證據(jù)留痕 積極應(yīng)對(duì)
——浙江省首起行政公益訴訟案件的主要做法與啟示

□ 麗水市國(guó)土資源局 李遠(yuǎn)強(qiáng) 朱 威

2018年6月22日，景寧畬族自治縣人民法院開庭審理景寧畬族自治縣人民檢察院訴景寧畬族自治縣國(guó)土資源局行政公益訴訟案，這是浙江省首起行政公益訴訟案件。本案由景寧畬族自治縣人民法院院長(zhǎng)擔(dān)任審判長(zhǎng)，組成了7人的合議庭。景寧畬族自治縣人民檢察院檢察長(zhǎng)、景寧畬族自治縣國(guó)土資源局局長(zhǎng)參加了庭審活動(dòng)。開庭時(shí)，由于景寧畬族自治縣國(guó)土資源局已經(jīng)催繳清了涉案地塊的土地出讓金本金和滯納金，起訴人撤回了要求判令景寧畬族自治縣國(guó)土資源局繼續(xù)履行追繳土地出讓金職責(zé)的訴訟請(qǐng)求，將原訴訟請(qǐng)求變更為要求確認(rèn)景寧畬族自治縣國(guó)土資源局未履行國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同監(jiān)管職責(zé)行為違法。庭審結(jié)束后，法院還是作出確認(rèn)違法的判決。

一、案件基本情況

案涉地塊是景寧畬族自治縣委、縣政府招商引資項(xiàng)目。2016年4月12日，經(jīng)公開掛牌，景寧畬族自治縣華途置業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱華途置業(yè)公司）與景寧畬族自治縣國(guó)土資源局簽訂國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，約定土地出讓金3116萬(wàn)元，60日內(nèi)交清，逾期按日繳納千分之一滯納金。同年6月2日，景寧畬族自治縣國(guó)土資源局在土地出讓金到期前發(fā)出提醒通知。9月5日，景寧畬族自治縣國(guó)土資源局向華途置業(yè)公司發(fā)出《出讓金催繳通知單》，要求該公司繳清土地出讓金及其違約金。

2017年8月7日，景寧畬族自治縣人民檢察院向景寧畬族自治縣國(guó)土資源局發(fā)出《檢察建議書》。建議景寧畬族自治縣國(guó)土資源局履行法定職責(zé)，采取有效措施向華途置業(yè)公司催繳案涉土地出讓金、相應(yīng)違約金，或者按照法律規(guī)定收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，并要求一個(gè)月內(nèi)回復(fù)辦理結(jié)果。

景寧畬族自治縣國(guó)土資源局收到《檢察建議書》后，高度重視，立即采取行動(dòng)。8月15日，向華途置業(yè)公司發(fā)出《出讓金催繳告知書》；8月24日，向華途置業(yè)公司發(fā)出《出讓金催繳決定書》；8月30日，再次向華途置業(yè)公司發(fā)出《出讓金催繳通知單》。9月6日，景寧畬族自治縣國(guó)土資源局按時(shí)書面回復(fù)景寧畬族自治縣人民檢察院，告知案件的基本情況、前階段所做的工作以及下一步的打算。同時(shí)，對(duì)景寧畬族自治縣人民檢察院在《檢察建議書》中提出的良好建議表示感謝。

2017年11月14日，景寧畬族自治縣國(guó)土資源局主要領(lǐng)導(dǎo)到寧波追繳土地出讓金。華途置業(yè)公司以資金緊張尋求合作伙伴為由書面提出還款計(jì)劃，要求分期還款。2018年1月16日，華途置業(yè)公司繳納土地出讓金100萬(wàn)元。

2018年2月11日，景寧畬族自治縣國(guó)土資源局向景寧畬族自治縣人民政府提出書面請(qǐng)示，要求批準(zhǔn)同意解除與華途置業(yè)公司之間簽訂的《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，沒(méi)收定金，無(wú)償收回案涉地塊國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。3月9日，景寧畬族自治縣國(guó)土資源局向華途置業(yè)公司發(fā)出擬解除《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》告知書，告知擬解除出讓合同，收回建設(shè)用地使用權(quán)，同時(shí)告知該公司享有聽(tīng)證的權(quán)利。4月10日，華途置業(yè)公司予以簽收。4月12日，華途置業(yè)公司向景寧畬族自治縣國(guó)土資源局提出聽(tīng)證申請(qǐng)。4月13日，景寧畬族自治縣國(guó)土資源局通知華途置業(yè)公司于4月25日參加聽(tīng)證。

