文/何云福

案例背景

當(dāng)前，投訴處理已經(jīng)成為基層市場監(jiān)管部門的一項(xiàng)重要工作。為提高投訴處理的效率，結(jié)合投訴實(shí)際情況，市場監(jiān)管部門采取書面回復(fù)之外的電話、短信、電子郵件等方式回復(fù)投訴人，提高告知的信息化、便利化，在實(shí)踐中已是常見。然而，由于投訴文書送達(dá)相關(guān)規(guī)定并不清晰，筆者試結(jié)合一起法院判例，分析提示，在投訴文書的送達(dá)上，要注意送達(dá)方式和可能因此導(dǎo)致的時限爭議，做到依法依規(guī)履職。

案情內(nèi)容

深圳市人民政府收到許某某的行政復(fù)議申請，經(jīng)審查，認(rèn)為許某某的申請未在申請期限內(nèi)提出，不符合行政復(fù)議的受理?xiàng)l件，因此作出不予受理決定書。許某某對此不服，起訴至法院，請求判決撤銷不予受理復(fù)議申請決定，并判令深圳市人民政府依法作出復(fù)議決定。

一審法院認(rèn)為，本案中，根據(jù)許某某所留電子郵箱地址，深圳市市場監(jiān)督管理局以電子郵件的方式向許某某送達(dá)相關(guān)文書的方式并無不妥，許某某申請行政復(fù)議的期限應(yīng)當(dāng)自文書到達(dá)許某某郵件系統(tǒng)的時間起計(jì)算。本案中，許某某、深圳市人民政府雙方均無證據(jù)證明相關(guān)投訴文書到達(dá)許某某郵箱系統(tǒng)的準(zhǔn)確時間，但因許某某在起訴時和庭審中均確認(rèn)其于2015年12月初才完整收到投訴處理人員郵箱發(fā)來的以深圳市市場監(jiān)管局名義作出的原行政行為的所有電子郵件內(nèi)容，因此許某某最遲已于2015年12月初知道該具體行政行為，而許某某申請行政復(fù)議的掛號信于2016年3月14日寄出，已超出六十日行政復(fù)議申請期限，無不可抗力或者其他正當(dāng)理由。因此，深圳市人民政府作出不予受理決定符合法定程序。一審法院判決駁回許某某的訴訟請求。

許某某不服，提起上訴。二審法院認(rèn)為，本案的審查對象是不予受理決定書的合法性。許某某自認(rèn)已于2015年12月初知道原行政行為，因此其于2016年3月14日提出行政復(fù)議申請，已經(jīng)明顯超過《行政復(fù)議法》第九條規(guī)定的“知道具體行政行為之日起六十日”期限，深圳市人民政府以許某某超期申請為由，決定不予受理，實(shí)體合法。程序上，深圳市人民政府2016年3月16日收到許某某的行政復(fù)議申請，3月18日作出不予受理決定書，3月23日送達(dá)許某某，前后未超出六十日，符合《行政復(fù)議法》有關(guān)辦案期限的規(guī)定，程序合法。最終，二審法院判決駁回上訴，維持原判。

案例分析

該案是一起典型的因投訴處理相關(guān)文書送達(dá)引發(fā)的后續(xù)復(fù)議、訴訟案例。該案中，主要爭議焦點(diǎn)是深圳市人民政府作出不予受理行政復(fù)議申請的決定是否合法。不予受理行政復(fù)議申請決定作出的基礎(chǔ)，是深圳市市場監(jiān)督管理局作出的投訴文書送達(dá)的程序合法性的判定。

爭議之一：深圳市市場監(jiān)督管理局是否可以電子郵件方式送達(dá)投訴文書。

許某某認(rèn)為，深圳市市場監(jiān)管局不能以電子郵件方式送達(dá)投訴文書?！缎姓V訟法》第一百零一條、《民事訴訟法》第八十七條規(guī)定的“電子郵件送達(dá)”，送達(dá)的是行政文書，并非訴訟文書，所以不能適用。況且，依據(jù)《民事訴訟法》第八十七條規(guī)定，人民法院尚需要征得受送達(dá)人同意，才能以電子郵件方式送達(dá)訴訟文書，而本案并無證據(jù)證實(shí)許某某同意深圳市市場監(jiān)督管理局以電子郵件的方式送達(dá)包括投訴文書在內(nèi)的行政文書。

