控制權與中間政府的教育扶貧

鄭崇明 鄒文濤

黨的十八大以來，精準扶貧不僅是當前中國國家建設的核心議題，更是各級黨委和政府的重要任務。為實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會的目標，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“要堅持中央統(tǒng)籌省負總責市縣抓落實的工作機制，強化黨政一把手負總責的責任制，堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結合，深入實施東西部扶貧協(xié)作，重點攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務?！?/p>

因此，政府是精準扶貧的核心要素，在精準扶貧過程中發(fā)揮著不可替代的作用和功能。從廣義上講，中國的政府是一個龐大的從中央到地方的組織體系;從狹義上講，政府是由不同職能部門組成的組織系統(tǒng)。不同層級的政府和不同的職能部門在精準扶貧中所扮演的角色和功能各不相同。換言之，只有這些不同層級和不同職能部門的政府組織各司其職、相互協(xié)作才能有效地推動精準扶貧工作的開展。

作為中間政府的省級政府組成部門在精準扶貧中扮演著什么樣的角色，承擔著什么樣的功能，又是如何開展精準扶貧工作的？為回答這些問題，本文以N省教育廳為例，通過對該廳近五年來教育精準扶貧的政策文本、工作總結和年度計劃的梳理，運用控制權理論的分析框架，闡述作為中間政府的省級政府組成部門的教育精準扶貧運行邏輯。作為省級政府的組成部門，N省教育廳在權力結構上主要表現(xiàn)為目標設定權、檢查驗收權。這兩種權力的有機結合構成了省級政府組成部門教育精準扶貧的運行機制，從而有效地推進了教育精準扶貧工作。

一、文獻回顧

精準扶貧是當前學界關注的焦點。人們從不同的學科、不同的角度對精準扶貧進行了深入而系統(tǒng)的探討，不僅建構了富有中國特色的精準扶貧理論體系，而且為實踐中的精準扶貧提供了有效的政策參考。如上所述，政府是精準扶貧的核心變量，政府在精準扶貧中的基本職能與運行機制直接決定了精準扶貧的有效性。

精準扶貧實際上是一個政策制定和政策執(zhí)行的過程。從政策制定來看，已有的研究主要關注宏觀層面的國家政策，即頂層設計。新中國成立以來，中國扶貧政策先后經歷了“平均主義—效率主義—公平與效率兼顧—公平優(yōu)先—以人為本”的價值演變和“救濟扶貧—改革扶貧—開發(fā)扶貧—攻堅扶貧—綜合扶貧—精準扶貧”的政策內容轉變[1]（冉連，2018）。從政策執(zhí)行的角度看，當前的精準扶貧呈現(xiàn)出一種多重治理的邏輯，并表現(xiàn)為治理技術、科層組織與鄉(xiāng)土規(guī)則的總體性支配結構[2]（吳高輝，2018）。基層政府及其干部是精準扶貧政策執(zhí)行的終端，因而，人們在研究精準扶貧政策執(zhí)行時，更多的聚焦于基層扶貧辦（主要是縣扶貧辦）及其干部、對口幫扶的單位及其駐村干部、村干部[3]（王雨磊，2017），并認為基層政府及其干部在精準扶貧中呈現(xiàn)出運動其外與常規(guī)其內的運行機制[4]（徐明強、許漢澤，2019）。

事實上，精準扶貧的國家宏觀政策及其實施還嵌入了“中間政府”。因此，在精準扶貧政策的實施過程中，中間政府在國家總體話語與基層話語中發(fā)揮了一個極為重要的中介效應。因此，需要對中間政府在精準扶貧中的運行機制加以深入探討。正是在這個意義上，本文以N省級政府的組成部門——教育廳為例，探討中間政府的權力結構與運行機制，從而增進我們對中間政府教育精準扶貧的理解。

二、中間政府的控制權分析框架

從組織學的角度來看，組織架構一般由高層、中間和基層三個部分組成。從廣義的政府來看，中國政府在層級上表現(xiàn)為中央政府（國務院）、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府、市（地區(qū)、自治州、盟）政府、縣（區(qū)、旗、縣級市）政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）政府。從這個意義上講，高層政府是中央政府，基層政府則主要是處于末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦。因而，處于高層與基層之間的一般被稱為中間政府。