2018年4月13日，華途置業(yè)公司繳納了土地出讓金200萬(wàn)元， 4月17日繳納了1090萬(wàn)元， 4月19日繳納了剩余的226萬(wàn)元。至此，華途置業(yè)公司已繳清了全部土地出讓金本金，共計(jì)人民幣3116萬(wàn)元。

景寧畬族自治縣人民法院收到落款時(shí)間為2018年4月12日的行政公益起訴書后，4月22日制作應(yīng)訴通知書、舉證通知書，4月23日送達(dá)景寧畬族自治縣國(guó)土資源局。

4月25日，華途置業(yè)公司無(wú)正當(dāng)理由缺席聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)證程序終止。4月27日，景寧畬族自治縣國(guó)土資源局向華途置業(yè)公司發(fā)出滯納金催繳通知書，要求該公司于5月12日前繳清應(yīng)欠繳土地出讓金產(chǎn)生的滯納金共計(jì)1076.178萬(wàn)元，4月28日送達(dá)該公司。6月1日，華途置業(yè)公司交清滯納金。

景寧畬族自治縣人民檢察院《檢察建議書》對(duì)景寧畬族自治縣國(guó)土資源局土地出讓管理起到了積極的促進(jìn)作用。2018年以來(lái)，景寧畬族自治縣共出讓土地4宗，出讓價(jià)款956萬(wàn)元，受讓人均按合同約定時(shí)間交清出讓價(jià)款，無(wú)一拖欠。

二、主要做法

（一）高度重視，按時(shí)完成舉證、答辯

收到景寧畬族自治縣人民檢察院的行政公益起訴書后，景寧畬族自治縣國(guó)土資源局高度重視，一把手在第一時(shí)間向景寧畬族自治縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，積極創(chuàng)造催收土地出讓金的外部環(huán)境。同時(shí)，向麗水市國(guó)土資源局和省國(guó)土資源廳匯報(bào)，爭(zhēng)取業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和技術(shù)上的支持，確定了由該局局長(zhǎng)和系統(tǒng)內(nèi)公職律師出庭應(yīng)訴的基本策略。既落實(shí)了《行政訴訟法》有關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的要求，又有效發(fā)揮了專業(yè)知識(shí)和應(yīng)訴能力的長(zhǎng)處。由一把手抓統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，公職律師負(fù)責(zé)舉證、答辯，證據(jù)處理詳略得當(dāng)，答辯措辭中肯、不偏激，舉證、答辯按時(shí)有序完成。

（二）借力發(fā)力，出讓金、滯納金全面催收到位

2017年8月7日，景寧畬族自治縣國(guó)土資源局收到《檢察建議書》后，借助檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威和影響力，一方面從保護(hù)系統(tǒng)干部、防止失瀆職出發(fā)，爭(zhēng)取上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)支持，形成催收氛圍；另一方面，向華途置業(yè)公司說(shuō)明《檢察建議書》的嚴(yán)肅性，明確繳清土地出讓金、滯納金是企業(yè)應(yīng)盡的義務(wù)。華途置業(yè)公司在景寧畬族自治縣人民法院受理行政公益訴訟前繳清了土地出讓金本金。景寧畬族自治縣人民法院受理案件后，景寧畬族自治縣國(guó)土資源局向華途置業(yè)公司發(fā)出滯納金催繳通知單。2018年6月1日，華途置業(yè)公司繳清了滯納金1016萬(wàn)元。

（三）加強(qiáng)溝通，形成良好的法治工作環(huán)境

本案是浙江省首起行政公益訴訟案。《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟適用法律若干問(wèn)題的解釋》雖于2018年3月2日開始實(shí)施，但行政公益訴訟的起訴、答辯、審理沒(méi)有現(xiàn)成的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。法院行政審判制度改革后，庭審辯論環(huán)節(jié)簡(jiǎn)化。為了增強(qiáng)公益訴訟的教育宣傳作用，本次行政公益訴訟決定恢復(fù)法庭辯論環(huán)節(jié)。為此，代理人在庭前與法院進(jìn)行充分溝通，就公益起訴人和被告之間如何開展辯論，形成共識(shí)，以期達(dá)到良好的庭審效果。