深圳市人民政府認(rèn)為，在對行政機(jī)關(guān)送達(dá)法律文書尚無專門規(guī)定的情況下，參照《民事訴訟法》的規(guī)定送達(dá)并無不妥，且《深圳市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會處理投訴、舉報(bào)暫行辦法》第二十條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以采用電子郵件回復(fù)投訴人。本案中，深圳市市場監(jiān)督管理局以電子郵件方式送達(dá)投訴文書，合法合規(guī)，也是適當(dāng)?shù)摹?/p>

爭議之二：送達(dá)日期怎么確定，行政復(fù)議申請是否已經(jīng)超過行政復(fù)議的申請期限。

第二天的晚報(bào)，仍然有那則尋人啟事。阮小棉只看了一眼，便又折成了紙飛機(jī)。這天風(fēng)很大，飛機(jī)飛了一半就被刮得東倒西歪，撞到樹上，機(jī)頭彎起來，病怏怏地墜下去。

依據(jù)《行政復(fù)議法》的一般性規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請。本案中，被申請人于2015年9月9日通過電子郵件向許某某送達(dá)了《不予受理告知書》，許某某應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政復(fù)議法》第九條的規(guī)定，在收到該《不予受理告知書》之日起六十日內(nèi)申請行政復(fù)議。那么，深圳市市場監(jiān)督管理局以電子郵件方式送達(dá)投訴文書，怎么確定送達(dá)日期，這是問題的關(guān)鍵。圍繞送達(dá)日期的確定，展開了多方面的抗辯和分析。

一是自愿原則的抗辯。許某某首先提出，不能參照《民事訴訟法》的規(guī)定，以電子郵件到達(dá)受送達(dá)人特定系統(tǒng)的日期為送達(dá)日期，因?yàn)槲唇?jīng)其同意。上文已分析，本案中深圳市市場監(jiān)督管理局采用電子郵件送達(dá)方式，其依據(jù)為《深圳市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會處理投訴、舉報(bào)暫行辦法》。因此，不需要考慮《民事訴訟法》的規(guī)定要求，也就是說，在此類送達(dá)中，不需要征得當(dāng)事人的同意。

二是電子證據(jù)的抗辯。即便可以采取電子郵件送達(dá)，還需要通過證據(jù)確定送達(dá)日期。本案中，許某某、深圳市人民政府雙方均無證據(jù)證明相關(guān)文書到達(dá)許某某郵箱系統(tǒng)的準(zhǔn)確時間。這是由于電子送達(dá)時間的確認(rèn)和固定，往往沒有專業(yè)的、專門的電子科學(xué)技術(shù)設(shè)施予以輔助，致使送達(dá)日期難以固定。通過電子郵件送達(dá)，缺乏送達(dá)回證，往往難以附卷、存檔、查閱和使用。本案，因許某某在起訴時和庭審中均確認(rèn)其于2015年12月初收到電子郵件內(nèi)容，因此通過許某某的自認(rèn)，解決了證據(jù)問題，可以推導(dǎo)出許某某最遲已于2015年12月初知道該具體行政行為，許某某申請行政復(fù)議已超出六十日申請期限。

三是正當(dāng)理由的抗辯?！缎姓?fù)議法》規(guī)定，因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算。許某某提出有正當(dāng)理由耽誤了復(fù)議申請期限。因?yàn)樵S某某已于2015年12月6日對包括本案的原行政行為在內(nèi)的6份答復(fù)提起行政復(fù)議了，當(dāng)時的復(fù)議請求是確認(rèn)被申請人不作書面答復(fù)違法，但同樣被深圳市人民政府以超期申請為由，決定不予受理。深圳市人民政府認(rèn)為，許某某提出的兩次復(fù)議請求不同，第一次復(fù)議請求是“確認(rèn)被申請人不履行書面答復(fù)的法定職責(zé)的行政行為違法”和“責(zé)令被申請人書面作出處理意見并依法送達(dá)其書面處理意見”；第二次復(fù)議請求是“確認(rèn)被申請人依法向申請人書面告知其對華為技術(shù)有限公司在生產(chǎn)的‘華為P7—L09’手機(jī)產(chǎn)品外包裝中使用虛假廣告違法行為的查處結(jié)果”和“責(zé)令被申請人依法辦結(jié)本案”。即便按照許某某的主張，兩次復(fù)議針對的是同一具體行政行為，那么第二次提出的復(fù)議申請則為重復(fù)申請，也應(yīng)不予受理。法院認(rèn)為，“正當(dāng)理由”的主張不成立，因?yàn)橐院螢閺?fù)議對象是許某某自身的選擇，不屬于不可抗力等非自身原因，本案屬于因許某某自身原因超過復(fù)議申請期限的情形，其后果由許某某承擔(dān)。