在政府層級鏈條中，中間政府是一個相對的概念。在中央政府、省級政府和市級政府中，省級政府相對于中央政府和市級政府是中間政府。在省級政府、市級政府相對于縣級政府中，市級政府是中間政府;在市級政府、縣級政府和鄉(xiāng)級政府中，縣級政府是中間政府。從中間政府所處的位置來看，其主要職能包括縱向的承上啟下和橫向的溝通協(xié)調兩個方面。因此，中間政府的權力運行主要是控制上下左右的“條”“塊”關系。正是在這個意義上，本文將中間政府的權力結構與配置置身于控制權理論的分析框架下。

控制權理論是周雪光、練宏在借鑒經濟學不完全契約和新產權理論中提出的一個中國政府內部權威關系的理論模型。他們將政府各級部門間的控制權概念化為三個維度，即目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權。其中，目標設定權是組織內部委托方為下屬設定目標任務的控制權。在科層體系中，目標設定的過程主要是委托方單方面制定、以自上而下的科層制度推行實施。檢查驗收權是在目標設定權基礎上，檢查驗收契約完成情況的控制權。檢查驗收權附屬于目標設定權。委托方在設定目標后，可能自己行使檢查驗收權，也可能將這一控制權下放給管理方。檢查驗收權的目的是保障政策達到預期目標。激勵分配權則是針對管理方下屬的代理方的激勵設置以及考核、獎懲其表現(xiàn)的權力。這三種權力在中央政府、中間政府、基層政府間的不同分配方式導致迥然不同的政府治理模式，并誘發(fā)相應的政府行為[5]（周雪光、練宏，2012）。換言之，目標設定權、檢查驗收權與激勵分配權在上級政府、中間政府和基層政府的區(qū)別性組合意味著不同的治理結構，因而不同層級的政府所扮演的角色也各不相同。如果上級政府完全保留目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權，那么中間政府只是扮演一個上傳下達、落實執(zhí)行的管理者角色。如果上級政府將目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權完全下放給中間政府，那么，中間政府則扮演著承包方的角色。如果將上級政府保留目標設定權，將檢查驗收權和激勵分配權下放給中間政府，則可能出現(xiàn)中間政府與其下級“共謀”現(xiàn)象[6]（周雪光，2009）。

本文集中分析上級保留激勵分配權，中間政府擁有目標設定權和檢查驗收權的情形。從邏輯推理來看，如果上級政府保留激勵分配權，將目標設定權和激勵分配權下放給中間政府，則可能導致“鞭打快牛”的現(xiàn)象，其可能的結果是中間政府在壓力型體制下，通過運動式治理的方式啟動科層機器，在短期內迅速取得成效，但由于激勵分配權與目標設定權和檢查驗收權的分離而導致的遲滯性獎賞，有可能加劇中間政府的被動性，使得其官員更加疲憊，因而不利于政策執(zhí)行的持續(xù)性和有效性。為了解釋這一邏輯命題，本文選擇了教育精準扶貧中的中間政府——N省教育廳為個案進行分析。

三、來自N省教育廳教育精準扶貧的案例分析

（一）N省教育廳教育精準扶貧的基本情況

N省雖地處沿海，但長期處于欠發(fā)達狀態(tài)，其人均區(qū)域生產總值、農民人均可支配收入等指標均僅接近于中部六省的平均水平。全省18個市縣中，曾經有5個國定貧困縣和6個省定貧困縣。教育落后是N省農村貧困的重要現(xiàn)象，尤其是在偏遠的高山少數(shù)民族地區(qū)，人們幾乎不太重視教育，少數(shù)民族貧困學生多，學生失學輟學現(xiàn)象較為嚴重[7]（查志遠、檀學文，2019）。

在N省教育精準扶貧中，N省教育廳成立了以廳長為組長，副廳長為執(zhí)行副組長，其他廳領導為副組長，廳發(fā)展規(guī)劃處、基礎教育處、職業(yè)教育與成人教育處、省學校后勤與學生資助管理辦公室等職能處室負責人為成員的扶貧工作領導小組，專門抽調人員組建扶貧工作辦公室，同時在各市縣成立以教育部門為主的教育扶貧工作領導小組。在教育精準扶貧中，N省教育廳處于中間政府的位置，如圖1所示。

為保障每一個建檔立卡貧困家庭子女都能接受公平有質量的教育，順利完成學業(yè)，學到知識、開闊眼界、樹立志向、掌握技能、增長本領，實現(xiàn)就業(yè)和發(fā)展，從根源上擺脫貧困，徹底改變自己及家庭的命運，N省教育廳圍繞省委省政府提出的“三年脫貧攻堅，兩年鞏固提升”的決策部署，全面推進教育精準扶貧工作。

