踐行“兩山”理念 強化耕地保護
——湖州市耕地保護工作主要做法

□ 湖州市國土資源局 徐永平

湖州市地處浙江北部、南湖南岸，東部為水鄉(xiāng)平原，西部以山地、丘陵為主，概稱“五山一水四分田”。2005年8月15日，習近平總書記到湖州安吉余村調研時，首次提出了“綠水青山就是金山銀山”理念。十余年來，湖州全市上下牢記習近平總書記的諄諄教誨，確立了生態(tài)立市的發(fā)展戰(zhàn)略，推動生態(tài)文明建設走在全省全國前列。特別是把保護耕地擺在生態(tài)文明建設的重要位置，實行最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，強化耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護，有效破解了經(jīng)濟發(fā)展與資源保護的“兩難”問題，推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，走出了一條適應經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)發(fā)展的耕地保護新路。2015-2017年，湖州市連續(xù)三年以全省前兩名的優(yōu)秀成績通過省政府對市級政府履行耕地保護目標責任考核。

一、強化組織保障，推進耕地責任性保護

（一）壓實政府第一責任

在每年召開的全市國土資源工作會議上，市政府與各縣區(qū)政府簽訂耕地保護目標責任書，把耕地和基本農(nóng)田保護目標責任列入縣區(qū)政府綜合考核及生態(tài)文明先行示范區(qū)建設等目標評價考核。各縣區(qū)政府與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也簽訂耕地保護目標責任書。以考核指揮棒為牽引，耕地保護主體責任全面壓實，保護制度體系全面建立。2017年，全市確定各級保護責任人、簽訂保護責任書948人（份）。嚴格執(zhí)行耕地保護責任審計制度，出臺《湖州市領導干部耕地保護責任審計辦法》，把審計查出的問題及整改結果與黨政領導干部考核提升直接掛鉤。截至2017年底，全市耕地總面積238.99萬畝，超額完成了全市耕地保有量220.64萬畝的保護任務。

（二）夯實部門共同責任

全市從2012年起建立耕地保護共同責任機制，明確國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、審計、統(tǒng)計、財政、建設、水利等部門共同負有耕地保護監(jiān)督管理責任。國土資源部門全面履行組織協(xié)調、監(jiān)督管理等職責；農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門在生態(tài)保護優(yōu)先的前提下，重點圍繞耕地質量和連片度建設，提供資源支持；財政、審計等其他部門立足各自職能，參與做好耕地保護資金保障和審計監(jiān)督工作?！笆濉币詠恚龂临Y源部門負責的墾造耕地任務外，農(nóng)業(yè)部門建成糧食功能區(qū)81.6萬畝、完成標準農(nóng)田質量提升24萬畝，水利部門新增改善灌溉125.49萬畝、新增高效節(jié)水灌溉66.62萬畝，財政部門實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標準農(nóng)田建設42.076萬畝，形成了合力推進的良好局面。

（三）落實基層直接責任

依法明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶在享有耕地所有權、使用權、經(jīng)營權的同時負有保護耕地的直接責任。扎實開展確權登記，出臺全面建立耕地保護補償機制的指導意見，進一步強化村集體和農(nóng)戶的主體意識，激發(fā)保護耕地的積極性和主動性。截至目前，全市完成集體土地所有權確權登記頒證1.6317萬本，完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證34.58萬本，確權登記完成率分別為95.4%和82.76%；共實施耕地保護補償面積359.97萬畝，落實補償資金18840.48萬元。

二、強化規(guī)劃約束，推進耕地管控性保護

規(guī)劃節(jié)約是最大的節(jié)約，規(guī)劃保護是最根本的保護。湖州市積極探索“多規(guī)融合”“多規(guī)合一”工作，強化規(guī)劃管控，優(yōu)化結構布局，促進耕地保護空間更科學、城市發(fā)展空間更協(xié)調。

（一）確立“一張”藍圖

以市委、市政府主要領導為主任和各職能部門為成員的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理委員會，集中統(tǒng)一規(guī)劃管理，凡涉及城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略、建設用地布局、重大項目選址等規(guī)劃編制和修訂，均需規(guī)劃管理委員會審議同意并報市政府批準后實施，形成一張藍圖管制模式。2013年以來，共召開36次規(guī)劃管理委員會會議，審議和協(xié)調解決了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理方面的一系列重大事項。

（二）重抓“兩規(guī)”融合

全市扎實推進“十三五”規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃等“多規(guī)合一”工作。特別是把城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的“兩規(guī)”融合作為重點來抓。如湖州城市總規(guī)（2035）在編制過程中，多次與國土資源部門對接和溝通，城市規(guī)劃將土地利用總體規(guī)劃已明確的建設用地和拓展邊界優(yōu)先進入城市邊界，并作為近期（2020）建設用地進行規(guī)劃布局和管控，基本實現(xiàn)了兩個規(guī)劃空間布局方案的無縫吻合。

（三）統(tǒng)籌“三生”布局

2015年10月，中央全面深化改革領導小組第28次會議首次提出“三區(qū)三線”（城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）劃定要求后，全市以土地利用總體規(guī)劃調整完善為契機，主動加強與湖州城市總規(guī)（2035）編制小組溝通，科學統(tǒng)籌生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間布局。特別是以劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線“三條紅線”為契機，把城市周邊、交通沿線等優(yōu)質耕地劃為永久基本農(nóng)田，實行剛性管控。目前，全市共劃定永久基本農(nóng)田180.02萬畝，其中市中心城區(qū)18.4萬畝，實行永久保護。