（四）積極應(yīng)對(duì)，依法提出案件處理意見(jiàn)

圍繞法庭歸納的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，景寧畬族自治縣國(guó)土資源局是否怠于行使監(jiān)管職責(zé)上，景寧畬族自治縣國(guó)土資源局按照不同的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，分三個(gè)階段，利用圖文并茂、生動(dòng)形象的PPT，全面展示景寧畬族自治縣國(guó)土資源局對(duì)案涉地塊出讓金、滯納金催繳過(guò)程的做法。第一階段為檢察建議書送達(dá)前（2016年6月12日至2017年8月7日），景寧畬族自治縣國(guó)土資源局催收工作效果不明顯。雖有催收的客觀事實(shí)，但由于證據(jù)保管欠缺，舉證困難。第二階段為檢察建議書送達(dá)以后至景寧畬族自治縣人民法院受理行政公益訴訟前（2017年8月8日至2018年4月23日），景寧畬族自治縣國(guó)土資源局催收工作領(lǐng)導(dǎo)重視，措施密集，程序合法，效果明顯。行政公益訴訟受理前的2018年4月19日，案涉土地出讓金3116萬(wàn)元已全部催收到位。第三階段為景寧畬族自治縣人民法院受理行政公益訴訟后，景寧畬族自治縣國(guó)土資源局全部收繳了1076萬(wàn)元滯納金。

三、幾點(diǎn)建議

行政公益訴訟是對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法工作的一次全面體檢，有利于行政機(jī)關(guān)查漏補(bǔ)缺，有利于提升依法行政能力。結(jié)合本案應(yīng)訴工作，筆者提出以下建議意見(jiàn)。

（一）證據(jù)保存是基礎(chǔ)

筆者發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作人員存在著證據(jù)意識(shí)不強(qiáng)、證據(jù)保管欠缺的現(xiàn)象，許多工作雖然做了，但拿不出證據(jù)支撐。法庭需要的是法律事實(shí)，行政機(jī)關(guān)需要將客觀事實(shí)通過(guò)證據(jù)轉(zhuǎn)化為法律事實(shí)，才能作為定案依據(jù)。在本案中，景寧畬族自治縣國(guó)土資源局工作人員在華途置業(yè)公司繳納土地出讓金時(shí)間到期后、至《檢察建議書》發(fā)出前，一年多時(shí)間里，雖多次電話催收、約談催收、郵寄催收（查無(wú)此人退回），但難以提供證據(jù)，無(wú)法舉證主張。這一教訓(xùn)，要求我們?cè)谌粘９ぷ髦幸皥?zhí)法留痕”，牢固樹立證據(jù)意識(shí)，只有“雁過(guò)留聲”“抓鐵有痕”，才能對(duì)工作負(fù)責(zé)，對(duì)自己負(fù)責(zé)。

（二）業(yè)務(wù)能力是關(guān)鍵

景寧畬族自治縣國(guó)土資源局在收到檢察建議書后，向華途置業(yè)有限公司先發(fā)出催繳告知書，后發(fā)出催繳決定書，再發(fā)出催繳通知單。筆者原本認(rèn)為《催繳決定書》是國(guó)土資源部門履職的有力證據(jù)。但是，《催繳決定書》沒(méi)有要求華途置業(yè)公司繳納土地出讓金、滯納金的具體數(shù)額、繳納期限等主要內(nèi)容，亦沒(méi)有告知法律救濟(jì)途徑。名為《催繳決定書》，實(shí)為啟動(dòng)催收程序的通知，純粹是一個(gè)過(guò)程性行為，不能作為申請(qǐng)法院非訴強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)。這些錯(cuò)誤與工作人員法律專業(yè)知識(shí)不足密切相關(guān)。

