關(guān)于“完善會(huì)計(jì)法規(guī)、加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)管” 的調(diào)研報(bào)告

2017 年3 月21—22 日，財(cái)政部黨組成員、部長(zhǎng)助理趙鳴驥帶隊(duì)赴江蘇省調(diào)研會(huì)計(jì)管理工作，圍繞“完善會(huì)計(jì)法規(guī)、加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)管”，采取實(shí)地走訪、召開座談會(huì)等方式，分別聽取會(huì)計(jì)管理工作服務(wù)對(duì)象代表、監(jiān)管部門代表、基層財(cái)政部門會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)的意見，摸清了當(dāng)前會(huì)計(jì)法制工作中存在的不足和短板，進(jìn)一步明確了完善會(huì)計(jì)法規(guī)、加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)管的基本工作思路。

一、我國會(huì)計(jì)立法工作的基本情況

我國會(huì)計(jì)行業(yè)目前有兩部法律，即《會(huì)計(jì)法》和《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》。其中，《會(huì)計(jì)法》是1985 年制定，并先后于1993年修正、1999 年修訂。以《會(huì)計(jì)法》《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》兩部法律為統(tǒng)領(lǐng)，我國陸續(xù)制定了《總會(huì)計(jì)師條例》《企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告條例》兩部行政法規(guī)和規(guī)范會(huì)計(jì)核算、會(huì)計(jì)監(jiān)督、會(huì)計(jì)人員、會(huì)計(jì)服務(wù)行業(yè)發(fā)展的若干部門規(guī)章。特別是《會(huì)計(jì)法》發(fā)布實(shí)施以來，我國會(huì)計(jì)法律法規(guī)體系加快完善、會(huì)計(jì)工作逐步規(guī)范、會(huì)計(jì)職能不斷擴(kuò)展、會(huì)計(jì)人員的地位和作用顯著提升，有力地保障了我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序平穩(wěn)健康發(fā)展。

會(huì)計(jì)工作是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的重要抓手。近年來，隨著我國全面深化改革的持續(xù)推進(jìn)，作為全面規(guī)范會(huì)計(jì)工作的當(dāng)家大法的《會(huì)計(jì)法》的實(shí)施環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大變化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和會(huì)計(jì)改革工作中的新情況、新問題亟需以法律形式加以明確和規(guī)范，社會(huì)各界對(duì)修訂《會(huì)計(jì)法》的呼聲日益強(qiáng)烈。2015 年12 月23 日，國務(wù)院第117 次常務(wù)會(huì)議明確提出“請(qǐng)財(cái)政部會(huì)同審計(jì)署、法制辦等有關(guān)單位研究提出完善會(huì)計(jì)制度、加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)管、強(qiáng)化法律約束、提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的意見”，要求我們加快完善會(huì)計(jì)法規(guī)，特別是加快推進(jìn)《會(huì)計(jì)法》的修訂步伐。

圍繞《會(huì)計(jì)法》修訂，2016 年，財(cái)政部組織開展了《會(huì)計(jì)法》修訂的前期研究工作，就《會(huì)計(jì)法》修訂內(nèi)容，通過網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查，廣泛征求社會(huì)意見；利用部校共建聯(lián)合研究機(jī)制，委托中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)開展了“《會(huì)計(jì)法》修訂相關(guān)問題研究”并形成“《會(huì)計(jì)法》修訂方案”；組織部分財(cái)政部駐地方專員辦結(jié)合會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，開展了《會(huì)計(jì)法》實(shí)施情況調(diào)研并形成專項(xiàng)報(bào)告。上述工作為《會(huì)計(jì)法》修訂奠定了良好的基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前會(huì)計(jì)法制工作存在的主要問題

（一）《會(huì)計(jì)法》內(nèi)容相對(duì)滯后，難以適應(yīng)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

財(cái)政部駐江蘇專員辦副監(jiān)察專員薛鑫堂、江蘇省銀監(jiān)局副局長(zhǎng)黃世安、江蘇省證監(jiān)局副局長(zhǎng)許加林指出，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，會(huì)計(jì)主體結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，特別是非公經(jīng)濟(jì)得到較快發(fā)展，實(shí)體經(jīng)濟(jì)和虛擬經(jīng)濟(jì)、有形市場(chǎng)和無形市場(chǎng)并存，資本市場(chǎng)上的創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)日益復(fù)雜，一些特殊交易的會(huì)計(jì)處理未能及時(shí)規(guī)范；會(huì)計(jì)改革發(fā)展的新成果，如政府會(huì)計(jì)、管理會(huì)計(jì)、會(huì)計(jì)信息化、內(nèi)部控制等內(nèi)容尚未納入《會(huì)計(jì)法》，相關(guān)工作缺乏法律依據(jù)和頂層設(shè)計(jì)。江蘇蘇美達(dá)集團(tuán)有限公司財(cái)務(wù)總監(jiān)趙建國、徐州礦務(wù)集團(tuán)有限公司財(cái)務(wù)部部長(zhǎng)張志成、南京工業(yè)大學(xué)計(jì)財(cái)部部長(zhǎng)許敏認(rèn)為，《會(huì)計(jì)法》關(guān)于“統(tǒng)一的會(huì)計(jì)年度”的規(guī)定，給企業(yè)年報(bào)審計(jì)工作帶來較大壓力，工作量大與人員緊張矛盾突出，一定程度上影響了審計(jì)工作質(zhì)量；在我國“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，許多企業(yè)加快了“走出去”步伐，而我國對(duì)會(huì)計(jì)年度的規(guī)定與其他部分國家關(guān)于會(huì)計(jì)年度的規(guī)定存在差異，加大了部分企業(yè)會(huì)計(jì)處理難度，并客觀上增加了企業(yè)會(huì)計(jì)人員的工作量。

