實(shí)施自然資源資產(chǎn)管理改革的探討與對策

■ 劉 欣

（自然資源部礦產(chǎn)開發(fā)管理司，北京 100812）

2018年3月，十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，其中決定組建自然資源部，其目的在于統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理；主要職責(zé)是：對自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度，負(fù)責(zé)測繪和地質(zhì)勘查行業(yè)管理等。其中，對各類自然資源實(shí)施統(tǒng)一的資產(chǎn)化管理，是此次自然資源管理改革的一大亮點(diǎn)和難點(diǎn)，實(shí)際上對傳統(tǒng)的資源管理方式和體制法制等方面都提出了新的更高層次的要求。因此，有必要對有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行全面理解和分析，以便在實(shí)踐中準(zhǔn)確把握和踐行改革精神，不折不扣地完成新時(shí)代自然資源管理改革的新使命、新任務(wù)。

1 此次自然資源管理職能改革調(diào)整的新特點(diǎn)

1.1 實(shí)現(xiàn)自然資源的相對集中到資源資產(chǎn)的統(tǒng)一管理

按照健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求和“所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”的原則，此次新組建的自然資源部，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，作為對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)，與1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中組建國土資源部相比，其管理對象和范圍由土地、礦產(chǎn)、海洋擴(kuò)展到水、草原、森林等自然資源，由此實(shí)現(xiàn)了由地下到地上、從陸地到海洋的自然資源管理全覆蓋。也就是說，從國土資源部對自然資源的相對集中到自然資源部的資源性資產(chǎn)的全面統(tǒng)一管理，在經(jīng)歷了20年的探索與實(shí)踐后，實(shí)現(xiàn)了從量變性的管理規(guī)模到質(zhì)變性的管理形式大跨越。

1.2 提出了全面實(shí)施資源資產(chǎn)化管理、處理好所有權(quán)與使用權(quán)之間關(guān)系的新要求

按照自然資源部“履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”的職責(zé)設(shè)定，要求建立權(quán)責(zé)明確的自然資源產(chǎn)權(quán)體系，明確各類自然資源產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利，處理好所有權(quán)與使用權(quán)之間的關(guān)系，全面建立覆蓋各類全民所有自然資源資產(chǎn)的有償出讓制度，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)交易平臺建設(shè)，實(shí)際上提出了對全民所有的各類自然資源實(shí)施資產(chǎn)化管理和市場化改革的要求，即由傳統(tǒng)的對自然資源的直接微觀式管理向間接宏觀的資產(chǎn)化管理方式轉(zhuǎn)變。而傳統(tǒng)的以“發(fā)證、收費(fèi)、監(jiān)督”為主要內(nèi)容的實(shí)物型管理屬于一種微觀性的管理方式，資產(chǎn)化管理方式則要求進(jìn)一步適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在實(shí)物資源管理的基礎(chǔ)上，更多地從產(chǎn)權(quán)或者物權(quán)的角度著眼，更加重視資源使用權(quán)的權(quán)利化以及市場配置和物權(quán)界定與保護(hù)，以資產(chǎn)化管理方式處理好所有權(quán)與使用權(quán)之間的關(guān)系，有效解決資源所有者不到位等問題，而這兩種管理方式之間存在著明顯的差異。

1.3 行使所有權(quán)與監(jiān)督管理適度分開的原則

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所形成的實(shí)物型資源管理模式下，行使資源所有權(quán)與資源開發(fā)利用監(jiān)督管理權(quán)往往是同一主體且慣用較為單一的行政管控手段，在產(chǎn)權(quán)形態(tài)上，通常體現(xiàn)為投資者（權(quán)利人）、開發(fā)利用行為資質(zhì)或者準(zhǔn)入特許權(quán)并存的權(quán)利構(gòu)成，其結(jié)果往往是不合理地抬高了資源開發(fā)準(zhǔn)入門檻，限制了權(quán)利人對產(chǎn)權(quán)的處分和融資自由，也加大了政府部門的監(jiān)管責(zé)任。按照“所有者和監(jiān)管者分開”的原則，作為依法以自然資源全民所有者的身份代行自然資源所有權(quán)的政府部門，行使所有權(quán)并實(shí)施資產(chǎn)化管理，與對自然資源開發(fā)利用活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理的職能區(qū)別開來，其根源在于前者源于資源所有權(quán)的公權(quán)利，后者源于政治權(quán)力范疇的公權(quán)力。這兩種職能由同一部門中的兩個(gè)不同機(jī)構(gòu)分別行使、并行不悖，有利于提高管理效能，二者之間實(shí)為一種協(xié)同配合、不可分割的關(guān)系。

2 自然資源的概念范疇及各類自然資源之間的異同

2.1 概念及特征

所謂自然資源，是指天然形成的、具有效用價(jià)值、可供人類生產(chǎn)生活使用的基礎(chǔ)性物質(zhì)資料。在現(xiàn)有技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下，自然資源通常是指水、礦產(chǎn)、森林、草原等人類可直接支配的有形物。

從實(shí)用和管理的角度看，土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原、海域海島等因其生成的天然性、與國家主權(quán)領(lǐng)土和生態(tài)環(huán)境之間的密切關(guān)聯(lián)性、具有生產(chǎn)資料之功用和稀缺性，以及作為礦業(yè)、農(nóng)牧業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、旅游業(yè)等諸多產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要原材料和物質(zhì)基礎(chǔ)而可以統(tǒng)稱為“自然資源”或者稱作廣義的“自然資源”。另一方面，這些自然資源之間在性質(zhì)特征、功用范圍、權(quán)利類型等方面又存在著明顯差異。

比如，土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、林木采伐權(quán)等都具有排他性，而水具有流動(dòng)性，由此影響到其權(quán)利的特定性并決定了水權(quán)原則上不具有排他性。水權(quán)作為水資源使用權(quán)人開發(fā)利用水資源以此獲益的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，具體包括汲水權(quán)、引水權(quán)、蓄水權(quán)、排水權(quán)、航運(yùn)權(quán)等多種不同的權(quán)利類型。

相對于其他自然資源，礦產(chǎn)資源除因自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性等明顯不同而做的能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)、水氣礦產(chǎn)等多種分類之外，更具有典型的稀缺性與耗竭性，通常需要經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)勘查而探明資源質(zhì)量、儲(chǔ)量規(guī)模和分布規(guī)律，由此決定了探礦權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)投資特征并反映出高風(fēng)險(xiǎn)、高投資、長周期的礦業(yè)規(guī)律。而且，礦產(chǎn)資源全球范圍內(nèi)分布的不均衡性決定了任何一個(gè)國家和地區(qū)都難以完全依賴本國的資源支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，由此決定了礦產(chǎn)資源具有資源性資產(chǎn)、礦產(chǎn)品交易流通和礦業(yè)資本控制的國際性，同時(shí)也說明堅(jiān)持開發(fā)利用國內(nèi)與國外“兩種資源”“兩個(gè)市場”原則、通過國際市場開展礦業(yè)投資和貿(mào)易以實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源全球配置的必要性。

