確定杭錦旗農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革水費(fèi)實(shí)收率最高線為90%，最低線為50%。

(11)農(nóng)戶參與用水管理程度

用水戶參與灌溉管理是國際上公認(rèn)的一種有效的灌區(qū)管理形式，其可以增強(qiáng)對灌溉工程的管、護(hù)責(zé)任感，提高節(jié)水意識。根據(jù)《杭錦旗2014年農(nóng)業(yè)水價(jià)實(shí)施方案》要求，確定用水者協(xié)會管理灌溉面積，觀察農(nóng)戶參與用水管理程度，根據(jù)表現(xiàn)將農(nóng)戶參與用水管理程度分為上限90%，下線50%。

(12)植被覆蓋率

2015年杭錦旗所在鄂爾多斯市植被覆蓋率為75%； 參考杭錦旗農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化評價(jià)指標(biāo)要求，確定最低線40%， 最高線85%。

3 指標(biāo)處理

3.1 指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化

為了能使指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)尺度下的比較和評價(jià)，對原始數(shù)據(jù)計(jì)算得出的指數(shù)進(jìn)行極值標(biāo)準(zhǔn)化處理，得出綜合分值。指標(biāo)體系共4類，12項(xiàng)指標(biāo)，其中正向指標(biāo)11個，逆向指標(biāo)僅1個，為單位面積平均用水量，標(biāo)準(zhǔn)化前取負(fù)數(shù)將逆向指標(biāo)指標(biāo)正向化，再運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化公式得出指標(biāo)的量化分值。

(1)

式(1)中，ri為指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值;xi是指標(biāo)數(shù)值;xmax為指標(biāo)所在級別的最大值;xmin為指標(biāo)所在級別的最小值。

3.2 指標(biāo)分值確定

經(jīng)過改革，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革成效主要包括幾點(diǎn)。

(1)節(jié)水效益

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年杭錦旗平均灌溉水利用系數(shù)為0.5，改革后，灌溉水利用系數(shù)上升至0.53； 單位面積平均用水量由536.45m3/667m2下降為452.27m3/667m2。項(xiàng)目建成后，新增襯砌渠道106.274km，每公里節(jié)水1.2萬m3，年可節(jié)水127.53萬m3，單位面積平均節(jié)水量269.13m3/667m2。

(2)經(jīng)濟(jì)效益

通過改革，項(xiàng)目區(qū)向日葵增產(chǎn)20kg/667m2以上，農(nóng)戶平均水費(fèi)支出由實(shí)施前的23.96元/667m2降至18.16元/667m2，節(jié)約水費(fèi)5.8元/667m2。灌溉工程建成后，節(jié)省了灌溉用工，提高了農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平和集約化程度，年可省工0.1d/667m2。2014年， 2015年杭錦旗農(nóng)村人均可支配收入分別為1.331 3萬元和1.425 8萬元。

(3)社會效益

項(xiàng)目的實(shí)施合理利用了水資源，改善了生產(chǎn)條件，及時(shí)保障了灌溉供水，建立了良好的灌水秩序。通過改革，新增襯砌農(nóng)渠78.551km，維修農(nóng)渠27.723km，工程完好率得到提高，由于原有灌溉基礎(chǔ)條件較好，設(shè)2014年工程完好率為80%， 2015年為90%。項(xiàng)目區(qū)原有農(nóng)村用水戶協(xié)會，管理項(xiàng)目區(qū)灌溉面積1 586.7hm2， 499用水戶直接參與管理灌溉渠系，保障水費(fèi)收取率100%收?。?全旗新增節(jié)水灌溉面積3 733.3hm2，由44.7%上升至47.8%，推動了高效節(jié)水灌溉方式的普及。

(4)生態(tài)效益

改革提升了灌溉渠系的防滲措施和末級渠道數(shù)量，地下水位將逐漸下降，潛水蒸發(fā)顯著減少，配合各種土壤改良措施，改善了土壤條件，土壤中的水、氣、熱3項(xiàng)比例趨于正常，杭錦旗植被覆蓋率由75%上升為77%。綜合研究，得出2014年和2015年評估指標(biāo)，將指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化取得量化分值，具體見表3。

為了將農(nóng)業(yè)水價(jià)改革績效的每個評價(jià)因素量化，設(shè)2014年和2015年杭錦旗農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革模糊關(guān)系矩陣分別為R2014，R2015。