（二）“三位一體”的會(huì)計(jì)監(jiān)管體系亟需完善。

江蘇省審計(jì)局總經(jīng)濟(jì)師張健、宿遷市財(cái)政局副局長(zhǎng)王冬梅認(rèn)為，從單位內(nèi)部監(jiān)督看，有的基層單位內(nèi)部控制流于形式，單位會(huì)計(jì)人員長(zhǎng)期不足或能力有限，且職務(wù)晉升、工資待遇等都受制于單位領(lǐng)導(dǎo)，難以實(shí)施有效的內(nèi)部監(jiān)督；從社會(huì)監(jiān)督看，個(gè)別中介機(jī)構(gòu)往往出于維系客戶關(guān)系或經(jīng)濟(jì)利益考慮，對(duì)委托方存在的會(huì)計(jì)違法行為未能充分履行披露義務(wù)，媒體和公眾監(jiān)督因無法律義務(wù)或相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)政策，監(jiān)督也難以實(shí)現(xiàn)；從政府監(jiān)管看，各類經(jīng)濟(jì)違法犯罪大多伴隨著會(huì)計(jì)違法行為，在單位數(shù)量眾多、違法行為多發(fā)的情況下，單靠財(cái)政部門實(shí)施監(jiān)管，往往力不從心，難以做到違法必糾，而其他政府監(jiān)管部門在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)，更注重對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)的監(jiān)管，而忽略對(duì)會(huì)計(jì)違法行為的監(jiān)管和懲處。宿遷市財(cái)政局副局長(zhǎng)王冬梅指出，《會(huì)計(jì)法》雖制定了對(duì)會(huì)計(jì)人員的保護(hù)條款，支持會(huì)計(jì)人員履行監(jiān)督職能，但在實(shí)際工作中，會(huì)計(jì)人員受到打擊報(bào)復(fù)往往具有一定的滯后性，普遍存在取證難、維權(quán)難的問題。江蘇省銀監(jiān)局副局長(zhǎng)黃世安提出，目前，注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)是對(duì)會(huì)計(jì)工作進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的主要方式，但現(xiàn)行《會(huì)計(jì)法》只要求須經(jīng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的單位應(yīng)當(dāng)向受委托的會(huì)計(jì)師事務(wù)所如實(shí)提供相關(guān)會(huì)計(jì)資料，并未明確保護(hù)或鼓勵(lì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師依法開展審計(jì)，不利于充分發(fā)揮注冊(cè)會(huì)計(jì)師的外部監(jiān)督作用。

（三）會(huì)計(jì)法律責(zé)任體系尚不健全。

會(huì)計(jì)民事責(zé)任缺失。江蘇省銀監(jiān)局副局長(zhǎng)黃世安、江蘇省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局副局長(zhǎng)湯代忠指出，現(xiàn)行《會(huì)計(jì)法》對(duì)會(huì)計(jì)違法行為的責(zé)任主要包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任，不涉及民事責(zé)任，對(duì)會(huì)計(jì)違法行為的問責(zé)重點(diǎn)在于懲罰，而對(duì)可能造成的巨額民事賠償責(zé)任不予追究，難以從根本上打擊會(huì)計(jì)違法行為、有效保護(hù)投資者等相關(guān)方的權(quán)益。

會(huì)計(jì)違法處罰標(biāo)準(zhǔn)偏低。江蘇省國稅局總經(jīng)濟(jì)師張健提出，現(xiàn)行《會(huì)計(jì)法》對(duì)各類會(huì)計(jì)違法行為不構(gòu)成犯罪的處罰一般在3 000 元以上10 萬元以下，許多會(huì)計(jì)違法行為造成的損失或違法收益往往很大，對(duì)惡意的違法行為處罰力度偏低，難以有效遏制違法行為。江蘇省審計(jì)廳法規(guī)處處長(zhǎng)張堅(jiān)指出，目前《刑法》中只對(duì)打擊報(bào)復(fù)會(huì)計(jì)人員、提供虛假財(cái)務(wù)報(bào)告等行為追究刑事責(zé)任，執(zhí)法人員雖發(fā)現(xiàn)一些單位存在虛虧實(shí)盈、虛盈實(shí)虧、會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)失真、真賬假算、假賬真算等突出問題，但難以對(duì)這些單位的直接責(zé)任人和主要負(fù)責(zé)人直接問責(zé)或處以刑事處罰，往往只能輕微罰款，以罰代刑，甚至不了了之，嚴(yán)重影響了《會(huì)計(jì)法》的威懾效力。