森林、草原的多重屬性決定了這兩類自然資源往往同時(shí)具有經(jīng)營性和公益性兩種功能。比如森林（包括以發(fā)揮生態(tài)、社會(huì)效益為主導(dǎo)功能的生態(tài)公益林和以生產(chǎn)木材、薪材、干鮮品和其他工業(yè)原料等為主要經(jīng)營目的的商品林兩大類）、草原作為生態(tài)屏障的公益性功能（如農(nóng)田防護(hù)、防風(fēng)固沙和凈化大氣環(huán)境等）及所具有的林業(yè)（林木采伐、造紙等）、畜牧業(yè)、旅游業(yè)等經(jīng)營性功能。

2.2 自然資源分類

關(guān)于自然資源的分類，與自然資源的概念和范疇一樣，目前尚無統(tǒng)一的權(quán)威性定論。根據(jù)我國《憲法》第九條和《民法通則》第八十一條規(guī)定，礦藏（即礦產(chǎn)）、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等被統(tǒng)稱為自然資源，確定其權(quán)屬為國家所有或者集體所有，對這些自然資源的開發(fā)利用規(guī)定了管理、保護(hù)和合理利用的義務(wù)。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕82號），自然資源主要包括土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、海域海島資源等。

筆者認(rèn)為，在將自然資源視為天然形成的實(shí)體性物質(zhì)財(cái)富的前提下，應(yīng)將作為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能源原材料之效用作為自然資源的主要區(qū)分歸類標(biāo)準(zhǔn)。這樣，廣義的自然資源可以包括礦產(chǎn)、森林、草原、水、山嶺、荒地、灘涂等，但嚴(yán)格意義上的自然資源僅包括礦產(chǎn)、水、森林、草原；山嶺、荒地、灘涂等應(yīng)作為未利用地或者可利用地而與建設(shè)用地、農(nóng)用地一并歸屬為土地空間資源，海域海島包括江河湖泊中的洲嶼，實(shí)際上是位于海江河湖水面上的陸地，其基本性質(zhì)特征與土地并無二致，當(dāng)然海洋“國土”與內(nèi)河江湖“國土”之間的差異也不容忽視；包括光、熱、降水、大氣在內(nèi)的氣候資源以及野生動(dòng)植物資源均非不可再生，而且光、熱、大氣在傳統(tǒng)意義上屬于難以直接支配的無形物，因此不應(yīng)歸屬為自然資源。

如以不可再生與耗竭性為劃分標(biāo)準(zhǔn)，或可僅將礦產(chǎn)資源視為狹義的自然資源。

2.3 礦產(chǎn)等自然資源與土地空間資源之間的關(guān)系

如前所述，不同種類的自然資源之間均具有由天然作用而成的特點(diǎn)和共性，但其自然屬性的個(gè)性差異大于共性，尤其是礦產(chǎn)資源的耗竭性與不可再生性及其自身細(xì)化分類的多樣性與復(fù)雜性，是其與水、森林、草原等其他自然資源之間最大的區(qū)別。就土地而言，盡管習(xí)慣上多被視為自然資源，但客觀上是一種不同于自然資源的國土空間和環(huán)境要素，主要作為礦產(chǎn)、水、森林、草原等各類自然資源與之不可分離的賦存和依附的載體而存在，而且只有在與礦產(chǎn)、水、森林、草原等結(jié)合為一體時(shí)才可以統(tǒng)稱為“土地空間資源”，其分類則取決于占用土地空間的自然資源自身的屬性及其功用，如農(nóng)耕用地稱作“耕地”或者“農(nóng)用地”，礦產(chǎn)資源勘查、開采占用的土地稱作“勘查或者采礦用地”（可簡稱為“礦地”），森林用地稱為“林地”，河水（流）占地稱作“河道”等。從這個(gè)角度分析，作為“空間資源”而存在的土地屬于自然環(huán)境而非自然資源。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，同為生產(chǎn)資料的重要組成部分，土地是相當(dāng)于生產(chǎn)工具的一種必要空間條件，它是不可耗竭、恒久存在且可重復(fù)利用的，屬于勞動(dòng)資料，未利用地之外的土地價(jià)值往往取決于以其為載體的資源功用價(jià)值；而礦產(chǎn)資源（包括各類礦石、砂土等在內(nèi)）、土壤、水、森林、草原則是有著不同功能用途、可被開發(fā)利用并發(fā)生不可逆的物理形態(tài)轉(zhuǎn)化的原材料，通稱為勞動(dòng)對象。因此嚴(yán)格來講，土地不應(yīng)與礦產(chǎn)資源等自然資源并稱作“土地資源”，而應(yīng)稱為“國土空間”為當(dāng)（通稱“國土資源”中的“國土”即指此“國土空間”而非指土地資源），采用用途管制等不同于礦產(chǎn)等自然資源的管理方式。對土地空間的配置管理應(yīng)以數(shù)量為重并根據(jù)用途差異進(jìn)行合理規(guī)劃布局，而對礦產(chǎn)等自然資源的配置管理則應(yīng)質(zhì)、量兼顧，以質(zhì)為主。因此，保護(hù)和合理開發(fā)利用資源是自然資源管理的主要任務(wù)。

3 自然資源資產(chǎn)化管理的內(nèi)涵及要求

3.1 自然資源資產(chǎn)化的內(nèi)涵及意義

礦產(chǎn)、水、森林、草原等自然資源本身具有抽象性，作為代行全民自然資源所有權(quán)的國家也屬于抽象的主體，由此決定了自然資源所有權(quán)是一種抽象的、靜態(tài)的公權(quán)利，它不能被直接視為物權(quán)（本文中統(tǒng)一稱作“產(chǎn)權(quán)”）而適用民法物權(quán)法的規(guī)定。因此，自然資源需要經(jīng)過具體的量化后才轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)性權(quán)利（通稱為“自然資源使用權(quán)”），這個(gè)量化過程就是由國家所有的公權(quán)利轉(zhuǎn)化為或者分離出各種類型的私權(quán)利的權(quán)利化、資產(chǎn)化過程，具體是由政府部門依照法定程序出讓給特定民事主體的出讓及賦權(quán)行為。權(quán)利人由此獲得了在一定時(shí)限對特定范圍內(nèi)的自然資源享有占有、使用、收益和一定的處分權(quán)能。而自然資源所有權(quán)的公權(quán)利性質(zhì)決定了對資源產(chǎn)權(quán)出讓實(shí)施行政許可的合法性，而且國家在特定情況下可以依法以沒收、征收、責(zé)令停產(chǎn)整頓、吊銷或者暫扣許可證等方式對這種私權(quán)性質(zhì)的資源產(chǎn)權(quán)實(shí)施剝奪或者限制。