案例的啟發(fā)

一是充分重視文書送達(dá)。投訴文書等各類行政文書的送達(dá)與復(fù)議期限、訴訟期限等當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)密切相關(guān)。行政機(jī)關(guān)沒有正確依法送達(dá)，將導(dǎo)致嚴(yán)重的法律后果。例如《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十五條指出，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為，依法應(yīng)當(dāng)向有關(guān)公民、法人或者其他組織送達(dá)法律文書而未送達(dá)的，視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為。

二是采用法定方式送達(dá)。鑒于我國沒有制定行政程序法，行政文書的送達(dá)方式在沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定的情況下，可以參照《民事訴訟法》的規(guī)定送達(dá)，可以采用傳真、電子郵件等能夠確認(rèn)其收悉的方式送達(dá)。法規(guī)規(guī)章對送達(dá)方式有其他規(guī)定的，可以按照規(guī)定要求送達(dá)。在《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》《工商行政管理部門處理消費(fèi)者投訴辦法》《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》中沒有明確要求告知的送達(dá)方式，但在一些地方性的規(guī)定中，細(xì)化了告知方式。如本案中《深圳市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會處理投訴、舉報(bào)暫行辦法》規(guī)定，回復(fù)投訴、舉報(bào)的，可以采用紙質(zhì)書面或者手機(jī)短信、電子郵件的方式回復(fù)。又如《上海市市場監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理程序規(guī)定》第三十一條明確告知的方式：區(qū)市場監(jiān)管部門可以通過市場監(jiān)督管理投訴舉報(bào)信息管理系統(tǒng)，以主動推送的方式告知，也可以通過書面、電話、短信等方式告知。這些規(guī)定對行政部門的行政行為具有法定約束，行政機(jī)關(guān)在處理投訴中，可以依據(jù)上述規(guī)定的告知方式執(zhí)行。

三是電子送達(dá)應(yīng)依法依規(guī)。如若沒有法規(guī)規(guī)章特殊的送達(dá)規(guī)定，依據(jù)《民事訴訟法》采用電子送達(dá)，應(yīng)注意遵循當(dāng)事人自愿原則，采用電子送達(dá)需經(jīng)當(dāng)事人同意。當(dāng)事人同意的確認(rèn)方式，是書面還是可以口頭，是單獨(dú)采用同意電子送達(dá)確認(rèn)單還是直接在送達(dá)地址確認(rèn)書中增加電子送達(dá)選項(xiàng)，抑或其他方式，法條未予明確。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待，并保留當(dāng)事人同意的相關(guān)證據(jù)。依據(jù)《電子簽名法》，積極探索電子數(shù)據(jù)保全，可以應(yīng)用電子存證工具，收集確認(rèn)數(shù)據(jù)電文效力。在采用電子送達(dá)時，還要制作電子數(shù)據(jù)的送達(dá)回執(zhí)，以便于確認(rèn)固定送達(dá)時間。

涉案條款

1.《中華人民共和國行政復(fù)議法》

因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算。

2.《中華人民共和國行政訴訟法》

第一百零一條：人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。

3.《中華人民共和國民事訴訟法》

第八十七條：經(jīng)受送達(dá)人同意，人民法院可以采用傳真、電子郵件等能夠確認(rèn)其收悉的方式送達(dá)訴訟文書，但判決書、裁定書、調(diào)解書除外。

采用前款方式送達(dá)的，以傳真、電子郵件等到達(dá)受送達(dá)人特定系統(tǒng)的日期為送達(dá)日期。

4.《深圳市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會處理投訴、舉報(bào)暫行辦法》

第二十條：回復(fù)投訴、舉報(bào)的，可以采用紙質(zhì)書面或者手機(jī)短信、電子郵件的方式回復(fù)。

通過深圳市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會咨詢舉報(bào)投訴平臺投訴、舉報(bào)的，可直接在深圳市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會咨詢舉報(bào)投訴平臺回復(fù)。

通過一、二款規(guī)定方式均無法回復(fù)的，可通過深圳市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會網(wǎng)站公告回復(fù)。