部分違法行為無相應(yīng)處罰規(guī)定。江蘇省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局副局長(zhǎng)湯代忠認(rèn)為，《會(huì)計(jì)法》沒有完全涵蓋全部的會(huì)計(jì)違法行為，例如信息披露不完整、不正當(dāng)計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備、隨意虛增虛減報(bào)表項(xiàng)目、混用會(huì)計(jì)科目等常見的違法違規(guī)行為，沒有相應(yīng)的法律條款進(jìn)行約束。徐州礦務(wù)集團(tuán)有限公司財(cái)務(wù)部部長(zhǎng)張志成認(rèn)為，現(xiàn)行《會(huì)計(jì)法》強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)資料的真實(shí)、完整，但忽略了對(duì)會(huì)計(jì)工作的合法性要求，在現(xiàn)實(shí)中會(huì)計(jì)資料是真實(shí)、完整的，但行為是違法的，如偷漏稅、虛開發(fā)票等。

處罰標(biāo)準(zhǔn)尺度不統(tǒng)一。江蘇省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局副局長(zhǎng)湯代忠、江蘇省審計(jì)廳法規(guī)處處長(zhǎng)張堅(jiān)指出，《會(huì)計(jì)法》與現(xiàn)行有關(guān)經(jīng)濟(jì)法規(guī)之間存在“法條競(jìng)合”問題，如對(duì)于提供或編制虛假財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的處罰，《會(huì)計(jì)法》與《公司法》《稅收征管法》《商業(yè)銀行法》等法律在罰款金額、處罰對(duì)象、有無行政處罰等方面各不相同。財(cái)政部駐江蘇專員辦副監(jiān)察專員薛鑫堂、江蘇省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局副局長(zhǎng)湯代忠指出，各政府職能部門在會(huì)計(jì)監(jiān)管工作中各有側(cè)重，且所遵循的法律法規(guī)也不盡相同，在對(duì)會(huì)計(jì)責(zé)任、審計(jì)責(zé)任的認(rèn)定和處理上，彼此之間幾乎沒有溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，容易發(fā)生對(duì)同一違法行為的處理尺度和標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，影響了《會(huì)計(jì)法》的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

會(huì)計(jì)執(zhí)法的可操作性不強(qiáng)。江蘇省證監(jiān)局副局長(zhǎng)許加林指出，現(xiàn)行《會(huì)計(jì)法》缺乏相配套的實(shí)施細(xì)則，較多地使用“情節(jié)嚴(yán)重”等模糊詞匯，缺少定量標(biāo)準(zhǔn)，造成一些處罰措施可操作性不強(qiáng)，執(zhí)法難度大。

三、關(guān)于“完善會(huì)計(jì)法規(guī)、加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)管”的意見和建議

（一）理順《會(huì)計(jì)法》與相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)系。

江蘇省證監(jiān)局副局長(zhǎng)許加林提出，會(huì)計(jì)信息是財(cái)政、稅收、審計(jì)、金融、證券、統(tǒng)計(jì)等方面的基礎(chǔ)信息，建議《會(huì)計(jì)法》做好與其他相關(guān)法律法規(guī)的有效銜接，避免出現(xiàn)會(huì)計(jì)法律責(zé)任重復(fù)疊加，造成執(zhí)法沖突和執(zhí)法困難。南京市財(cái)政局調(diào)研員王寧認(rèn)為，《會(huì)計(jì)法》修訂要有針對(duì)性，應(yīng)首要解決會(huì)計(jì)工作中需要通過立法才能解決的突出問題，而其他一些問題可以通過制定配套法規(guī)規(guī)章等予以解決，如管理會(huì)計(jì)、內(nèi)部控制是單位發(fā)展和管理的內(nèi)生需求，可能并不適用于小規(guī)模單位，建議在《會(huì)計(jì)法》中只作原則性規(guī)定，具體要求可以通過制定部門規(guī)章予以規(guī)范。江蘇省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局副局長(zhǎng)湯代忠建議，制定《會(huì)計(jì)法》實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)《會(huì)計(jì)法》的可操作性。