簡單地說，自然資源資產(chǎn)化就是由抽象的自然資源全民所有權(quán)衍生出資源使用權(quán)，使天然的資源特定化、權(quán)利化、形成法律確定的物權(quán)，具體是由自然資源國家所有權(quán)衍生出包括水權(quán)、草原使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)等，確定權(quán)利主體并依法對自然資源進(jìn)行開發(fā)利用。在這一過程中，通過自然資源開發(fā)利用或者通過自然資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、交易，不僅使自然資源的內(nèi)在價(jià)值得以顯化，而且會(huì)在與其他生產(chǎn)要素的共同運(yùn)動(dòng)中發(fā)生增值，最終使使用權(quán)人獲取利潤的同時(shí)也使國家自然資源所有權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)。

3.2 自然資源資產(chǎn)化管理及其要求

所謂自然資源資產(chǎn)化管理，是指以確認(rèn)自然資源的效用價(jià)值為基礎(chǔ)，以市場競爭方式為主出讓資源產(chǎn)權(quán)（物權(quán)）并確定產(chǎn)權(quán)主體，藉此實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置并獲得一定經(jīng)濟(jì)收益的管理目標(biāo)。這一管理方式集中體現(xiàn)了市場調(diào)節(jié)在資源配置中的決定性作用。

自然資源資產(chǎn)化管理方式源于自然資源所具有的以效用價(jià)值為基礎(chǔ)內(nèi)涵的經(jīng)濟(jì)屬性，這是對自然屬性差異明顯的各類自然資源實(shí)施集中統(tǒng)一管理的重要基礎(chǔ)和紐帶。實(shí)施自然資源資產(chǎn)化管理，本質(zhì)上是為適應(yīng)和發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，利用招標(biāo)、拍賣和掛牌等市場競爭方式以及必要的申請授予和協(xié)議方式出讓資源使用權(quán)，優(yōu)化和選擇資源支配主體并藉此實(shí)現(xiàn)資源的合理配置與開發(fā)利用，實(shí)踐中最直接的結(jié)果往往是使資源所有者獲得最大的經(jīng)濟(jì)收益。這是長期以來我國實(shí)行的以使用權(quán)為核心的自然資源資產(chǎn)管理的基本運(yùn)作模式。但是，基于自然資源及相關(guān)產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所處的基礎(chǔ)性地位及其自身的基本規(guī)律，必須糾正在資源產(chǎn)權(quán)管理中，尤其是產(chǎn)權(quán)出讓環(huán)節(jié)片面追求經(jīng)濟(jì)收益最大化的觀念，而以促進(jìn)資源保護(hù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為主要目標(biāo)。

實(shí)施自然資源的資產(chǎn)化管理，要求在對各類自然資源進(jìn)行調(diào)查和確權(quán)的基礎(chǔ)上，從資產(chǎn)權(quán)利出讓及流轉(zhuǎn)，實(shí)行有償使用（包括權(quán)利有償處置和有償開發(fā)利用），以擔(dān)保、信托、股權(quán)讓與等方式進(jìn)行融資和合作經(jīng)營等方面推進(jìn)市場化改革，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

實(shí)施自然資源的資產(chǎn)化管理，要正確適用相關(guān)理論成果、科學(xué)運(yùn)用理論分析工具，善于甄別某些領(lǐng)域中出現(xiàn)的研究方法與適用范疇之間的同名異質(zhì)相斥現(xiàn)象，避免套用微觀的會(huì)計(jì)學(xué)原理對資源價(jià)值、成本、權(quán)益等進(jìn)行分級定價(jià)和計(jì)量分析并用來解釋、推演自然資源的有償使用制度和“資源資本化改革”這一屬于宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)且具有一定抽象性的經(jīng)濟(jì)和法律命題。

4 自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理所面臨的突出矛盾和問題

當(dāng)前，自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理面臨著多年來形成的法制滯后、體制不順和機(jī)制單一固化等突出矛盾和問題，各類自然資源有償使用制度普遍建立但存在制度不完善、工作基礎(chǔ)和進(jìn)展不平衡等問題。

我國土地有償使用制度探索與改革始于改革開放初期，自2004年國有經(jīng)營性建設(shè)用地一律要求公開競價(jià)后，招標(biāo)、拍賣和掛牌已取代無償劃撥和協(xié)議出讓成為土地使用權(quán)出讓的主要方式，國有土地資產(chǎn)管理體系基本建立。近期，正在開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，探索健全程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元的土地征收制度，同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。

礦業(yè)權(quán)有償取得和礦產(chǎn)資源有償開采制度、取水許可制度和水資源有償使用制度已經(jīng)建立并不斷完善。

以林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)交給農(nóng)民為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革，草原所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革已經(jīng)啟動(dòng)并積極推進(jìn)，但有些地方森林、草原產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)展相對滯后，新型經(jīng)營主體發(fā)育遲緩，產(chǎn)權(quán)模式結(jié)構(gòu)單一，社會(huì)資本難以進(jìn)入，產(chǎn)業(yè)活力與動(dòng)力不足。有的領(lǐng)域和區(qū)域存在過于強(qiáng)調(diào)競爭性出讓和重復(fù)過高征收稅費(fèi)以及慣于采取行政手段不當(dāng)限制甚至剝奪資源使用權(quán)人權(quán)利等情況。

凡此種種，均在一定程度上與自然資源本身和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律以及物權(quán)保護(hù)等原則相背離，不利于實(shí)現(xiàn)資源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展及其與社會(huì)公益之間的平衡。

自然資源最突出的特點(diǎn)在于其天然生成、具有基礎(chǔ)功用性、全民性（公共性）和總體上的稀缺性，是人類社會(huì)必不可少的生產(chǎn)生活原材料和重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且與國家領(lǐng)土主權(quán)密切關(guān)聯(lián)，承載著實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益、生態(tài)價(jià)值和澤被后世等重要功能。自然資源是全民及代際共享的物質(zhì)財(cái)富，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本保障，也是體現(xiàn)各國綜合國力的一項(xiàng)重要內(nèi)容。自然資源資產(chǎn)作為國有資產(chǎn)的重要組成部分，現(xiàn)實(shí)價(jià)值與潛在價(jià)值巨大，資源配置與資產(chǎn)運(yùn)作事關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展全局。而各類自然資源性質(zhì)特征與功用價(jià)值差異明顯，分布廣泛且不均衡，各地情況千差萬別，由此決定了管理方式的差別化特征。面對我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程，礦產(chǎn)、淡水等資源供應(yīng)形勢日趨嚴(yán)峻，同時(shí)生態(tài)環(huán)境承載壓力加大，迫切要求按照生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，加快完善產(chǎn)權(quán)制度，推進(jìn)市場化、資產(chǎn)化改革，建立完善適應(yīng)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義初級階段發(fā)展的自然資源管理新體系。

5 對策建議

5.1 明確自然資源資產(chǎn)管理的目標(biāo)任務(wù)