經過努力，N省教育脫貧攻堅取得了一定的成績，初步實現(xiàn)了教育精準扶貧從“大水漫灌”向“精準滴灌”的重大轉變，從普惠性資助政策向特惠性扶持政策全覆蓋的重大轉變，從單一資金資助幫扶向心理幫扶和成長幫扶為主的重大轉變。這些成效在全國教育脫貧攻堅戰(zhàn)現(xiàn)場會上得到了國務院的肯定。2019年，N省精準扶貧更是獲得了來自國家的4億元用于精準扶貧工作的獎勵性資金，其中，教育精準扶貧功不可沒。

（二）N省教育廳在教育精準扶貧中的控制權

1.目標設定權

一是政策分解。教育精準扶貧的政策分解直接來源于N省委省政府的《中共N省委、N省人民政府關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的實施意見》和《N省農村扶貧開發(fā)“十三五”規(guī)劃》規(guī)定的由教育廳負責牽頭的10項任務，如表1所示。

二是目標設定。在對省委省政府政策界定的基礎上，N省教育廳對教育精準扶貧進行了目標設定，并制定出《N省教育精準扶貧行動計劃（2016—2020年）》以下簡稱《行動計劃》。該計劃對關于N省未來五年教育精準扶貧的總體目標是到2018年，N省教育廳需要通過教育文化扶貧家庭5186戶、共16456人的適齡人口接受完整的初中、高中或中職教育。全省47.7萬建檔立卡貧困家庭的基礎教育學齡人口全部入學，家庭經濟困難的在校學生得到全面資助。到2020年，脫貧農戶的增收能力進一步提升，脫貧成果進一步穩(wěn)固。N省貧困地區(qū)教育發(fā)展水平接近全省平均水平，貧困地區(qū)基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化。N省教育廳在《行動計劃》中將這一目標量化為“全上學、全資助、上好學、促成長”，并細化為八個工作目標：貧困家庭全部脫貧，學齡人口全部入學，困難學生全程資助，教師隊伍全面加強，薄弱學校全面達標，均衡發(fā)展全面實現(xiàn)，學生營養(yǎng)全面改善和信息技術全面提升。

三是任務分配。N省教育廳在上述目標設定的基礎上，通過《N省教育精準扶貧任務分工方案》對廳職能部門進行了任務分配。全省教育精準扶貧一共18項任務及其責任分工如表2所示。

一是制定檢查標準。首先建立和完善“縣級自查、省級督查”的教育精準扶貧檢查制度?？h級教育行政部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學校自查的基礎上，每年對教育扶貧項目、資金進行全方位的檢查，建立檢查報告制度。省教育廳在市縣自查的基礎上，采取市縣交叉檢查、派出檢查組、聘請第三方評估機構等多種方式進行抽查，建立通報、約談、督辦和聯(lián)動機制。從檢查的內容看，重點檢查的是教育扶貧資金使用、項目實施、工程進展和扶貧工作成效等。從檢查標準看，首先是嚴格量化指標，如小學、初中在校生年輟學率分別控制在0.6%和1.8%以內。其次是規(guī)范工作流程，如每年春秋兩季開學前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)計的貧困學生人口信息必須提供日期、部門負責人簽字、加蓋公章的紙質版和電子版，并經市縣復核，最后由教育廳錄入數(shù)據(jù)庫。最后是控制時間節(jié)點，如教育精準扶貧中的信息報送必須在規(guī)定日期上報。

二是報送信息。及時準確地掌握最新信息是N省教育廳教育精準扶貧工作的抓手。為實現(xiàn)對全省建檔立卡貧困家庭學生信息的動態(tài)跟蹤管理，著力解決教育扶貧工作初期面臨的建檔立卡貧困家庭學生底數(shù)不清、信息不準的突出問題，N省教育廳組織開發(fā)了教育精準扶貧系統(tǒng)。N省教育廳聯(lián)合省扶貧辦、民政廳，指導各市縣建立教育、扶貧、民政等部門間溝通協(xié)調機制，明確貧困人口（學生）數(shù)據(jù)變動后10個工作日內報送到教育部門，教育部門及時進行學籍復核，符合條件全部納入數(shù)據(jù)庫。各市縣教育部門及時更新省教育精準扶貧系統(tǒng)中的學生基本信息、資助信息（包括建檔立卡貧困家庭學生、低保家庭學生和特困供養(yǎng)學生享受的特惠性與普惠性資助），充分利用系統(tǒng)功能協(xié)助開展學生在學狀態(tài)核查、信息比對、查漏補缺等工作，利用信息化手段提高工作效率。目前已錄入近10萬名建檔立卡貧困學生信息，基本建立起學生基礎信息數(shù)據(jù)庫。通過對信息的控制，有效地解決了教育精準扶貧信息不對稱的問題。信息報送的內容包括教育精準扶貧的進展情況、中央與地方財政安排用于教育精準扶貧的相關經費情況、在落實教育精準扶貧中好的做法和經驗、教育精準扶貧中存在困難與問題以及做好教育精準扶貧的意見和建議等。根據(jù)信息反饋的結果及時出臺相關政策加強教育精準扶貧工作，如《關于建立義務教育階段建檔立卡家庭經濟困難學生基本生活保障制度的通知》《關于印發(fā)免除普通高中建檔立卡家庭經濟困難學生學雜費實施方案的通知》《關于進一步完善非義務教育階段建檔立卡家庭經濟困難學生補助政策的通知》《關于進一步加強義務教育階段控輟保學工作的實施意見》《關于印發(fā)的通知》《關于印發(fā)N省進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經費保障機制實施方案的通知》等。