（二）以法律形式豐富和加強(qiáng)會(huì)計(jì)職能。

江蘇蘇美達(dá)集團(tuán)有限公司財(cái)務(wù)總監(jiān)趙建國、江蘇省銀監(jiān)局副局長(zhǎng)黃世安認(rèn)為，我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后，企業(yè)所面臨的管理提升、提質(zhì)增效需求更加迫切和重要，建議《會(huì)計(jì)法》完善管理會(huì)計(jì)、內(nèi)部控制、會(huì)計(jì)信息化的相關(guān)要求，明確會(huì)計(jì)工作由目前以核算為主向核算與管理并重轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化會(huì)計(jì)的預(yù)算和評(píng)價(jià)職能，推動(dòng)會(huì)計(jì)工作轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)企業(yè)建立完善的管理會(huì)計(jì)體系、提升財(cái)務(wù)管控能力、有效防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。南京工業(yè)大學(xué)計(jì)財(cái)部部長(zhǎng)許敏提出，《會(huì)計(jì)法》應(yīng)體現(xiàn)政府會(huì)計(jì)改革的內(nèi)容，從政府會(huì)計(jì)目標(biāo)及“完善政府會(huì)計(jì)信息體系，增加政府會(huì)計(jì)信息透明度”的角度來規(guī)范，建議增加“政府會(huì)計(jì)要完善受托責(zé)任，制定符合政府主體要求的準(zhǔn)則及制度體系，政府報(bào)告信息要客觀并有助于使用”等表述；認(rèn)為會(huì)計(jì)工作要積極適應(yīng)信息化潮流，大力推進(jìn)會(huì)計(jì)信息化工作，建議在《會(huì)計(jì)法》中增加“會(huì)計(jì)主體要利用信息技術(shù)工具，控制風(fēng)險(xiǎn)并提升會(huì)計(jì)工作的質(zhì)量與效率，完成會(huì)計(jì)目標(biāo)”等表述。江蘇省國稅局總經(jīng)濟(jì)師張健建議，在《會(huì)計(jì)法》中明確會(huì)計(jì)人員委派和會(huì)計(jì)核算中心的法律地位，鼓勵(lì)有條件的行業(yè)和單位實(shí)行會(huì)計(jì)委派制或建立會(huì)計(jì)核算中心，從管理體制上打消會(huì)計(jì)人員實(shí)施監(jiān)督職能的顧慮，有效發(fā)揮單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督的作用。

（三）充分發(fā)揮注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審計(jì)鑒證作用。

江蘇省國稅局副局長(zhǎng)黃世安建議，在《會(huì)計(jì)法》中明確并積極推動(dòng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)在會(huì)計(jì)監(jiān)督中的作用，加大對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管和指導(dǎo)力度，提高注冊(cè)會(huì)計(jì)師的執(zhí)業(yè)質(zhì)量和獨(dú)立性。江蘇省國資委財(cái)務(wù)監(jiān)督與考核評(píng)價(jià)處副處長(zhǎng)丁衛(wèi)華、天衡會(huì)計(jì)師事務(wù)所首席合伙人余瑞玉建議，抓緊研究制定會(huì)計(jì)師事務(wù)所低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)綜合治理政策措施，將防范和遏制低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)與優(yōu)化會(huì)計(jì)師事務(wù)所綜合評(píng)價(jià)、提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量結(jié)合起來；建議大力發(fā)展無限責(zé)任組織形式的會(huì)計(jì)師事務(wù)所。南京市財(cái)政局調(diào)研員王寧、天衡會(huì)計(jì)師事務(wù)所首席合伙人余瑞玉建議，應(yīng)積極拓展事務(wù)所業(yè)務(wù)范圍，大力推進(jìn)公共部門注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)業(yè)務(wù)。

（四）健全部門協(xié)作的會(huì)計(jì)監(jiān)管模式。

明確各部門的監(jiān)管職責(zé)。江蘇省國稅局總經(jīng)濟(jì)師張健建議，明確除財(cái)政部門授權(quán)外，其他監(jiān)管部門不得開展專門針對(duì)會(huì)計(jì)資料和會(huì)計(jì)信息真實(shí)完整進(jìn)行的監(jiān)督檢查，同時(shí)要改變財(cái)政部門孤軍奮戰(zhàn)的局面，在《會(huì)計(jì)法》中賦予工商、稅務(wù)、海關(guān)、審計(jì)、人民銀行、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管等經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門對(duì)會(huì)計(jì)違法行為的處罰權(quán)，規(guī)定上述部門在履行各自監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的會(huì)計(jì)違法行為，構(gòu)成犯罪的，必須移送司法機(jī)關(guān)，不構(gòu)成犯罪的，必須依照《會(huì)計(jì)法》等法律法規(guī)直接進(jìn)行處罰，并報(bào)同級(jí)財(cái)政部門備案。

加強(qiáng)部門間的監(jiān)管合作。南京工業(yè)大學(xué)計(jì)財(cái)部部長(zhǎng)許敏，財(cái)政部駐江蘇專員辦副監(jiān)察專員薛鑫堂建議，完善財(cái)政主導(dǎo)的會(huì)計(jì)綜合監(jiān)管體系，建立財(cái)政、審計(jì)、國資、稅務(wù)、銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)、專員辦等部門監(jiān)管信息通報(bào)聯(lián)絡(luò)制度，建立年度監(jiān)管計(jì)劃事前交流溝通、監(jiān)管成果相互通報(bào)共享機(jī)制，減少重復(fù)檢查，降低監(jiān)管成本，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。江蘇省審計(jì)廳法規(guī)處處長(zhǎng)張堅(jiān)建議，財(cái)政部門應(yīng)比照經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議制度，建立會(huì)計(jì)管理聯(lián)席會(huì)議制度，與工商、稅務(wù)等部門進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管，對(duì)存在會(huì)計(jì)違法行為的單位不予稅務(wù)登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照等。