從行使全民所有自然資源所有權(quán)職責(zé)的角度看，國家自然資源主管部門兼具公益政治代表和自然資源全民財(cái)產(chǎn)所有者的雙重身份，統(tǒng)一行使規(guī)劃、管理、保護(hù)和合理利用自然資源以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職能。在此前提下，通過實(shí)施資產(chǎn)化管理及對資源開發(fā)利用活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)資源合理配置、宏觀調(diào)控并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一。由此決定了保護(hù)資源與生態(tài)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)公益、促進(jìn)資源產(chǎn)業(yè)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展是實(shí)施自然資源管理的主要目標(biāo)，并以“保護(hù)環(huán)（境）資（源）、保障發(fā)展、維護(hù)權(quán)益、服務(wù)社會(huì)”作為主要工作任務(wù)。其中，所謂社會(huì)公益，是指無法通過市場選擇機(jī)制得到滿足而經(jīng)法定程序直接配置、收購或者授予不特定多數(shù)人或者社會(huì)共享的公共產(chǎn)品。在實(shí)踐中，應(yīng)防止商業(yè)化或者經(jīng)營性資源開發(fā)項(xiàng)目以社會(huì)公益之名規(guī)避市場競爭出讓和稅費(fèi)減免等情況的發(fā)生。

5.2 堅(jiān)持自然資源資產(chǎn)管理的基本原則

一是可持續(xù)發(fā)展原則。

礦產(chǎn)資源往往是億萬年地質(zhì)作用的結(jié)果，具有稀缺性、耗竭性與不可再生性等典型特征，對于中國這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)體量和資源需求量巨大的國家而言，在現(xiàn)階段以及今后較長的一個(gè)時(shí)期，科技進(jìn)步程度和替代產(chǎn)品發(fā)明以及“城市礦產(chǎn)”的二次利用尚不足以改變經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重依賴礦產(chǎn)資源的現(xiàn)狀。因此，珍惜和節(jié)約集約利用礦產(chǎn)資源、兼顧當(dāng)代與后代人的資源保障需求，防止超前無序開發(fā)，仍然是資源管理工作中必須堅(jiān)持的一項(xiàng)基本原則。

按照成因決定質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)以及長期以來形成的人類經(jīng)驗(yàn)性認(rèn)識，即使是森林、草原這類看似可以通過人工作用實(shí)現(xiàn)數(shù)量恢復(fù)再生的自然資源，實(shí)際上其功能、質(zhì)量、存活能力和生命周期等往往與天然生成的自然資源明顯有別，由此產(chǎn)生的自然資源的稀缺性同樣會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)效益等方面的差異和變化。

對于土地、水資源而言，一旦發(fā)生污染、破壞，往往難以在短期內(nèi)恢復(fù)且治理修復(fù)成本通常遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出使用和破壞成本。

也就是說，實(shí)施自然資源管理，首要任務(wù)是保護(hù)資源環(huán)境安全、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展而不是片面追求經(jīng)濟(jì)效益最大化。必須堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展和代際共享的基本理念，克服“吃祖宗飯、斷子孫路”的短期效益和片面發(fā)展的狹隘觀念，力戒違背客觀規(guī)律，采取急功近利、運(yùn)動(dòng)式地超前大規(guī)模開發(fā)利用自然資源等非理性行為。

二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則。

運(yùn)用辯證的和系統(tǒng)的管理思維，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的基本方針；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，建立完善礦產(chǎn)資源為代表的自然資源開發(fā)利用項(xiàng)目綜合評價(jià)論證機(jī)制；既要防止資源無序無度開發(fā)利用，改變重開發(fā)輕保護(hù)的傾向，又要按照“在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)”的要求積極而非死板僵化地處理資源保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系，以最少的資源消耗和生態(tài)擾動(dòng)支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展；明確由自然資源資產(chǎn)管理部門代行礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)，實(shí)行自然資源資產(chǎn)管理與自然資源開發(fā)利用監(jiān)管職能分立并行、協(xié)同配合。

基于國內(nèi)資源尤其是大宗支柱性礦產(chǎn)日益緊缺的趨勢，樹立全球資源化和產(chǎn)業(yè)一體化“大礦業(yè)”的管理思維，轉(zhuǎn)變“以國內(nèi)資源為主”為“國內(nèi)國外資源并重、大力推進(jìn)‘走出去’”的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保障導(dǎo)向，在“走出去”戰(zhàn)略實(shí)施中發(fā)揮自然資源管理部門的重要作用，條件成熟時(shí)可設(shè)國家級“海外礦業(yè)投資管理辦公室”，組織協(xié)調(diào)、鼓勵(lì)支持國內(nèi)企業(yè)進(jìn)行多種形式的境外礦產(chǎn)勘查開發(fā)投資。同時(shí)，對地質(zhì)找礦戰(zhàn)略行動(dòng)逐步理性降溫，清理規(guī)范各類基金勘查投資方向及相關(guān)礦業(yè)權(quán)處置行為，避免與民爭利和國有資產(chǎn)流失。

實(shí)施國有自然資源管理，也應(yīng)從兼顧國有林場職工、廣大農(nóng)牧民群眾權(quán)益同保護(hù)與合理開發(fā)利用資源的角度，統(tǒng)籌規(guī)劃和引導(dǎo)屬于集體所有的土地包括林地、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源的保護(hù)、利用與管理，積極推進(jìn)明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)為主要內(nèi)容的改革，將成功有效的做法進(jìn)行推廣并加快制度化。

對各自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施有機(jī)整合，有利于自然資源領(lǐng)域管理與改革的整體推進(jìn)。不同種類的自然資源之間彼此相鑒互長，針對存在的同類或者共性問題，一些證明行之有效的資源資產(chǎn)管理措施可以進(jìn)行推廣和移植，實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新成果的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化和系統(tǒng)效應(yīng)。

三是社會(huì)公益與經(jīng)濟(jì)收益相結(jié)合的原則。

對于生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的自然資源使用，其產(chǎn)權(quán)設(shè)定和資源利用通常采取競爭性出讓和有償使用管理方式。而為保障糧食安全而劃定的耕地?cái)?shù)量紅線、對某些戰(zhàn)略性重要礦產(chǎn)地實(shí)行國家儲(chǔ)備、為生態(tài)保護(hù)而劃定的公益林和草原保護(hù)區(qū)、為國防安全而劃定使用的海域或者海島等，對相關(guān)產(chǎn)權(quán)應(yīng)采取劃撥或者無償使用方式并優(yōu)先設(shè)置。如美國等發(fā)達(dá)國家也堅(jiān)持將政府在公共土地和自然資源利用中獲得公平的市場價(jià)值原則，而不是片面追求資源產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)。

四是綜合管理與單項(xiàng)管理有機(jī)結(jié)合的原則。

各類自然資源共存于同一環(huán)境空間，利用其中一類資源必然會(huì)對生態(tài)環(huán)境及其他資源產(chǎn)生影響；每類自然資源往往具有多方面功能，利用其中一種功能可能會(huì)抑制其他功能的效益發(fā)揮。因此，對國有自然資源實(shí)行綜合管理，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)處理各類資源開發(fā)利用中的矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)各類資源的優(yōu)化利用并發(fā)揮綜合效益，是現(xiàn)代國家政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。