（三）檢察建議是紅線

“兩高”司法解釋第二十一條規(guī)定，《檢察建議書》是提起公益行政訴訟的前置條件，沒(méi)有事先作出《檢察建議書》，不可能形成后續(xù)的行政公益訴訟。因而，國(guó)土資源部門要高度重視人民檢察院提出的檢察建議，對(duì)檢察建議反映的問(wèn)題，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓落實(shí)，采取強(qiáng)有力措施，將問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)。同時(shí)，必須按照《檢察建議書》規(guī)定的時(shí)間書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，并主動(dòng)上門與檢察機(jī)關(guān)對(duì)接交流，匯報(bào)檢察建議的落實(shí)情況，防止進(jìn)一步形成行政公益訴訟。

（四）有效監(jiān)督是目的

正如擔(dān)任本案行政公益起訴人的景寧畬族自治縣人民檢察院檢察長(zhǎng)所言，檢察機(jī)關(guān)之所以提起行政公益訴訟，其目的不是與同為行使公權(quán)力的國(guó)家行政機(jī)關(guān)爭(zhēng)高低，而在于監(jiān)督職能部門各司其職，形成合力，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益不受非法侵害。全省首起行政公益訴訟，對(duì)司法機(jī)關(guān)是個(gè)“例子”，為研究探索行政公益訴訟提供了樣板。全省首起行政公益訴訟，對(duì)參加旁聽(tīng)的土地受讓人來(lái)說(shuō)是一把“尺子”，華途置業(yè)公司拖欠土地出讓金，不僅還本，而且按相當(dāng)于月息3%繳清滯納金，經(jīng)濟(jì)上付出了沉重的代價(jià)。首起行政公益訴訟形成了景寧畬族自治縣全域催繳出讓金的良好氛圍，也將對(duì)麗水市、浙江省乃至全國(guó)土地出讓金催收起到積極的推動(dòng)作用。全省首起行政公益訴訟，對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是面“鏡子”，今天坐在被告席上的是景寧畬族自治縣國(guó)土資源局，明天、后天可能就是其他行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)不作為、慢作為將會(huì)挨“鞭子”，不用揚(yáng)鞭自?shī)^蹄，行政公益訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)無(wú)疑是一種鞭策。

專家點(diǎn)評(píng)：

2017年7月1日，我國(guó)行政公益訴訟制度正式確立施行。行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的新方式，直接考驗(yàn)著包括國(guó)土資源部門在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)依法行政的能力和水平。對(duì)浙江省國(guó)土資源部門而言，浙江省未納入行政公益訴訟改革試點(diǎn)，國(guó)土資源部門對(duì)公益訴訟比較陌生，缺乏應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)和措施；相比較，檢察機(jī)關(guān)已基本形成一套比較完備的做法，積累了一定的工作經(jīng)驗(yàn)。另一方面，浙江省檢察機(jī)關(guān)開展了監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，成立了監(jiān)察委員會(huì)，劃轉(zhuǎn)了反腐反瀆職能，公益訴訟成為檢察工作新的亮點(diǎn)，給全省行政檢察工作帶來(lái)了新的動(dòng)力和新的機(jī)遇。相比較兄弟省，浙江省國(guó)土資源部門面臨的考驗(yàn)更大、壓力更大、風(fēng)險(xiǎn)更大。

根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定，行政公益案件范圍包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。從13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的試點(diǎn)情況看，國(guó)土資源部門容易引發(fā)公益訴訟的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)是違法案件查處、土地出讓、耕地保護(hù)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、礦山環(huán)境恢復(fù)治理等五個(gè)方面。這五個(gè)方面出現(xiàn)的不依法履行職責(zé)的行為，往往容易被檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，但不容易及時(shí)徹底整改。國(guó)土資源部門如不重視，沒(méi)有收集有效的證據(jù)和采取有效措施的，則極易導(dǎo)致被訴、乃至敗訴的境地。本案中，景寧畬族自治縣國(guó)土資源局對(duì)華途置業(yè)公司未及時(shí)足額繳納土地出讓金一案，未保存催繳的充分證據(jù)，不能證明依法積極履行了監(jiān)管職責(zé)；未依法制作《催繳決定書》，失去尋求法院強(qiáng)制執(zhí)行的良機(jī)；未能在法院受案前收繳全部滯納金，故而雖未對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益造成損失，最終仍被法院確認(rèn)未履行國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同監(jiān)管職責(zé)行為違法。