建立統(tǒng)一的會(huì)計(jì)信息報(bào)送平臺(tái)。江蘇省銀監(jiān)局副局長(zhǎng)黃世安、江蘇省國稅局總經(jīng)濟(jì)師張健、江蘇省證監(jiān)局副局長(zhǎng)許加林、江蘇省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局副局長(zhǎng)湯代忠等建議，積極推進(jìn)可擴(kuò)展商業(yè)報(bào)告語言與企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則通用分類標(biāo)準(zhǔn)在各行業(yè)的應(yīng)用，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的會(huì)計(jì)信息報(bào)送平臺(tái)，要求各單位在同一個(gè)平臺(tái)上報(bào)送會(huì)計(jì)信息，相關(guān)部門可按照規(guī)范程序進(jìn)行查詢，形成會(huì)計(jì)監(jiān)管大數(shù)據(jù)，避免單位利用監(jiān)管信息不對(duì)稱提供虛假會(huì)計(jì)信息，謀取非法利益。

（五）明確和細(xì)化會(huì)計(jì)法律責(zé)任。

明確各會(huì)計(jì)行為主體的責(zé)任。財(cái)政部駐江蘇專員辦副監(jiān)察專員薛鑫堂建議，按照會(huì)計(jì)信息形成鏈條中各環(huán)節(jié)所涉及的行為主體以及相關(guān)監(jiān)督和管理的責(zé)任，分別確定其法律責(zé)任，形成涵蓋會(huì)計(jì)主體對(duì)會(huì)計(jì)信息的生產(chǎn)、公告（披露）、社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)管的系統(tǒng)完整的法律責(zé)任體系。江蘇省國稅局總經(jīng)濟(jì)師張健提出，雖然單位負(fù)責(zé)人、主管會(huì)計(jì)工作負(fù)責(zé)人、會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人以及會(huì)計(jì)人員都應(yīng)對(duì)會(huì)計(jì)資料的真實(shí)、完整負(fù)責(zé)，但其責(zé)任層次是不同的，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)就本單位會(huì)計(jì)工作的統(tǒng)一對(duì)外全面負(fù)責(zé)，屬于第一層次的責(zé)任，后者則是以單位內(nèi)部工作人員的身份，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)單位負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，屬于第二層次的責(zé)任。江蘇省銀監(jiān)局副局長(zhǎng)黃世安提出，隨著我國公司治理結(jié)構(gòu)的不斷完善，公司的重大決策一般由其董事會(huì)決策，因此，建議明確董事會(huì)或法定代表人對(duì)本單位會(huì)計(jì)工作的主體責(zé)任及具體責(zé)任形式，促使董事會(huì)或法定代表人更好地遵循有關(guān)會(huì)計(jì)法律法規(guī)，采取有力措施，切實(shí)履行好保證單位會(huì)計(jì)資料真實(shí)完整的責(zé)任。徐州礦務(wù)集團(tuán)有限公司財(cái)務(wù)部部長(zhǎng)張志成建議，《會(huì)計(jì)法》明確單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位會(huì)計(jì)行為的合法性負(fù)責(zé)。南京九州會(huì)計(jì)咨詢有限公司李炎煒建議，在《會(huì)計(jì)法》中適當(dāng)增加針對(duì)代理記賬行業(yè)的相關(guān)條款，明確代理記賬機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。

建立民事賠償機(jī)制。蘇州園林發(fā)展股份有限公司董事長(zhǎng)稽存海、南京工業(yè)大學(xué)計(jì)財(cái)部部長(zhǎng)許敏、江蘇省銀監(jiān)局副局長(zhǎng)黃世安等建議，借鑒國際慣例以及《證券法》等國內(nèi)相關(guān)法律，在《會(huì)計(jì)法》中引入民事賠償責(zé)任，確立民事賠償責(zé)任相對(duì)于行政、刑事責(zé)任承擔(dān)的優(yōu)先性，合理彌補(bǔ)會(huì)計(jì)違法行為給受害者造成的損失，加大會(huì)計(jì)違法主體的經(jīng)濟(jì)成本。江蘇省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局副局長(zhǎng)湯代忠、宿遷市財(cái)政局副局長(zhǎng)王冬梅認(rèn)為，《會(huì)計(jì)法》規(guī)定單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)，因此，在承擔(dān)民事責(zé)任上，單位負(fù)責(zé)人和主管會(huì)計(jì)工作的負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)外承擔(dān)民事責(zé)任，一般會(huì)計(jì)人員應(yīng)適用民法侵權(quán)理論中的雇員侵權(quán)責(zé)任，而不直接對(duì)外承擔(dān)民事責(zé)任。

（六）加大違法違規(guī)處罰力度。

加大行政處罰力度。蘇州園林發(fā)展股份有限公司董事長(zhǎng)稽存海、江蘇省證監(jiān)局副局長(zhǎng)許加林建議，會(huì)計(jì)違法行為的行政處罰應(yīng)與違法單位的資產(chǎn)、違法金額掛鉤，如未依法設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿的，可以按照單位資產(chǎn)的一定比例進(jìn)行處罰；編制虛假財(cái)務(wù)報(bào)告的，可以按照虛報(bào)金額或者違法收入的一定比例或倍數(shù)進(jìn)行處罰。