五是差別化管理原則。

對于建設(shè)用地而言，盡管集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同屬全民所有，但性質(zhì)、功能和管理方式等明顯不同，從總體上看，對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是規(guī)范搞活的問題，而對于國有建設(shè)用地，重點(diǎn)在于控制新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地、提高土地利用率、逐步壓縮劃撥用地范圍。

對于水資源而言，按照不同分類標(biāo)準(zhǔn)，水可以分作家庭生活用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生態(tài)環(huán)境用水以及航運(yùn)用水等，需要根據(jù)不同情形采取不同的水資源配置及管理方式。在保障糧食安全的前提下，鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)通過投資農(nóng)業(yè)節(jié)水獲得水權(quán)，鼓勵(lì)灌區(qū)內(nèi)用水戶間開展水權(quán)交易。地方政府或其授權(quán)的單位，可以通過政府投資節(jié)水形式回購水權(quán)，也可以回購取水單位和個(gè)人投資節(jié)約的水權(quán)；回購的水權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保證生活用水和生態(tài)用水，尚有余量的可以通過市場競爭方式進(jìn)行出讓。

對于森林資源而言，宜將森林林木價(jià)值與森林生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值區(qū)分開來，在保障資源充分供應(yīng)和生態(tài)平衡與質(zhì)量的前提下，防止和解決征占用林地、改變林地用途、濫采濫伐林木等問題。森林、草原往往與林地、草原的承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)等相關(guān)聯(lián)。嚴(yán)格執(zhí)行森林資源保護(hù)政策，把天然林、公益林等列入禁止出讓范圍。另一方面，以滿足人民群眾對生態(tài)產(chǎn)品的需求為目標(biāo)，推進(jìn)國有森林資源的有償使用，對確需利用的國有森林資源資產(chǎn)，確定有償使用的條件、程序和方式等。

總之，無論是土地還是礦產(chǎn)、水、森林、草原等自然資源，由于各自層次多元、內(nèi)容龐雜，性質(zhì)特點(diǎn)以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)價(jià)值等方面各有差異，自然需要針對不同種類自然資源采用差別化的管理模式。自然資源資產(chǎn)化即由公權(quán)轉(zhuǎn)化為私權(quán)的路徑以及經(jīng)由產(chǎn)權(quán)市場與資本市場的運(yùn)作方式，則為不同種類的自然資源之間實(shí)施統(tǒng)一管理、實(shí)施大同小異的管理模式創(chuàng)造了條件。綜合各國管理實(shí)踐，多數(shù)實(shí)行自然資源綜合管理的國家均按廣義上的“自然資源”概念，對不同種類的自然資源采取統(tǒng)分結(jié)合的管理方式。

5.3 加強(qiáng)理論研究，界定權(quán)利類型，明確資源產(chǎn)權(quán)性質(zhì)

多年來，在環(huán)境資源保護(hù)法學(xué)為主的學(xué)科建設(shè)和發(fā)展中，存在重環(huán)境、輕資源的傾向以及自然資源利用與管理理論研究不足，實(shí)務(wù)管理與理論研究結(jié)合不夠緊密，由此導(dǎo)致理論支撐缺乏、法制建設(shè)明顯滯后等問題。實(shí)施自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理，要求盡快轉(zhuǎn)變理論研究偏弱及成果儲(chǔ)備不足的被動(dòng)局面。首先需要根據(jù)各類自然資源的不同特點(diǎn)和情況，明確自然資源所有權(quán)與使用權(quán)之間的關(guān)系，并對相關(guān)權(quán)利類型加以區(qū)分界定、形成權(quán)利清單，并明確資源（使用）產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)及產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利，以便有效地界定公權(quán)與私權(quán)、公益與私益、權(quán)利與義務(wù)，進(jìn)一步明確政府職能定位，更好地發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用和市場主體的能動(dòng)性。

結(jié)合我國國情，按照生態(tài)文明建設(shè)總體要求，整合土地、礦產(chǎn)、水、森林、草原、海域等自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一履行自然資源所有者職責(zé)，制定和實(shí)施自然資源規(guī)劃和自然資源資產(chǎn)設(shè)置區(qū)劃，并依規(guī)劃對各類自然資源產(chǎn)權(quán)實(shí)施有償出讓、價(jià)值評估、產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)以及對出讓收益和自然資源有償使用收益的征收與使用管理等，確保資源配置科學(xué)合理，在維護(hù)社會(huì)公益、促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提下，保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益并實(shí)現(xiàn)國家資源所有權(quán)益。

5.4 完善國有自然資源有償使用制度和產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)

充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機(jī)制作用，在嚴(yán)格界定“社會(huì)公益”標(biāo)準(zhǔn)、遵循自然資源保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的前提下，按照公開、公平、公正和競爭擇優(yōu)的要求，擴(kuò)大自然資源產(chǎn)權(quán)市場競爭出讓和有償使用范圍，嚴(yán)格限定無償劃撥、協(xié)議出讓以及減免相關(guān)稅費(fèi)的范圍。將國有土地有償使用范圍擴(kuò)大到公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目和國企、事業(yè)單位等改革中，提升土地資源資產(chǎn)價(jià)值、降低用地成本，促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用。對國有農(nóng)場、林場（區(qū)）、牧場改革中涉及的國有農(nóng)用地，比照國有建設(shè)用地有償使用方式，明晰產(chǎn)權(quán)并賦予相應(yīng)的權(quán)利。

完善水資源費(fèi)差別化征收標(biāo)準(zhǔn)和管理制度，推進(jìn)水資源稅改革，擴(kuò)大水權(quán)交易，促進(jìn)水資源的保護(hù)與節(jié)約利用。

根據(jù)礦產(chǎn)資源風(fēng)險(xiǎn)勘查與礦業(yè)發(fā)展規(guī)律，以促進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展而非經(jīng)濟(jì)收益最大化為目標(biāo)，按照分類分級管理的原則，科學(xué)調(diào)整與完善礦業(yè)權(quán)出讓和權(quán)益金制度，促使礦業(yè)權(quán)人自覺依法開展礦產(chǎn)勘查開發(fā)，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)良性發(fā)展。

對于國有包括集體所有的森林、草原，要在保護(hù)生態(tài)和資源本身的前提下，堅(jiān)持放開搞活和大膽試點(diǎn)，與促進(jìn)國有林場轉(zhuǎn)型改制和老少邊窮地區(qū)農(nóng)牧民脫貧致富相結(jié)合，并同發(fā)展特色旅游和乳制品等產(chǎn)業(yè)發(fā)展對接，采取林地、草場租賃、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等多種方式，促進(jìn)資源資產(chǎn)化和經(jīng)濟(jì)收益、社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

進(jìn)一步完善審批程序，既要從制度上壓縮和杜絕“權(quán)力尋租”和“暗箱操作”空間，又要防止依托權(quán)力不當(dāng)獲取資產(chǎn)權(quán)益，形成壟斷化和內(nèi)部化的利益集團(tuán)效應(yīng)。鼓勵(lì)“鯰魚效應(yīng)”式的充分競爭，盡量減少干預(yù)商業(yè)投資的公共投入與補(bǔ)貼式做法。