三是專項督察檢查。督察的重點內容包括各市縣建檔立卡貧困家庭義務教育適齡孩子是否都就讀義務教育學校，各市縣如何保障建檔立卡貧困家庭孩子都能接受義務教育，其他學齡孩子接受學前教育、高中階段教育和高等教育的比例情況，各市縣建檔立卡貧困家庭在校學生的資助情況，是否真正實現(xiàn)資助全覆蓋，各市縣有多少建檔立卡貧困家庭孩子真正“因學致貧”，采取了什么措施和辦法解決該問題。2017年以來，N省教育廳共召開了5次教育扶貧工作推進會和3次現(xiàn)場會，組織了6輪覆蓋全部市縣的專項督察檢查。按照N省開展服務教育投資大行動的督察責任分工，各片區(qū)廳領導要重點督察教育精準扶貧工作目標任務落實的進展情況，找出存在的問題和困難，與片區(qū)市縣的領導和有關負責人一起研究解決問題的措施、辦法，確保各片區(qū)（市縣）完成好教育精準扶貧的目標和任務。此外，N省教育廳還需配合國家和N省紀委監(jiān)委開展專項巡查，以糾正教育扶貧領域的各類作風問題。

（三）成效與問題

通過強化組織保障，N省教育廳將教育精準扶貧各項責任壓到實處，在短期內取得了顯著的成效。截止到2018年12月31日，各市縣排查輟學的以及學期中動態(tài)輟學和逃學的635名學生，全部勸返回校;2018年共發(fā)放教育扶貧特惠性資助3.56億元，其中春季學期資助1.89億元、13.8萬人，秋季學期資助1.67億元、13.3萬人，初步實現(xiàn)了應補盡補;2018年全省受資助學生44.44萬人次、資助資金8.16億元，其中5個國家級貧困縣義務教育階段提供每生每年800元營養(yǎng)餐補助經費得到了有效保障;2018年投入11.5億元，改擴建貧困地區(qū)學校442所。教育資源引進方面，全省已引進或正在洽談的項目66個，包括清華大學附中、北京大學附中附小、中國人大附中、北師大附中、華東師范大學二附中、華中師范大學一附中等一大批知名學校，其中21所已經開學;面向全國引進優(yōu)秀校長和教師300名，其中75%傾斜支持貧困市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校;面向全國為農村地區(qū)招聘優(yōu)秀特崗教師2405名;累計為農村學校建設教師周轉宿舍12000多套等。這些舉措極大地推進了N省教育精準扶貧工作，改善了N省教育精準扶貧績效。

不難發(fā)現(xiàn)，上述教育精準扶貧的顯著成效得益于N省教育廳同時擁有目標設定權與檢查驗收權。在這兩種權力的推動下，N省教育廳在教育精準扶貧中呈現(xiàn)出典型的自上而下的壓力型政府特征。全省教育系統(tǒng)投入了大量的人員開展教育精準扶貧工作。筆者在N省B縣調研時，該縣教育局局長的描述是：“現(xiàn)在除了辦公室留了2個人，其他科室的都下去扶貧了。我們的定點村離我們縣城30公里，都是山區(qū)，我?guī)缀跏敲刻焯觳涣辆烷_車去，晚上十點才能回到家”。另一方面，N省教育廳在教育精準扶貧中卻并不擁有激勵分配權。換言之，他們對教育精準扶貧干部的績效產出沒有制度化的激勵設計。公務員的薪資是制度化的，教育精準扶貧除了工作經費，也沒有其他額外的薪資報酬。從N省教育廳的干部管理來看，處級以上干部均屬省管干部，干部晉升由省委組織部統(tǒng)籌。N省教育廳，一位扶貧干部長期駐村，每天都在嚴重透支身體，除了下鄉(xiāng)，每天還要應付各種各樣的會議、材料報送和檢查，壓力真的太大。因此，在缺乏激勵分配權的情況下，N省教育廳難以對參加教育精準扶貧的干部作出有效的激勵反饋。