加大失信懲戒力度。江蘇省國稅局總經(jīng)濟(jì)師張健認(rèn)為，除經(jīng)濟(jì)處罰外，對(duì)違法單位還應(yīng)結(jié)合銀行征信、社會(huì)信用評(píng)級(jí)等制度予以懲戒；對(duì)違法個(gè)人應(yīng)取消相關(guān)資格，向行業(yè)協(xié)會(huì)通報(bào)相關(guān)信息，降低個(gè)人有關(guān)專業(yè)能力評(píng)價(jià)，記入個(gè)人征信檔案等。江蘇省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局副局長(zhǎng)湯代忠建議，借鑒《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》《證券法》等法律的相關(guān)規(guī)定，對(duì)會(huì)計(jì)違法責(zé)任人采取暫停從事會(huì)計(jì)工作、調(diào)離會(huì)計(jì)崗位或終身禁止從事會(huì)計(jì)工作等處罰措施。

加大刑事處罰力度。江蘇省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局副局長(zhǎng)湯代忠建議，《會(huì)計(jì)法》應(yīng)與《刑法》更好地銜接，增加懲治會(huì)計(jì)犯罪的有關(guān)刑事條款，提高量刑標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)違法行為給予相應(yīng)制裁。

（七）加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員日常管理。

加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員的教育培訓(xùn)。徐州礦務(wù)集團(tuán)有限公司財(cái)務(wù)部部長(zhǎng)張志成、南京工業(yè)大學(xué)計(jì)財(cái)部部長(zhǎng)許敏提出，建立區(qū)域內(nèi)會(huì)計(jì)人員基本信息網(wǎng)上報(bào)備系統(tǒng)和查詢系統(tǒng)，完善現(xiàn)有會(huì)計(jì)人員培訓(xùn)及繼續(xù)教育方式，建立分層次的會(huì)計(jì)人員培訓(xùn)框架及知識(shí)要求，并建議擴(kuò)大設(shè)立總會(huì)計(jì)師的單位范圍。

加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員的誠信管理。南京大學(xué)會(huì)計(jì)系主任陳冬華、江蘇省證監(jiān)局副局長(zhǎng)陳加林建議，加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員誠信管理，建立會(huì)計(jì)人員誠信檔案系統(tǒng)，記錄會(huì)計(jì)人員獎(jiǎng)懲信息、誠信記錄等，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，向社會(huì)提供查詢服務(wù)，為用人單位聘用、人才交流和政府部門考核獎(jiǎng)勵(lì)提供信息參考。

建立會(huì)計(jì)人員的行業(yè)組織。江蘇省國稅局總經(jīng)濟(jì)師張健、江蘇省證監(jiān)局副局長(zhǎng)陳加林、南京市財(cái)政局調(diào)研員王寧建議，參考注冊(cè)稅務(wù)師或注冊(cè)會(huì)計(jì)師的管理模式，建立會(huì)計(jì)人員的自律組織，維護(hù)會(huì)員合法權(quán)益，開展會(huì)計(jì)人員的能力評(píng)價(jià)、繼續(xù)教育、信用評(píng)價(jià)、誠信管理等。

做好會(huì)計(jì)從業(yè)資格取消后的政策銜接。宿遷市財(cái)政局副局長(zhǎng)王冬梅認(rèn)為，會(huì)計(jì)從業(yè)資格取消后，應(yīng)妥善解決過渡期的管理對(duì)接問題，建議在過渡期內(nèi)對(duì)已取得會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書的人員，由人社部門直接換發(fā)初級(jí)會(huì)計(jì)專業(yè)技術(shù)資格證書或者由財(cái)政部門會(huì)同人社部門制定考評(píng)條件，進(jìn)行資格評(píng)審，評(píng)審?fù)ㄟ^的，由人社部門發(fā)放初級(jí)會(huì)計(jì)專業(yè)技術(shù)資格證書。江蘇省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)趙光建議，取消從業(yè)資格后，要盡快明確如何計(jì)算從事會(huì)計(jì)工作年限的問題，與有關(guān)專業(yè)技術(shù)資格考試政策做好銜接。