對自然資源資產(chǎn)稅費(fèi)理論與制度進(jìn)行全面研究和改革，建立一套具有市場彈性、充分體現(xiàn)國家自然資源所有權(quán)益的有償使用制度和稅費(fèi)征管體系，以及真正反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、生態(tài)修復(fù)成本的自然資源及產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，形成主要依靠經(jīng)濟(jì)手段促使資源市場主體依法進(jìn)行資源開發(fā)經(jīng)營、自覺履行法定義務(wù)的制約機(jī)制。

按照“統(tǒng)一、開放、競爭、有序”的原則，對各類自然資源產(chǎn)權(quán)市場進(jìn)行清理、規(guī)范和整合，推動(dòng)將全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用逐步納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)交易市場建設(shè)，制定完善交易規(guī)則，提供信息咨詢等服務(wù)，維護(hù)市場交易秩序，滿足產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)、行政監(jiān)管與服務(wù)、社會(huì)監(jiān)督與權(quán)益維護(hù)等多方面需求。

5.5 調(diào)整自然資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，確立投資的產(chǎn)權(quán)主導(dǎo)地位

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的投資權(quán)與資源開發(fā)行為特許權(quán)、經(jīng)營權(quán)一體化的自然資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下弊端凸顯，不僅限制了資源產(chǎn)權(quán)的準(zhǔn)入、資源資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)資本的流動(dòng)并影響產(chǎn)權(quán)融資，而且因產(chǎn)權(quán)與資源開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)不分而加大了政府部門的監(jiān)管責(zé)任。

比如，依照現(xiàn)行規(guī)定，探礦權(quán)、采礦權(quán)的權(quán)利構(gòu)成具有“二位一體”的特點(diǎn)，既具有投資形成的物權(quán)性質(zhì)，又具有特許行為權(quán)的性質(zhì)。作為采礦權(quán)（申請）人，既要具備相當(dāng)?shù)耐顿Y能力、符合資金額度的要求，又應(yīng)同時(shí)具備采礦、選礦等活動(dòng)所需的技術(shù)、設(shè)備和專業(yè)施工隊(duì)伍等生產(chǎn)經(jīng)營和管理?xiàng)l件，還要具備按照礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案等合理開發(fā)利用資源和安全、環(huán)保生產(chǎn)等方面的能力。依有關(guān)行政法規(guī)規(guī)定，探礦權(quán)人、采礦權(quán)人因疏忽未在規(guī)定期限內(nèi)申辦延續(xù)登記即可能被以注銷勘查許可證、采礦許可證的方式剝奪其已有巨大勘查投入并探明具有相當(dāng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值資源的探礦權(quán)或者生產(chǎn)礦山的采礦權(quán)，顯然有違物權(quán)保護(hù)的基本法律原則。

依照土地管理法有關(guān)規(guī)定，因超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)期限未實(shí)施開發(fā)閑置土地而被政府強(qiáng)制無償收回土地使用權(quán)，同樣有悖于物權(quán)保護(hù)的基本原則。

因此，宜按照“誰投資、誰主張權(quán)利”的原則，明確投資人為土地使用權(quán)、探礦權(quán)和采礦權(quán)、水資源使用權(quán)、森林使用權(quán)、草原使用權(quán)等物權(quán)權(quán)利主體，依法支配、使用相應(yīng)資源；相關(guān)的自然資源開發(fā)、經(jīng)營等行為需設(shè)定準(zhǔn)入條件或者需取得專業(yè)性資質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)規(guī)定取得獨(dú)立的資格或者資質(zhì)。這種“多權(quán)一體”到“多權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)際上確立以物權(quán)為主的新的權(quán)利架構(gòu)，是一個(gè)關(guān)乎自然資源資產(chǎn)管理制度體系的基本問題，有利于產(chǎn)權(quán)的充分流轉(zhuǎn)和權(quán)利人自由融資以及司法機(jī)關(guān)依法處置涉及資源產(chǎn)權(quán)的債務(wù)糾紛，也有利于在厘清權(quán)利關(guān)系的基礎(chǔ)上對自然資源開發(fā)利用活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)管。

5.6 按照生態(tài)文明建設(shè)總體要求，健全自然資源資產(chǎn)管理體制

我國實(shí)施自然資源統(tǒng)一管理，很大程度上是借鑒了美國、俄羅斯、加拿大和澳大利亞等國對多門類自然資源實(shí)施綜合管理的“大部制”做法，其共性在于通過一個(gè)綜合部門對多種自然資源實(shí)施集中統(tǒng)一管理，以有效協(xié)調(diào)解決不同資源之間以及資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的沖突關(guān)系。但是，這些國家的機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制也非拘于一格，而是各有特點(diǎn)。如俄羅斯將礦產(chǎn)、水、森林等自然資源與生態(tài)保護(hù)實(shí)行一體化管理，成立“自然資源和生態(tài)部”，而另由經(jīng)濟(jì)發(fā)展部和能源部分別負(fù)責(zé)對土地和能源管理；澳大利亞將凡能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)均歸設(shè)為一個(gè)大跨度的“工業(yè)、旅游和資源部”；美國內(nèi)政部工作人員達(dá)數(shù)萬人，直接負(fù)責(zé)全國陸地面積1/8的土地及聯(lián)邦所屬公共土地的礦產(chǎn)資源管理，在西部12個(gè)資源豐富的州設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。從總體上看，在美國、加拿大、俄羅斯、澳大利亞等國，受聯(lián)邦制即國家結(jié)構(gòu)形式影響，實(shí)行聯(lián)邦與州（?。┑钠降攘⒎?quán)，即各州（?。┚贫ㄓ凶约合鄳?yīng)的各種資源管理法。除美國聯(lián)邦政府權(quán)力較為集中強(qiáng)勢、直管區(qū)域范圍較大且對各州資源管理的影響也趨于增強(qiáng)之外，多數(shù)國家自然資源管理權(quán)主要集中在地方各州政府的專門機(jī)構(gòu)，中央或者聯(lián)邦政府直接實(shí)施管控的范圍還是比較有限的。

在借鑒美加俄澳等國自然資源管理體制的過程中，需要注意我國與之不同的幾個(gè)重要方面：一是國家結(jié)構(gòu)形式，盡管實(shí)行聯(lián)邦制，但美國聯(lián)邦政府在各地設(shè)立了大量的派駐機(jī)構(gòu)履行自然資源的開發(fā)許可審批、征費(fèi)與監(jiān)管等職責(zé)，在很大程度上彌補(bǔ)了中央政府為代表的上級政府管理職能虛置的問題，而我國是有著長期中央集權(quán)傳統(tǒng)的單一制國家，適于按照抓大放小的原則，對重要事項(xiàng)實(shí)施直管而將更多的事權(quán)交由地方；二是資源稟賦、市場條件、社會(huì)發(fā)展階段與資源需求以及資源保障體系成熟度不同；三是除我國實(shí)行全民所有制以外，很多國家都實(shí)行公、私兼有的土地所有制，這必然對依附于土地的各類自然資源的開發(fā)管理產(chǎn)生直接影響；四是法制和社會(huì)誠信體系的健全程度、執(zhí)法水平、守法基礎(chǔ)等國家治理體系和社會(huì)基礎(chǔ)條件不同。

