強(qiáng)化政策集成 顯化土地價值
——淺析金華市全域土地綜合整治工程實(shí)施路徑的選擇

□ 金華市國土資源局 羅昶旭 樓國強(qiáng)

□ 金華市政府辦公室 唐龍淵

創(chuàng)新農(nóng)村土地管理體制機(jī)制，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用空間結(jié)構(gòu)，是助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要舉措。近期，金華市召開全市全域土地整治工作“曬項(xiàng)目”大會，全面啟動全域土地整治工作。該市專門成立全域土地綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確以“雙百”工程為載體，用3年時間，實(shí)施全域土地綜合整治鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村不少于100個，工程數(shù)量不少于100個，挪騰6萬畝耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和近1萬畝建設(shè)用地空間。圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興“錢從哪里來？地從哪里來？人到哪里去？”三大堵點(diǎn)，該市通過前期調(diào)研和試點(diǎn)，集成28項(xiàng)國土政策，設(shè)計(jì)了“農(nóng)地提升、城中村改造、下山搬遷、村莊整治、低效用地再開發(fā)、生態(tài)修復(fù)”六大政策工具，助推工程實(shí)施。目前，該市已通過排摸項(xiàng)目127個，項(xiàng)目區(qū)實(shí)施面積96.8萬畝，市、縣兩級項(xiàng)目儲備庫基本建成。

一、農(nóng)地提升工具挖掘農(nóng)用地整治潛力

農(nóng)地結(jié)構(gòu)散亂破碎、質(zhì)量等級低、土地拋荒等問題一直是農(nóng)村農(nóng)用地利用的難點(diǎn)。在本輪土地綜合整治過程中，金華市聚焦畝產(chǎn)增效，深挖農(nóng)地整治潛力，通過墾造耕地、旱地改水田，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地質(zhì)量提升等一系列手段，在有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的同時，新增耕地面積，確保重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的耕地占補(bǔ)平衡需求。如蘭溪市水亭鄉(xiāng)柳塘章村共有農(nóng)戶185戶，人口621人，耕地825畝，現(xiàn)立項(xiàng)實(shí)施的土地整治項(xiàng)目共有三個。根據(jù)該村現(xiàn)水資源豐富的特點(diǎn)，確定采取“旱改水”的方案開展農(nóng)用地整治。目前一期明真山旱改水土地整治項(xiàng)目的竣工，累計(jì)投入資金128.4萬元，土地平整85.64畝，實(shí)際新增水田面積70.8畝。原先的旱地變?yōu)榱怂?，由村集體組織，連續(xù)種了兩年水稻，畝產(chǎn)達(dá)到了800斤。經(jīng)過土地整治，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施得到完善，新建道路3300米，灌排水渠985米，外來種糧戶承包流轉(zhuǎn)積極性極大地提高，土地流轉(zhuǎn)的價格也由原先的每畝400元增長到了每畝699元?！昂蹈乃表?xiàng)目的實(shí)施為村集體增加了工作經(jīng)費(fèi)以及獎勵資金約70萬元，村民對土地綜合整治的接受度大幅提升。

二、城中村改造工具激活土地資產(chǎn)價值

城中村改造是當(dāng)前加快金華城市化發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化、高品質(zhì)都市新區(qū)的重要抓手。該市從激發(fā)土地的流通屬性和資本屬性破題，按照城鎮(zhèn)聚合、遷村并點(diǎn)等多種模式，靈活運(yùn)用整村高樓和貨幣化安置手段，縮減農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。通過新社區(qū)集聚，實(shí)現(xiàn)了宅基地和承包地雙置換，從集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地、農(nóng)村承包地轉(zhuǎn)變?yōu)槲飿I(yè)發(fā)展用房中發(fā)現(xiàn)雙重價值。以義烏市蟠龍花園新社區(qū)為例，該村位于佛堂鎮(zhèn)稠佛路以西、蟠龍路南側(cè)，是義烏市新社區(qū)集聚建設(shè)項(xiàng)目之一。通過城中村改造工具，允許農(nóng)民以合法宅基地占地面積以1∶5置換權(quán)益面積（高層公寓、工業(yè)倉儲、商業(yè)用房或貨幣補(bǔ)償），置換權(quán)益也可交易，該村實(shí)現(xiàn)了土地的資產(chǎn)流動性和資本屬性。義烏市實(shí)施新社區(qū)集聚以來，相關(guān)村集體和村民的資產(chǎn)顯化價值64.49億元，農(nóng)民建房土地得到節(jié)約利用，用地規(guī)模減少36%。

三、下山搬遷工具探索異地奔小康模式

“整村搬遷，異地安置”是金華市下山脫貧工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。該市對這一先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)提煉，結(jié)合地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷工作，創(chuàng)造性地提出了“異地安居奔小康”的土地整治模式。通過對村莊進(jìn)行集中整體或部分搬遷，在城鎮(zhèn)或中心村實(shí)行集中安置，對廢棄宅基地進(jìn)行復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和土地的節(jié)約集約利用。浦江縣巖頭鎮(zhèn)在全市率先開展安置新模式試點(diǎn)。按照只置換宅基地、不置換承包地的原則實(shí)施土地整治，涉及巖山、灣來村等12個村莊，拆遷戶數(shù)790戶，人口2340人，規(guī)劃拆舊面積184.32畝，新增耕地179.5畝。安置地塊臨近巖頭集鎮(zhèn)，采用多層、高層公寓建造安置房，用地減少26%，284戶農(nóng)戶已完成安置，包含地質(zhì)災(zāi)害隱患搬遷農(nóng)戶11戶，其余安置工作將于2019年春節(jié)前全部結(jié)束。下山搬遷后，復(fù)墾建設(shè)用地179.5畝，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，村集體土地流轉(zhuǎn)每年可增加收入11萬余元；農(nóng)民工資性收入顯著提升，已完成安置的村民人均年收入超過5萬元，較過去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增收近300%。