3.3 綜合評價(jià)指標(biāo)的計(jì)算

根據(jù)求得的矩陣R運(yùn)用模糊綜合評價(jià)公式B=W×R，可計(jì)算指標(biāo)的綜合評價(jià)結(jié)果，具體結(jié)果見表4。

表3 2014年和2015年杭錦旗農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革績效評估指標(biāo)值

指標(biāo)單位20142015指標(biāo)量化分值級別指標(biāo)量化分值級別1灌溉水利用系數(shù)0.500.400Ⅱ0.520.440Ⅲ2單位面積平均用水量m3/667m2536.450.464Ⅲ452.270.550Ⅲ3單位面積平均節(jié)水量m3/667m200Ⅰ269.130.538Ⅲ4單位面積平均產(chǎn)量kg/hm22100.700Ⅳ2300.900Ⅴ5農(nóng)村人均可支配收入元/人1.331 3萬0.731Ⅳ1.425 8萬0.826Ⅴ6單位面積平均節(jié)約水費(fèi)元/hm200Ⅰ5.80.432Ⅲ7田間投勞程度d/667m200Ⅰ0.10.200Ⅱ8工程完好率%800.600Ⅲ900.800Ⅳ9節(jié)水灌溉率%44.70.463Ⅲ47.80.504Ⅲ10水費(fèi)實(shí)收率%1001.000Ⅴ1001.000Ⅴ11農(nóng)民參與用水管理程度%1001.000Ⅳ1001.000Ⅳ12植被覆蓋率%750.667Ⅳ770.693Ⅳ

表4 2014年和2015年杭錦旗農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革評估

指標(biāo)20142015評估得分評估等級評估結(jié)果評估得分評估等級評估結(jié)果節(jié)水績效0.248Ⅱ級較差0.514Ⅲ級一般經(jīng)濟(jì)績效0.375Ⅱ級較差0.614Ⅳ級較好社會績效0.750Ⅳ級較好0.844Ⅴ級好生態(tài)績效0.667Ⅲ級較好0.693Ⅲ級較好總體績效0.416Ⅲ級一般0.620Ⅳ級較好

表4可以看出， 2014年杭錦旗農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的績效評價(jià)為0.416，第Ⅲ等級，評估結(jié)果為一般； 2015年改革的評估結(jié)果為0.620，第Ⅳ等級，評估結(jié)果為較好； 總體績效的評估等級增加了1個等級，這說明杭錦旗農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革取得了一定的成效。其中，經(jīng)濟(jì)績效最為明顯，由較差發(fā)展為較好，增加了兩個等級，說明改革在改善灌溉條件、節(jié)省人工、增加產(chǎn)量方面成效顯著。節(jié)水績效和社會績效評估結(jié)果各增加了1個等級，其中節(jié)水績效增幅明顯，一方面顯示杭錦旗節(jié)水灌溉基礎(chǔ)薄弱發(fā)展空間較大； 另一方面，說明改革節(jié)水措施發(fā)揮了功效，農(nóng)業(yè)用水效率得到提高， 社會績效增幅不大，但所隸屬的等級最高，說明改革在改善工程質(zhì)量，提升灌區(qū)管理水平等方面的績效基本達(dá)到改革的目標(biāo)。生態(tài)績效等級不變，評估得分只增加0.026分，綜合考慮其他干擾因素，表明改革在生態(tài)方面的績效很小。綜上所述，杭錦旗農(nóng)業(yè)水價(jià)改革較為成功，在經(jīng)濟(jì)、節(jié)水、社會方面產(chǎn)生了較好績效，為下一步改革發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。但考慮到觀察年限較短，政策的滯后性等原因，需要在保障資金扶持，深化水權(quán)改革的前提下，加大農(nóng)業(yè)水價(jià)改革宣傳的力度，推動改革繼續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)語

該文根據(jù)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革發(fā)展現(xiàn)狀與相關(guān)要求，構(gòu)建了較完整的績效評價(jià)指標(biāo)體系，采取模糊綜合評價(jià)法綜合評估了杭錦旗農(nóng)業(yè)水價(jià)改革試點(diǎn)工作的成果，并對最終的評價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析，得出農(nóng)業(yè)水價(jià)改革較為成功，在經(jīng)濟(jì)、節(jié)水、社會方面產(chǎn)生了較好績效，下一步改革發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。其中，生態(tài)績效很小，但考慮到觀察年限較短，政策的滯后性等原因，需要繼續(xù)觀察研究。