（八）設(shè)置更加科學(xué)的會(huì)計(jì)年度。

江蘇舜天股份有限公司總經(jīng)理高松、江蘇省保監(jiān)會(huì)副局長(zhǎng)王寶敏、江蘇省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局副局長(zhǎng)湯代忠認(rèn)為，統(tǒng)一的會(huì)計(jì)年度有利于國家開展宏觀調(diào)控，促進(jìn)同行業(yè)之間的會(huì)計(jì)信息比較，如采取靈活的會(huì)計(jì)年度，將降低會(huì)計(jì)信息的可靠性和有用性，增加操縱利潤的空間，不利于國家宏觀管理，建議仍采用統(tǒng)一的會(huì)計(jì)年度。江蘇蘇美達(dá)集團(tuán)有限公司財(cái)務(wù)總監(jiān)趙建國、徐州礦務(wù)集團(tuán)有限公司財(cái)務(wù)部部長(zhǎng)張志成、南京工業(yè)大學(xué)計(jì)財(cái)部部長(zhǎng)許敏建議，對(duì)國家財(cái)政補(bǔ)助單位和為國家宏觀調(diào)控提供重要依據(jù)的單位會(huì)計(jì)年度仍按國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)年度（公歷1 月1 日至12 月31 日），跨國公司在華機(jī)構(gòu)可允許其執(zhí)行境外母公司的會(huì)計(jì)年度，其他單位可在確需的情況下，報(bào)省級(jí)以上財(cái)政部門批準(zhǔn)同意后選擇其他會(huì)計(jì)年度。江蘇省證監(jiān)局副局長(zhǎng)許加林認(rèn)為，采取靈活的會(huì)計(jì)年度應(yīng)當(dāng)考慮會(huì)計(jì)主體的性質(zhì)、企業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)等因素，對(duì)于行政單位、實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位、民間非營利組織、金融企業(yè)的會(huì)計(jì)年度應(yīng)與國家的財(cái)政年度保持一致，有利于國家開展財(cái)政預(yù)決算工作以及實(shí)施宏觀調(diào)控；對(duì)于某些具有明顯季節(jié)性特點(diǎn)的行業(yè)或企業(yè)，可以選擇將營業(yè)年度作為會(huì)計(jì)年度，各會(huì)計(jì)主體一旦確定會(huì)計(jì)年度后，不得隨意變更。南京市財(cái)政局調(diào)研員王寧認(rèn)為，應(yīng)采取循序漸進(jìn)的方式推進(jìn)會(huì)計(jì)年度改革，可以考慮先在上市公司試點(diǎn)，待條件成熟后，再逐步推行靈活的會(huì)計(jì)年度。

四、關(guān)于下一步加強(qiáng)會(huì)計(jì)法制工作的幾點(diǎn)思考

黨的十八屆四中全會(huì)提出了全面依法治國的基本方略，對(duì)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法等做出了全面、系統(tǒng)、科學(xué)的部署，要求形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系。 根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面依法治國的總體要求，結(jié)合此次“完善會(huì)計(jì)法規(guī)、加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)管”調(diào)研工作中所了解、掌握的有關(guān)情況，下一步應(yīng)從以下幾方面著手加強(qiáng)我國會(huì)計(jì)法制工作。

（一）提高政治站位，抓緊抓好《會(huì)計(jì)法》修訂工作。從調(diào)研情況看，《會(huì)計(jì)法》有關(guān)內(nèi)容嚴(yán)重滯后，必須盡快修訂?！稌?huì)計(jì)法》作為會(huì)計(jì)工作的根本大法，對(duì)開展會(huì)計(jì)工作、加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)管具有統(tǒng)領(lǐng)性作用，功在當(dāng)下、利在千秋，必須加強(qiáng)調(diào)研、深入研究、科學(xué)研判，以確?！稌?huì)計(jì)法》的系統(tǒng)性、科學(xué)性、可行性、前瞻性。為此，《會(huì)計(jì)法》修訂應(yīng)認(rèn)真做好以下幾項(xiàng)工作：一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加快完善《會(huì)計(jì)法》修訂方案，盡快成立《會(huì)計(jì)法》領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，明確工作任務(wù)和進(jìn)度安排。二是加強(qiáng)基層調(diào)研，繼續(xù)分片區(qū)開展《會(huì)計(jì)法》修訂調(diào)研，廣泛聽取基層會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)、有關(guān)監(jiān)管部門、基層單位和基層會(huì)計(jì)人員的意見。三是加強(qiáng)課題研究，繼續(xù)組織中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)等有關(guān)高校和研究機(jī)構(gòu)就民事責(zé)任、會(huì)計(jì)工作內(nèi)容、責(zé)任界定、行業(yè)組織、會(huì)計(jì)年度等開展課題研究，為《會(huì)計(jì)法》修訂提供理論支撐。四是加強(qiáng)專項(xiàng)研究，針對(duì)加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)管等重點(diǎn)問題，組織部分地方專員辦開展《會(huì)計(jì)法》修訂專項(xiàng)調(diào)研，收集案例、分析成因、提出對(duì)策，探索構(gòu)建會(huì)計(jì)違法違規(guī)問責(zé)機(jī)制。五是加強(qiáng)國際經(jīng)驗(yàn)借鑒，積極吸收、借鑒西方發(fā)達(dá)國家成熟的會(huì)計(jì)監(jiān)管制度、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)我國會(huì)計(jì)法規(guī)與國際通行商務(wù)規(guī)則的有效銜接，為我國企業(yè)“走出去”提供便利。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，探索建立會(huì)計(jì)監(jiān)管合作機(jī)制。從調(diào)研情況看，目前會(huì)計(jì)行政監(jiān)管中“九龍治水”問題嚴(yán)重，必須妥善予以解決。有效的監(jiān)管合作，意味著在信息共享的基礎(chǔ)上，逐漸實(shí)現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法尺度統(tǒng)一、行為聯(lián)動(dòng)、步調(diào)一致，克服因?yàn)椴块T機(jī)構(gòu)設(shè)置不同、法定權(quán)限差異、利益格局不同等導(dǎo)致的部門主義執(zhí)法問題。下一步，財(cái)政部應(yīng)該加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)管合作的頂層設(shè)計(jì)，建立有關(guān)監(jiān)管合作機(jī)制，牽頭組建會(huì)計(jì)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，協(xié)商補(bǔ)齊會(huì)計(jì)監(jiān)管工作“短板”，疏通部門間會(huì)計(jì)監(jiān)管信息共享渠道，促進(jìn)會(huì)計(jì)監(jiān)管協(xié)作與交流，切實(shí)提高聯(lián)合監(jiān)管效能。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加快推動(dòng)各單位會(huì)計(jì)信息化建設(shè)，研究建立單一財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)送制度的可行性，提出具體實(shí)施方案，逐步實(shí)現(xiàn)“數(shù)出一門、資源共享”，切實(shí)提高單位會(huì)計(jì)信息的可靠性、可比性、有用性。

