巧用“激勵性”政策調動農民保護耕地積極性
——耕地保護補償機制之嘉興經驗

□ 嘉興市國土資源局 嚴 偉 吳 迪

海寧市袁花鎮(zhèn)雙豐村，全村耕地面積8635畝，人均耕地1.445畝。走在村內，隨處可見百畝以上、千畝左右的成片耕地。村委會主任呂學超表示，“近幾年，我們每年都能拿到近80萬元耕地保護補償資金。按規(guī)定，村里留下一半作為村級統(tǒng)籌，主要用于農田道路及排灌渠的建設、維護和修繕等項目?！弊约顧C制出臺后，村里及時成立耕地保護責任制領導小組，完善了村土地保護網格化管理班子。通過網格化監(jiān)管、不定期巡查和信息員反饋等途徑，海寧市近年來及時發(fā)現和阻止了多起（次）違章建筑和破壞耕地的現象。

海鹽縣沈蕩鎮(zhèn)莊星村，在連續(xù)幾天大雨過后，村民們開始為今年的水稻種植做準備。說起這片農田，大伙都贊不絕口。村民們說道：“蠻好的，方方直直的，拖拉機、收割機，開過來很簡單”“主要是成片，管理起來簡單，東一塊西一塊管理起來就困難了”“ 田的好壞對產量有影響，田好產量肯定也高?！贝迕駛兯Q贊的這片田地，是莊星村的一塊高標準農田。莊星村有4500多畝耕地，是海鹽縣糧食產量較高的村之一，村里超過90%的耕地都是高標準農田。村主任楊國飛認為，莊星村是“耕地保護補償制度”的受益村?！坝绕涫窍裎覀冞@種，離城市比較偏遠的村，村級集體經濟是相當薄弱的。幾乎是沒有多少經常性的收入。 村里的農田設施建設資金，主要還是來自于高標準農田的補助資金。像這片田，換作以前，在連續(xù)幾天大雨過后可以說是一片汪洋，基本上是看不到泥土的，水都是通過田埂往外面溢的?，F在好了，水利設施建設的比較完善，雨水可以通過排水渠道排出去?！?/p>

農田水利設施完善了，農民保護耕地的熱情提高了，違法違規(guī)用地的現象減少了，這一系列變化都得益于嘉興市的耕地保護補償政策。

嘉興市是全省最早開展耕地保護補償機制且全市域覆蓋的地級市。2010年嘉興市國土資源局黨委就明確提出“研究鼓勵耕地保護的制度建設，加大政策引導力度，發(fā)揮農民保護耕地的積極性”的工作目標和任務，并確定由海寧結合“雙保雙服務”開展試點工作。2012年，浙江省委省政府辦公廳出臺了《關于建立健全耕地保護共同責任機制扎實做好耕地保護工作的實施意見》（省委辦〔2012〕55號），要求落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度。而這，也成為推動嘉興全市域建立耕地保護補償機制的基礎支撐。當年12月，嘉興市委、市政府出臺了《關于建立健全耕地保護共同責任機制 扎實做好耕地保護工作的實施意見》（嘉委辦〔2012〕74號），明確規(guī)定：“各縣（市、區(qū)）全面建立健全耕地和基本農田保護補償機制，2013年補償標準不低于每畝五十元”。2013年，嘉興市國土資源局、財政局聯合下發(fā)了《嘉興市基本農田保護補償實施（暫行）辦法》（嘉土資發(fā)〔2013〕64號），同年嘉興五縣（市）兩區(qū)相繼出臺了縣級耕地（基本農田）保護補償的政策性文件。文件的相繼出臺和實施，標志著嘉興市自2013年起就全面實施耕地保護補償激勵政策。

一、主要做法

（一）政策標準緊跟經濟發(fā)展步伐

2013年，嘉興市的補償標準為每畝不低于50元。補償標準最高為海寧市100元/畝，其它縣（市、區(qū)）補償標準在50-100元/畝。2014年，嘉興市政府53號文件又明確提出對已建成的高標準基本農田和糧食生產功能區(qū)實行差別化補償，補償標準不低于100元/畝。2015年，嘉興市委組織部為扶持壯大薄弱村經濟，對耕地保護好的薄弱村每畝增加30元。2016年，根據嘉委辦發(fā)〔2016〕43號文件要求，補償標準調提高到不低于100元/畝，薄弱村的補償標準提高到150元/畝，提高部分全額留作村級集體收入。每一次政策的出臺調整，市國土資源局都督促各縣（市、區(qū)）要及時調整完善政策，并將政策調整完善情況納入工作考核，以確?？h（市、區(qū)）的政策能夠及時更新。如南湖區(qū)補償標準從2013年的一般耕地 50元/畝，基本農田60元/畝，連續(xù)三年進行調整，2016年一般耕地補償標準達到120元/畝，基本農田補償標準達到 140元/畝，實現了 “小步快跑”。近幾年，各縣（市、區(qū)）也均按照當地的經濟社會發(fā)展水平，逐步提高補助標準。2017年，嘉興市最高補償標準已達到230元/畝。