三、強化整治提升，推進耕地建設性保護

（一）墾造耕地增數(shù)量

按照省政府“812”土地整治工程、“611”耕地保護工程的具體要求，湖州市開展了“3256”耕地保護行動（2013-2017年，墾造耕地3萬畝、實施農(nóng)村土地綜合整治2萬畝、建設高標準農(nóng)田56萬畝）。2015年，市政府出臺《關于進一步加強市區(qū)墾造耕地管理工作的若干意見》，大幅提高獎勵補助標準，鼓勵基層墾造耕地積極性。2016年，出臺《湖州市墾造耕地項目市級抽查復核辦法》，全程加強墾造耕地質量監(jiān)管。據(jù)統(tǒng)計，2013年以來，全市共投入資金127891萬元，墾造耕地4.7萬畝，連續(xù)多年實現(xiàn)耕地占補平衡，既守住了耕地紅線，又保障了項目建設落地。

（二）剝離改造提質量

按照“規(guī)劃引導、統(tǒng)籌安排、保護資源、保障發(fā)展”原則，扎實推進全市高標準基本農(nóng)田建設，2015年以來，建成高標準基本農(nóng)田14.82萬畝，全市高標準基本農(nóng)田總數(shù)已達114.83萬畝，占基本農(nóng)田總數(shù)的63.8%。著力模式創(chuàng)新，2015年出臺《關于全面推進建設占用耕地耕作層剝離與再利用工作的指導意見》，要求建設占用耕地耕作層“應剝盡剝、能覆盡覆”，截至目前，全市共剝離建設占用耕地耕作層9058畝，利用剝離耕作層開展土地整治、土地復墾，進一步提高耕地質量。積極推進“旱地改水田”耕地質量提升工程，2015年以來，全市共實施“旱改水”項目63個、旱改水面積8196畝。

（三）整治復墾優(yōu)布局

把農(nóng)村土地綜合整治作為提高農(nóng)村用地效率、優(yōu)化農(nóng)村用地結構、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要載體，與“三改一拆”“ 五水共治”、農(nóng)房改造、下山脫貧等工作充分結合起來，通過建新拆舊和土地整治復墾等措施，實現(xiàn)耕地集中連片生產(chǎn)、農(nóng)村建設用地規(guī)?？s減、用地結構布局優(yōu)化的目標。2013年以來，全市完成農(nóng)村土地綜合整治項目149個，復墾新增耕地面積36345畝。

四、強化挖潛增效，推進耕地節(jié)約性保護

在全市范圍扎實開展批而未供、供而未用、用而未盡、建而未投、投而未達標“五未”土地處置專項行動，著力提高建設用地利用效率，減少建設占用耕地需求。

（一）盤活低效用地

大力推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，綜合采取協(xié)商收回、搬遷改造、退二優(yōu)二、退二進三、收購儲備等措施，推進存量低效用地再利用，釋放存量建設用地潛力。2013年以來全市累計實施低效用地再開發(fā)4.52萬畝，盤活存量建設用地3.38萬畝，對于促進新型城鎮(zhèn)化建設、提高土地集約利用水平起到了積極作用。

（二）促進立體開發(fā)

鼓勵向空中拓展用地空間，加大多層標準廠房及配套研發(fā)用房建設，對以生產(chǎn)為主、融合研發(fā)的用地按工業(yè)用地進行供地，并允許建成后進行產(chǎn)權分割。2013年以來全市供應標準廠房用地5961畝、可建建筑面積700萬平方米。編制《湖州中心城市地下空間利用專項規(guī)劃》，鼓勵和引導市場主體進行地下空間綜合開發(fā)。同時，將地下工程建設納入城鄉(xiāng)規(guī)劃許可范圍，近年來累計核發(fā)地下工程建設規(guī)劃許可證128萬余平方米。

（三）推動騰籠換鳥

結合“三改一拆”等工作，加大產(chǎn)業(yè)轉型升級力度，推進存量土地利用。目前，全市已累計完成舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)和城中村改造達5082萬平方米，盤活了大批存量土地。按照整治、提升、集聚的原則，加快推進轉型升級力度，騰出用地空間，著力實現(xiàn)“地盡其用”到“地優(yōu)其用”。如長興縣通過粉體行業(yè)整治，把轄區(qū)內235家石粉企業(yè)全部關停，整合為9家規(guī)模石粉企業(yè)，騰出土地1200畝。

五、強化監(jiān)督執(zhí)法，推進耕地底線性保護

堅持對違法用地行為零容忍的態(tài)度，制定出臺了《關于進一步加強國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的意見》，加大打擊力度，依法規(guī)范全市用地管地秩序，堅守耕地紅線。

（一）巡查監(jiān)管全覆蓋

建立建設用地批后監(jiān)管、衛(wèi)片執(zhí)法檢查、設施農(nóng)用地、臨時用地等管理平臺，全面監(jiān)管防范違法用地行為發(fā)生。特別是打通“批、供、用、補、查”等全部流程，實現(xiàn)對每宗土地從農(nóng)轉用征收、供地、開工到竣工的全程監(jiān)管。2017年，通過巡查第一時間發(fā)現(xiàn)并處置違法用地行為393起，真正做到了把違法行為遏制在萌芽狀態(tài)。

（二）責任追究不手軟

明確屬地黨委政府耕地保護和執(zhí)法監(jiān)察主體責任，建立違法行為倒查責任機制，并對違法用地重點地區(qū)警示約談問責。2013年以來，全市警示約談1個縣區(qū)29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要負責人，公開曝光50起國土資源違法案件。

（三）強化考核動真格

有效發(fā)揮考核指揮棒的作用，通過耕地保護補償、無違建縣區(qū)創(chuàng)建、平安建設等考核機制，進一步完善和豐富土地管理共同責任的內涵，形成保護耕地的執(zhí)法合力。