結(jié)合中國國情，應(yīng)當(dāng)按照“集中與分權(quán)相結(jié)合、分類管理、權(quán)責(zé)一致”的原則，建立中央和地方政府分級代行自然資源全民所有權(quán)職責(zé)的管理體制。自然資源部代表中央政府主要對包括石油、天然氣、煤炭和鈾等放射性礦產(chǎn)在內(nèi)影響國家經(jīng)濟(jì)命脈和具有戰(zhàn)略發(fā)展意義的重要礦產(chǎn)（建立清單目錄并根據(jù)形勢變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整）、海洋礦產(chǎn)資源（包括國際海域礦產(chǎn)資源）以及重要礦區(qū)、重點(diǎn)國有林區(qū)、大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域?yàn)┩俊⒄湎∫吧鷦?dòng)植物和部分國家公園等直接行使所有權(quán)。在維護(hù)社會(huì)公益、促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提下，通過資產(chǎn)化管理方式保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益并實(shí)現(xiàn)國家資源所有權(quán)益。

原則上省級及以下以原國土資源管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)重組并完善各類自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，結(jié)合不同自然資源分布及其資源產(chǎn)品和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局等因素，合理設(shè)定與礦產(chǎn)、森林、草原、海域等資源資產(chǎn)管理任務(wù)相匹配的機(jī)構(gòu)和管理隊(duì)伍而不是千篇一律、上下完全對等一致。需要強(qiáng)調(diào)的是，依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》關(guān)于礦業(yè)權(quán)審批登記實(shí)行部門管理而有別于政府管理的原則性規(guī)定，按照近年來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，宜實(shí)行條條為主、條塊結(jié)合為輔，以礦業(yè)權(quán)登記管理為基礎(chǔ)，在部省兩級設(shè)立有別于國有資產(chǎn)管理的礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，與專門行使礦產(chǎn)資源開發(fā)利用監(jiān)管職能的四級礦產(chǎn)資源行政管理部門并行；自然資源部在各省或根據(jù)礦產(chǎn)資源分布的特點(diǎn)按大區(qū)設(shè)立派出分支機(jī)構(gòu)垂管，以加強(qiáng)資源宏觀配置以及對地方的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與節(jié)制監(jiān)督。

按照協(xié)同一致的原則重建部省關(guān)系。針對多年來部省之間存在的關(guān)系不夠協(xié)調(diào)，有些地方對國家政策要求選擇性適用的問題，一方面要將資源管理與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、財(cái)稅收入等方面的需求有機(jī)結(jié)合起來，做到信息暢通、權(quán)責(zé)一致、相互支持。另一方面，要結(jié)合《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中關(guān)于“建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制”和《中辦國辦印發(fā)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的有關(guān)要求，建立完善對省級自然資源主管部門的管理評價(jià)考核機(jī)制，形成既關(guān)心支持地方各級自然資源主管部門工作，又對其工作進(jìn)行定期評價(jià)考核（并向省級人民政府通報(bào)）的監(jiān)督制約機(jī)制。

5.7 發(fā)揮綜合管理優(yōu)勢，建立健全規(guī)劃管控和綜合評價(jià)制度

各類自然資源共存于同一環(huán)境空間，利用其中一類資源必然會(huì)對生態(tài)環(huán)境及其他資源產(chǎn)生一定影響；各類自然資源和環(huán)境要素往往具有多重功能，利用其中一種功能可能會(huì)抑制其他環(huán)境資源要素的功能發(fā)揮。因此，對自然資源實(shí)行綜合管理、統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)處理各類資源開發(fā)利用中的矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化利用，發(fā)揮綜合效益，是現(xiàn)代國家政府所擔(dān)負(fù)的一項(xiàng)極具挑戰(zhàn)性的重要職責(zé)。

堅(jiān)持節(jié)約與保護(hù)優(yōu)先、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，發(fā)揮空間規(guī)劃體系龍頭指引和嚴(yán)格準(zhǔn)入制約作用，結(jié)合統(tǒng)一的國土規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃制定自然資源開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃，多部門共同參與、依照法律法規(guī)規(guī)定擬訂和細(xì)化各類保護(hù)區(qū)及其功能區(qū)的劃定標(biāo)準(zhǔn)、資源開發(fā)利用項(xiàng)目與生態(tài)環(huán)境之間、不同自然資源之間的沖突處理標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，從源頭上形成各類自然資源之間及其與生態(tài)環(huán)境之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。

建立科學(xué)規(guī)范的自然資源開發(fā)利用項(xiàng)目綜合評價(jià)論證與社區(qū)公開評價(jià)制度以及保障措施。在自然資源產(chǎn)權(quán)出讓前，組織開展對生態(tài)環(huán)境包括自然景觀、野生動(dòng)植物、歷史文化遺跡、安全生產(chǎn)、社會(huì)生活環(huán)境等進(jìn)行全面的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益評估論證，公開征詢當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?，對于?jīng)論證和征詢意見后明顯不合理的不予通過；對于存在問題但能夠提出合理性解決措施和方案的，方可以進(jìn)入正式審查階段。支持NGO和相關(guān)民間組織對資源開發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

優(yōu)化末端治理，加強(qiáng)監(jiān)督管理，運(yùn)用金融手段保證生態(tài)恢復(fù)與環(huán)境治理責(zé)任落實(shí)。借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，采取保險(xiǎn)擔(dān)保和信貸等級保證等金融工具與履行生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理義務(wù)相結(jié)合的方式，對自然資源開發(fā)利用活動(dòng)所造成的環(huán)境污染破壞進(jìn)行有效治理。

5.8 按照全面深化改革和依法治國要求，高度重視法制建設(shè)

法制是依法行政與深化改革的前提與保障，事關(guān)自然資源管理工作的長遠(yuǎn)與根本，加強(qiáng)立法工作已成當(dāng)務(wù)之急。以《礦產(chǎn)資源法》為代表的現(xiàn)行自然資源法多制定于20世紀(jì)80到90年代且已暴露出明顯的滯后性，實(shí)踐中導(dǎo)致諸多進(jìn)退兩難式的突出矛盾和問題，尤其是礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域已陷入“一馬擋道，萬馬不能前行”的制度困境，基層政府部門與管理相對人反響強(qiáng)烈。必須對《礦產(chǎn)資源法》《森林法》《草原法》和《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律法規(guī)進(jìn)行全面評估，擬訂全面修訂工作計(jì)劃，組織遴選精干力量盡快啟動(dòng)和推進(jìn)，早日形成系統(tǒng)完整的自然資源管理制度體系，引導(dǎo)、規(guī)范和約束各類開發(fā)、利用、保護(hù)自然資源的行為，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