（二）補償資金掛鉤違法違規(guī)用地

嘉興市為了從源頭上扼制違法用地行為，采取了耕地保護補償與違法違規(guī)用地行為相掛鉤的政策。凡公示結束后被發(fā)現或舉報查實的，按縣級文件規(guī)定標準，扣發(fā)當年度村級集體經濟組織或農戶的補償資金。具體各縣（市、區(qū)）都制定了相應的標準，如平湖市規(guī)定：基本農田保護補償資金發(fā)放與耕地保護責任落實、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結果、“兩違”遏控、“無違建”創(chuàng)建、農業(yè)“兩區(qū)”管護和破壞耕地等違法違規(guī)用地行為相掛鉤。土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查情況，按照上年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結果確定。對村社區(qū)在當年度發(fā)生違法違規(guī)用地行為的，發(fā)現1宗，扣發(fā)當年度20%基本農田保護補償資金（及時自行糾正的除外），以此類推。發(fā)現3宗（含）以上，均未按時糾正復墾到位的，扣發(fā)當年度全額基本農田保護補償資金。

（三）集中發(fā)放激發(fā)農民保護熱情

為了擴大效應，補償資金采取集中發(fā)放的形式，在“6 · 25”土地宣傳日前夕，由縣（市、區(qū)）級政府組織采取集中發(fā)放補償資金，戴大紅花、發(fā)大紅包、造大聲勢。例如南湖區(qū)，將耕地保護補償資金金額寫在放大比例的大紅存單上，讓與會人員都清楚地看到哪個村，拿到多少金額的耕地保護補償資金，讓這些村干部有榮譽感，自豪感。同時，在其它相關會議上，在日常下鄉(xiāng)工作中，加強宣傳，激發(fā)基層干部保護耕地的熱情。

（四）陽光操作踐行公平公開公正

基本農田保護補償激勵政策落實得好不好，關鍵看村級經濟組織和農戶有沒有意見，是否實行陽光操作，是否做到“公平、公正、公開”。一是對補償情況進行公示。各縣（市、區(qū)）對上一年度的基本農田保護補償資金應發(fā)放情況在當地報刊進行公示，在村委會村務公開欄進行張貼，接受社會和群眾監(jiān)督。二是對補償資金使用情況進行公示。基本農田保護補償資金的使用由村級土地民主管理小組討論決定，主要用于農業(yè)基礎配套設施建設的專項支出，要求村級集體經濟組織于每年12月底在村務公開欄進行公示，接受群眾監(jiān)督，推行陽光操作。

（五）落實情況納入工作目標考核

把基本農田保護補償政策落實情況納入對各縣（市、區(qū)）政府年度耕地保護目標責任制考核中，主要包括政策的執(zhí)行完善情況、補償資金的同步預算、補償到位率、補償進度、到村達戶情況等內容。例如2017年的耕?？己藰藴手幸?guī)定：2016 年補償資金須在2017年6月25日前撥付發(fā)放到位的，否則扣3分；沒有集中宣傳發(fā)放的，扣1分；補償資金低于全市平均比例的，每低于1%扣0.2分；薄弱村補助資金發(fā)放不到位的，扣1分。耕地保護執(zhí)行情況在市級政府對縣級政府工作目標責任制考核中實行“一票否決制”，提高各級領導對此項工作的重視程度。

二、主要成效

（一）耕地保護意識顯著提高

以前為了提高村級收入，許多村往往容忍一些違法用地的存在，以收取租金的形式創(chuàng)造收入?，F在，一方面控違和拆違可以保證常規(guī)穩(wěn)定性的補償收入，另一方面在差別化補償機制下，高標準農田水利建設后可以提高補償收入，讓村實實在在地看到保護耕地的好處，更激發(fā)村級耕地保護的內生動力，使耕地保護工作由“自上而下管”變?yōu)椤吧舷侣搫庸堋薄按謇镏鲃庸堋?。連續(xù)多年施行后，村集體保護耕地的氛圍已逐漸形成，真正認識到“綠水青山”的價值。

（二）違法用地行為有效遏制

全面實行耕地保護補償以來，違法用地行為得到自發(fā)管控，“無違建”村數量極大增加，違法用地比例明顯下降。全市衛(wèi)片執(zhí)法檢查違法用地耕占比從2012年度的23.93%下降到2017年度的1.19%。通過對違法用地的有效管控，極大降低了拆違成本。

（三）村級集體經濟進一步壯大

隨著涉農補助資金的整合和補償標準的不斷提高，耕地保護補償費成了村級集體經濟收入的重要來源之一。特別是對于年村級經常性收入低于50萬元的村而言，更是一筆越來越可觀的資金來源。很多村干部說：“今后我們不用再千方百計違法用地辦企業(yè)了，保護好耕地就可致富”。這不但解決了經濟薄弱村的脫貧致富問題，更促進了村級經濟綠色發(fā)展。

（四）農田水利設施管護得以保障

近年來，各部門在農田水利建設上投入建成的項目數量大、設備多，村集體在享受項目紅利的同時，維修養(yǎng)護壓力也較大，特別是土地整治項目后期管護的成本也不小。有償保護資金的下達解決了村集體的資金困難，農田水利設施維修和后期管護資金也得到了保障。同時還加快了高標準農田建設，促進了現代農業(yè)規(guī)?；洜I發(fā)展。