從“兩高”司法解釋和實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)依法提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備以下條件：一是行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的行政行為違法或者不履行法定職責(zé)，即包括濫作為和不作為（拖延履行或者拒絕履行）；二是檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議后兩個(gè)月內(nèi)，行政機(jī)關(guān)仍拒不糾正已經(jīng)作出的違法行為或者不依法履行法定職責(zé)。出現(xiàn)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)未在十五日內(nèi)書面回復(fù)；三是行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的違法行政行為或者不依法履行法定職責(zé)行為使國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。為此，建議浙江省各級(jí)國(guó)土資源部門特別是基層縣級(jí)國(guó)土資源部門，一是要重視依法履職行為，預(yù)防行政公益訴訟案件的發(fā)生。對(duì)違法案件的查處，要切實(shí)依照法定程序履行到位，不能出現(xiàn)程序缺失或者程序不到位的問(wèn)題；對(duì)歷史形成的礦山環(huán)境和濫采亂挖等問(wèn)題，要收集保留有關(guān)證據(jù)材料，及時(shí)采取彌補(bǔ)性措施，預(yù)防于未然。二是要正確對(duì)待公益訴訟訴前程序，避免進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)。要充分重視檢察建議，認(rèn)真自查，確屬履職不到位或者行為錯(cuò)誤的，國(guó)土資源部門要積極糾正違法行為或者履行職責(zé)，采取有效措施在規(guī)定時(shí)間內(nèi)落實(shí)整改；同時(shí)，要與檢察機(jī)關(guān)多溝通、多交流，包括行政管理過(guò)程中遇到的現(xiàn)實(shí)困難等，爭(zhēng)取其理解，而不是忌諱、回避，在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的行政不作為及行政違法問(wèn)題給予充分全面的書面回復(fù)及說(shuō)明。三是要認(rèn)真應(yīng)對(duì)訴訟，爭(zhēng)取撤訴機(jī)會(huì)。一方面，要根據(jù)訴訟類型和具體請(qǐng)求積極應(yīng)訴答辯。關(guān)于糾正違法行政行為之訴，應(yīng)圍繞履職行為是否實(shí)施清楚、程序是否合法、依據(jù)是否充分予以答辯；關(guān)于不作為之訴，應(yīng)圍繞是否屬于職責(zé)范圍、是否已經(jīng)履職以及履職是否適當(dāng)進(jìn)行答辯。另一方面，在訴訟過(guò)程中，要繼續(xù)推動(dòng)問(wèn)題整改落實(shí)。進(jìn)入訴訟程序，并不意味著最終一定會(huì)形成訴訟判決。在訴訟程序漫長(zhǎng)的過(guò)程中，在法院作出判決前，國(guó)土資源部門應(yīng)加強(qiáng)同法院的溝通與聯(lián)系。如果國(guó)土資源部門依法履行了職責(zé)，進(jìn)行了糾錯(cuò)或者有履行職責(zé)及糾錯(cuò)的積極態(tài)度并形成相應(yīng)的證據(jù)事實(shí)，均可以通過(guò)法院同檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，爭(zhēng)取撤訴的機(jī)會(huì)。即便檢察機(jī)關(guān)礙于公訴人的地位及社會(huì)公信力，仍然要求法院出具判決，法官亦會(huì)在判決中對(duì)國(guó)土資源部門履職及糾錯(cuò)的現(xiàn)狀進(jìn)行描述，即便判決結(jié)果仍然不利，但“至少輸?shù)貌浑y看”，而且會(huì)有效避免和減少被追究失職瀆職責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

浙江省國(guó)土資源廳政策法規(guī)處 章淇華

鏈 接：

2015年7月，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，最高檢發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，選擇北京、內(nèi)蒙古、吉林等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展行政公益訴訟改革試點(diǎn)。2017年6月27日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉和〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》（主席令第71號(hào)），在全國(guó)范圍內(nèi)確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，自2017年7月1日起施行。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”。2018年3月1日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟適用法律若干問(wèn)題的解釋》，自2018年3月2日起施行。2018年6月22日，浙江省首起以國(guó)土資源部門為被告的行政公益訴訟在景寧縣人民法院開庭，法院當(dāng)庭作出確認(rèn)違法判決。