（三）打造誠信文化，督促會(huì)計(jì)人員嚴(yán)守職業(yè)操守。誠信是會(huì)計(jì)行業(yè)的鮮明特色和立身之本。2016 年《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出要“構(gòu)建政府、社會(huì)共同參與的跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，促進(jìn)市場(chǎng)主體依法誠信經(jīng)營，維護(hù)市場(chǎng)正常秩序，營造誠信社會(huì)環(huán)境”，并明確指出要“加強(qiáng)會(huì)計(jì)審計(jì)人員、導(dǎo)游、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人、公職人員等重點(diǎn)人群以誠信為重要內(nèi)容的職業(yè)道德建設(shè)”。為貫徹落實(shí)國務(wù)院的有關(guān)要求，應(yīng)切實(shí)抓好會(huì)計(jì)人員的職業(yè)道德建設(shè)，建立職業(yè)道德規(guī)范，明確會(huì)計(jì)人員的道德要求、職業(yè)規(guī)范、懲戒標(biāo)準(zhǔn)，并通過立法方式予以明確；研究建立會(huì)計(jì)誠信檔案制度和會(huì)計(jì)“黑名單”制度，將會(huì)計(jì)人員和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的誠信記錄以及會(huì)計(jì)違法違規(guī)單位納入全國信用信息共享平臺(tái)，增強(qiáng)職業(yè)誠信紀(jì)律的約束力和威懾力；把會(huì)計(jì)誠信建設(shè)與表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度有機(jī)結(jié)合起來，褒獎(jiǎng)守信、懲戒失信，弘揚(yáng)正氣、打擊邪氣，促使會(huì)計(jì)人員更好地履行崗位職責(zé)，尊崇“誠信為本”的職業(yè)道德規(guī)范，將會(huì)計(jì)誠信文化有機(jī)融入行業(yè)建設(shè)及社會(huì)誠信建設(shè)體系。

（四）創(chuàng)新管理途徑，積極組建會(huì)計(jì)人員行業(yè)組織。我國會(huì)計(jì)人員分布廣、流動(dòng)性大，相對(duì)于人數(shù)有限的基層會(huì)計(jì)管理干部隊(duì)伍，日常監(jiān)管難度較大，而會(huì)計(jì)從業(yè)資格取消后，會(huì)計(jì)人員由特定人群轉(zhuǎn)變?yōu)椴惶囟ㄈ巳?，監(jiān)管難度將進(jìn)一步加劇。此次調(diào)研中，各界人士均表達(dá)了成立全國會(huì)計(jì)人員行業(yè)組織的必要性和緊迫性。為此，應(yīng)依據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，抓緊組建會(huì)計(jì)人員行業(yè)組織，承接會(huì)計(jì)從業(yè)資格管理原有部分行政管理職能，緩解和消除會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書取消后所帶來的不利影響。在組織架構(gòu)上，我國會(huì)計(jì)人員行業(yè)組織的組織架構(gòu)可比照中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)組織架構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)，即采用會(huì)員制，并設(shè)立全國會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)、秘書處和若干專門與專業(yè)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)；在管理機(jī)制上，會(huì)計(jì)人員行業(yè)組織可采用分級(jí)管理制，各省、直轄市、自治區(qū)等設(shè)立地方會(huì)計(jì)人員協(xié)會(huì)。我國會(huì)計(jì)人員行業(yè)組織的職責(zé)應(yīng)主要包括：保障會(huì)計(jì)人員依法從事會(huì)計(jì)工作，保護(hù)會(huì)計(jì)人員的合法權(quán)益；制定行業(yè)自律管理規(guī)范，進(jìn)行會(huì)計(jì)人員職業(yè)道德與從業(yè)紀(jì)律的教育、檢查和監(jiān)督；組織會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)水平與執(zhí)業(yè)能力的評(píng)價(jià)、認(rèn)定工作；組織會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作交流等。