四、村莊整治工具優(yōu)化鄉(xiāng)村人居環(huán)境

當(dāng)前農(nóng)戶建房剛性需求強(qiáng)烈，但用地指標(biāo)有限、地塊調(diào)整難、空間規(guī)劃難以銜接，違法用地情況依然存在。該市圍繞農(nóng)村用地需求，一方面盤活存量，對村莊“一戶多宅”“應(yīng)拆未拆”“違法建筑”等拆除復(fù)墾，另一方面綜合調(diào)控，利用級差排基和宅基地資格權(quán)調(diào)劑等方式，探索出一條解決農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)散亂和土地利用粗放的新路徑。如義烏市佛堂鎮(zhèn)坑口村，屬于偏遠(yuǎn)小山村，村莊規(guī)模小、布局分散，集體經(jīng)濟(jì)薄弱，基礎(chǔ)配套幾乎為零?？涌诖彘_展“多規(guī)融合”試點(diǎn)，將4個自然村整合進(jìn)行集中建房，充分利用原有村莊建設(shè)用地、周邊廢棄礦和山坡地，未侵占一分耕地就完成了28幢269間民居的建設(shè)。搬遷后的11畝村莊建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，村集體獲益440萬元。同時，通過公開拍賣的方式進(jìn)行宅基地資格權(quán)有償調(diào)劑，成交款787.29萬元返還給調(diào)出戶，部分經(jīng)濟(jì)困難農(nóng)戶的建房資金問題得以解決。

五、低效供地再開發(fā)工具盤活存量用地

當(dāng)前，金華市針對批而未供和存量低效用地規(guī)模較大的情況，按照退二進(jìn)三、退二進(jìn)二、騰籠換鳥的工作思路，對低效用地進(jìn)行再開發(fā)，通過企業(yè)自主開發(fā)、企業(yè)聯(lián)合開發(fā)、政府主導(dǎo)開發(fā)、社會資本開發(fā)等多種模式，加快存量建設(shè)用地“挖潛增效”，提高建設(shè)用地畝產(chǎn)效益，促進(jìn)生產(chǎn)力集約高效布局。金華市國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)朱基頭區(qū)塊，是上世紀(jì)80年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，老舊廠房和“僵尸”企業(yè)較多，且存在消防等安全隱患。目前，該地塊被納入服務(wù)業(yè)區(qū)塊“四破”整治試點(diǎn)范圍。通過協(xié)商，開發(fā)區(qū)管委會對該地塊實(shí)施收回，騰出新的建設(shè)用地近500畝，可新建建筑面積60萬平方米以上，直接拉動有效投資預(yù)計(jì)達(dá)40億元。如浙江金嶺實(shí)業(yè)有限公司占地85.79畝，建筑面積3.8萬元平方米，通過重新整合規(guī)劃，將工業(yè)用地收回后，按經(jīng)營性土地重新出讓，土地出讓金收入達(dá)3.72億元，新開發(fā)項(xiàng)目稅收收入達(dá)2.18億元，城市品位和居民居住條件得到有效提升。

六、生態(tài)修復(fù)工具增強(qiáng)村集體造血功能

“綠水青山就是金山銀山”。該市土地綜合整治工作的推進(jìn)，按照大花園建設(shè)的具體要求，開展礦地綜合利用，利用廢棄工礦地實(shí)施低效用地再開發(fā)或建設(shè)用地復(fù)墾，改善自然生態(tài)環(huán)境。同時，開展“集地券”綜合試點(diǎn)，將試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)農(nóng)村地區(qū)的零星建設(shè)用地復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地，經(jīng)驗(yàn)收合格后折算成建設(shè)用地指標(biāo)。通過“集地券”管理制度，義烏市將廢棄閑置的農(nóng)村低效建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)由政府收購后統(tǒng)籌使用，在騰挪城鎮(zhèn)發(fā)展空間的同時，加大村集體經(jīng)濟(jì)反哺力度，真正將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。如義烏市佛堂鎮(zhèn)盛村磚瓦廠原屬村集體企業(yè)，總用地面積74.20畝。在新型墻體材料推廣中，需關(guān)停落后磚瓦廠。該項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施建設(shè)用地復(fù)墾，產(chǎn)生68.56 畝“集地券”指標(biāo)，按照2017年度“集地券”指導(dǎo)價格40萬元/畝計(jì)算，增加集體收入2500余萬元。

七、啟示

開展全域土地綜合整治工作是放大土地資源優(yōu)勢，推動高質(zhì)量發(fā)展的難得機(jī)遇。金華市作為低丘緩坡資源大市，發(fā)展空間拓展?jié)摿薮?。六大工具是該市?jiān)持以問題為導(dǎo)向，因地制宜總結(jié)提煉大調(diào)研活動成果的具體體現(xiàn)。下一步，金華市將全域聯(lián)動抓推進(jìn)，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、助推高質(zhì)量發(fā)展作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。