加強(qiáng)對地方立法的指導(dǎo)，對各地出臺的自然資源管理法規(guī)政策進(jìn)行定期清理和規(guī)范，凡不合理不合規(guī)的應(yīng)予廢止或者調(diào)整。對地方出臺的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件中的創(chuàng)新性有效規(guī)定，可以在上位法立法中予以借鑒吸納。建立完善地方立法包括規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查制度，確保資源保護(hù)與管理制度上下一致并執(zhí)行到位。

5.9 推進(jìn)實(shí)施自然資源管理方式的資本化轉(zhuǎn)型升級

“在市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到資本經(jīng)濟(jì)階段之后，資本經(jīng)營也就必然成了一種快速增值的手段，這是由資本的特殊性所決定的?！辟Y源資本化是基于資源的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在資源資產(chǎn)化或者權(quán)利化基礎(chǔ)上，依托產(chǎn)權(quán)并借助產(chǎn)權(quán)市場和資本市場進(jìn)行多種形式的權(quán)利流轉(zhuǎn)和資本運(yùn)動(dòng)，即通過股權(quán)、債權(quán)融資或者金融衍生品的發(fā)行、交易和流轉(zhuǎn)等工具和方式，使資源性資產(chǎn)的潛在價(jià)值和預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益以具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值的貨幣或者證券等形式提前充分釋放出來。這是一個(gè)以資源為基礎(chǔ)、通過資本運(yùn)作實(shí)現(xiàn)保值增值的過程，也是一個(gè)通過外部資本運(yùn)作促進(jìn)內(nèi)在的相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、提高效益的過程，還是一個(gè)通過多元化融資手段促進(jìn)市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的過程。資本的流動(dòng)性和趨利性特征，決定了資源資本化和資本運(yùn)作具有較資源資產(chǎn)化更多的優(yōu)勢。

由于資本運(yùn)作更具流動(dòng)性和靈活性、更具開放性且重視資本的支配而非對資產(chǎn)、資本的直接作用從而更有效率。資本運(yùn)作不僅要求企業(yè)通過整合內(nèi)部資源以充分發(fā)揮集中和集約優(yōu)勢，還要求打破地域、行業(yè)、部門甚至是產(chǎn)業(yè)的限制，通過兼并、收購等方式整合外在資源，進(jìn)行企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)資本的擴(kuò)張，同時(shí)推動(dòng)整個(gè)區(qū)域、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。這就要求資源管理部門轉(zhuǎn)變多年來沿用的實(shí)物型微觀直接管理方式為注重發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段和市場調(diào)節(jié)作用的宏觀間接型管理方式。為此，首先要摒棄依靠“人海戰(zhàn)術(shù)”和強(qiáng)化行政管控的監(jiān)管思維，切實(shí)確立資本化管理的思維并改革管理方式。

資本化管理是對深化自然資源管理市場化改革、實(shí)施資源資產(chǎn)化管理的必然要求。所謂自然資源資本化管理，是以規(guī)范的市場化為主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)出讓與保護(hù)制度為基礎(chǔ)，將各類自然資源納入可評估作價(jià)的資產(chǎn)體系，建立完善經(jīng)濟(jì)手段為主的管理制度和產(chǎn)權(quán)及資本市場交易規(guī)則，維護(hù)正常秩序，加強(qiáng)配套服務(wù)，支持權(quán)利人依法有序地開展資本運(yùn)作和公平競爭，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)與資本充分流轉(zhuǎn)，在實(shí)現(xiàn)效益價(jià)值最大化的同時(shí)促進(jìn)資源優(yōu)化配置和礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

確立戰(zhàn)略思維，改革資源管理方式，促進(jìn)資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型升級，是我國加快推進(jìn)市場化改革、實(shí)現(xiàn)自然資源管理現(xiàn)代化的必然要求。

由此對政府管理尤其是有效發(fā)揮市場配置資源的決定性作用提出了更高要求。要突破實(shí)物型資源開發(fā)固化思維而充分利用資本及其收益的時(shí)空調(diào)配功能，注重市場調(diào)節(jié)和規(guī)劃調(diào)控，減少對企業(yè)具體生產(chǎn)經(jīng)營行為的行政干預(yù)，變直接的實(shí)物型、行政管控式資源管理為主要采取經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段以及誠信評價(jià)制約體系相結(jié)合的間接為主的、礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)全程式資本化管理方式，建立產(chǎn)權(quán)人自覺保護(hù)與合理開發(fā)利用資源的有效機(jī)制，管理部門主要負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)權(quán)利保護(hù)與救濟(jì)、提供政策信息服務(wù)，尤其是通過建立完善礦業(yè)權(quán)市場和礦業(yè)資本市場、制定完善市場交易規(guī)則并加強(qiáng)市場監(jiān)管、維護(hù)市場正常秩序，在有效發(fā)揮市場配置資源的決定性作用的同時(shí)，引導(dǎo)和支持相關(guān)企業(yè)通過資本運(yùn)營盤活用好資源并發(fā)展壯大。

5.10 切實(shí)重視管理，加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)培訓(xùn)和梯隊(duì)建設(shè)

自然資源由相對集中到比較全面的集中統(tǒng)一管理，多個(gè)不同管理部門的系統(tǒng)性整合與重構(gòu)，由實(shí)物型向資產(chǎn)化管理方式的轉(zhuǎn)變，尤其是自然資源管理部門作為承載生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略任務(wù)的重要力量，充分表明新時(shí)代的自然資源管理事業(yè)面臨著全新的任務(wù)和重大挑戰(zhàn)，從而對專業(yè)化管理隊(duì)伍的整體素質(zhì)和梯隊(duì)建設(shè)提出了更高要求。

為此，需要牢固確立管理為本的理念，進(jìn)一步厘清和處理好行政管理與相關(guān)行業(yè)以及科研之間的界限與關(guān)系，改變一些領(lǐng)域重技術(shù)輕管理的傾向，加快推進(jìn)林業(yè)體制改革和地勘隊(duì)伍企業(yè)化、市場化改革進(jìn)程。

促進(jìn)改革發(fā)展，實(shí)現(xiàn)管理創(chuàng)新，關(guān)鍵在人。針對當(dāng)前管理工作中尤其是法制、機(jī)制方面存在的薄弱環(huán)節(jié)和面對新形勢、新任務(wù)所形成的知識儲(chǔ)備和實(shí)踐積累不足等問題，應(yīng)大興業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)交流之風(fēng)，鼓勵(lì)自學(xué)、加強(qiáng)專項(xiàng)培訓(xùn)，彌補(bǔ)專業(yè)知識結(jié)構(gòu)等方面存在的差距和不足，大力提高專業(yè)化管理人員的單兵素質(zhì)和整體水平。調(diào)整盤活隊(duì)伍，實(shí)行競爭上崗，實(shí)現(xiàn)全員合理調(diào)配，樹正氣、比政績、促融合，做到人盡其才、事必功成，使新部門煥發(fā)新活力、展現(xiàn)新作為。

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