不僅如此，N省教育廳還被賦予了更多的約束力，即強化了對教育精準扶貧干部的問責制。N省教育廳在《教育系統(tǒng)扶貧領域作風問題治理實施方案》的基礎上先后制定了《N省扶貧領域作風問題專項治理實施方案》和《N省教育系統(tǒng)扶貧領域作風問題專項整改實施方案》，對“四個意識”不強、責任落實不到位、工作措施不精準、資金管理使用不規(guī)范、工作作風不扎實、考核監(jiān)督從嚴要求不夠等六個方面內容細化為24項具體任務，并嚴格執(zhí)行。

由于激勵分配權的分離，作為中間政府的N省教育廳狠抓目標設定權與檢測驗收權，使得N省教育精準扶貧的運動式治理特征尤為明顯，這也是N省教育精準扶貧在短期內取得顯著成效的重要原因。在另一方面，在教育精準扶貧的弱激勵與強約束制度環(huán)境中，教育精準扶貧的重要主體——扶貧干部——長期處于被動應對狀態(tài)，從而難以有效地調動其工作積極性。因此，對于中間政府而言，應從控制權的角度對教育精準扶貧的目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權加以重新考慮。

五、結論與討論

精準扶貧作為我國現(xiàn)階段扶貧的基本方略，關系到全面建成小康社會目標的實現(xiàn)。教育精準扶貧是精準扶貧的重要內容，更是徹底斬斷“窮根”的最重要途徑?？刂茩嗬碚撌欠治稣袨榈闹匾治隹蚣?。通過對N省教育廳教育精準扶貧的個案分析，本文從控制權理論的分析框架探討了作為中間政府的運行機制。在教育精準扶貧中，中間政府往往擁有目標設定權和檢查驗收權。這對于推進教育精準扶貧工作有著積極的意義和作用。但由于其缺乏激勵分配權，因而難以有效地調動教育精準扶貧干部的積極性。

值得進一步討論的是，中層政府的激勵分配權應當如何分配才能更好地在激勵干部的同時，又能做好與上級政府之間的銜接。換言之，中層政府與上級政府在激勵分配權上應有一定的配置機制。從教育精準扶貧的運行機制來看，中層政府擁有目標設定權和檢查驗收權，而激勵分配權處于空白，雖然在短期內有顯著的呈現(xiàn)，但這是以犧牲教育精準扶貧干部的長期積極性為代價的。如果中層政府完全擁有目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權，那么中層政府可能處于一個承包人的角色，在對上級政府負責方面可能會所有弱化。從更加寬泛的角度上講，上級政府與中層政府之間可能還需要對目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權進行宏觀上的考慮，以尋求一種最佳的權力配置格局，從而調動上級政府、中層政府乃至下級政府及其教育精準扶貧干部的積極性，使得教育精準扶貧工作更加有效。

基金項目：海南省高等學校教育教學改革研究項目“高校教師教學激勵與保障機制研究”（Hnjg2017-13）;海南大學教育教學改革研究項目“高校教師教學激勵與保障機制研究”（hdjy1723）。

參考文獻：

[1]冉連.建國以來我國扶貧政策：回顧、反思與展望——基于1949—2017年的政策文本分析[J].山西農業(yè)大學學報（社會科學版），2018（12）：60-68.

[2]吳高輝.第一書記駐村扶貧的互動策略與影響因素——基于互動治理視角的考察[J].公共行政評論，2018（04）：84-102+186.

[3]王雨磊.技術何以失準？——國家精準扶貧與基層施政倫理[J].政治學研究，2017（05）：106-116+130.

[4]徐明強，許漢澤.運動其外與常規(guī)其內：指揮部和基層政府的攻堅治理模式[J].公共管理學報，2019（4）：28-40.

[5]周雪光，練宏.中國政府的治理模式：一個“控制權”理論[J].社會學研究，2012（5）：69-93.

[6]周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯[J].社會學研究，2008（6）：1-21.

[7]查志遠，檀學文.教育扶貧的基層實踐創(chuàng)新——海南省及瓊中縣教育精準扶貧調查[J].中國農業(yè)大學學報（社會科學版），2018（5）：129-138.

責任編輯：張 波