信用聯(lián)合獎懲：對發(fā)達征信市場監(jiān)管體系的借鑒

□陳樹元

2016年6月，我國發(fā)布了第一部信用聯(lián)合獎懲的規(guī)范性文件《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設(shè)的指導意見》，此后信用聯(lián)合獎懲成為了政府推進社會信用體系、培育征信市場最有效的途徑。兩年來，盡管各地區(qū)政府積極出臺和落實了許多相應政策，但由于信用法律基礎(chǔ)薄弱、數(shù)據(jù)整合成本較高、市場監(jiān)管體系尚在探索，信用聯(lián)合獎懲在實施過程中也隨之出現(xiàn)了一些問題與爭議。那么，如何找到相應的解決方案，使我國征信市場的監(jiān)管體系更加成熟、完善？英國Z/Yen集團作為全球?qū)I(yè)的金融中心評估智庫，曾從信息深入指數(shù)(0-6)和征信的人口覆蓋率（0-100%）兩個維度去全面評估過全球各國的信用基礎(chǔ)建設(shè)水平，信息深入指數(shù)達到最高值6、私營征信的人口覆蓋率在90%以上的國家包括美國、德國、英國和韓國。筆者通過剖析這些國家征信市場行業(yè)監(jiān)管體系，歸納出完善我國信用聯(lián)合獎懲機制可以借鑒的經(jīng)驗。

保護信息主體權(quán)利的立法原則

我國征信市場的發(fā)展歷史并不短，但成效有限的首要原因在于對個人信用信息的保護方面，一直未明確建立嚴格的法律法規(guī)監(jiān)管體系。盡管《中華人民共和國民法通則》中包含保護個人隱私相關(guān)的條款，但由于不是適用征信行業(yè)的專業(yè)法律，對信息的使用和傳播行為約束力十分有限。比如當前國內(nèi)消費者電話、交易、財產(chǎn)信息等嚴重缺乏有效保護措施。據(jù)騰訊公司《2018年上半年手機安全報告》顯示，2018年上半年共收到用戶舉報騷擾電話近1.43億次，已成為影響國民生活質(zhì)量的嚴重社會問題之一。

在保護個人信用信息方面，這4個發(fā)達的征信市場均在發(fā)展初期就制定了相關(guān)的法律，并通過長期實踐不斷完善。美國的《公平信用報告法》是該國保護個人信用信息的第一個法律，于1970年制定、1971年實施。該法律規(guī)定，除當事人有權(quán)取得自身的信用調(diào)查報告和復本，其他合法使用消費者信用調(diào)查報告的機構(gòu)或個人僅限于當事人的信用交易對方、應聘時的雇主方、承做保險的保險公司、關(guān)聯(lián)政府部門、法院及陪審團、受本人書面形式委托的個人代表或機構(gòu)等幾類主體，否則即使取得當事人的同意，也屬違法行為。英國的有關(guān)法律主要有兩個，即1974年頒布的《消費信用法》和1998年頒布的《數(shù)據(jù)保護法》，前者體現(xiàn)了保護消費者的立法原則，充分維護消費者的知情權(quán)；后者嚴格規(guī)定了立法目的和監(jiān)管機關(guān)、信息采集的渠道和目的、信息的使用范圍和用途、信息的準確性和質(zhì)量要求等。韓國的《信用信息法》于1995年7月頒布后至今修訂了近20次，其中嚴格規(guī)定使用方查看、查詢個人信用報告必須事先獲得同意，并且其中只能用于交易的開戶與維持，不能用于市場營銷，當事人對不合理的查閱申請有知情權(quán)。

個人信用評價的質(zhì)量監(jiān)管

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2017年3月，我國僅在央行備案的征信機構(gòu)就達134家，而從市場實際情況來看，在缺乏專業(yè)法律的有效約束下，任何通過交易行為直接或者間接獲得消費者個人信用信息的商業(yè)主體，自行開展個人信用評價并無障礙。大多數(shù)目前市場上的個人信用評價，例如銀行、P2P、電子商務(wù)公司等金融機構(gòu)和商業(yè)公司對客戶的評價時，會嘗試線上線下的各種渠道全面采集評價對象的信息，而官方發(fā)布的公共信用記錄成為了其中最主要的部分，但是這類評價行為由于在準確性、透明性、公信力方面存在問題，所以備受市場爭議。而社會信用體系建設(shè)的迫切需求卻為各種不規(guī)范、不科學的個人信用評價行為提供了快速生長的空間，其應用范圍、覆蓋人群越來越廣。

類似問題近年在韓國的征信市場也出現(xiàn)了。韓國金融委員會2018年1月發(fā)表的《個人信用評價體系綜合改善方案》中提到靈活應用稅務(wù)、社保的逾期和滯納信息之類公共信用記錄，有助于評價缺乏金融信息（支付結(jié)算記錄、信用歷史）的個人消費者，但是目前此類信息大都為負面信息，大大降低了個人信用評價的準確性。所以，《方案》中建議一是繼續(xù)標準化、體系化以公共信用記錄為代表的各類非金融信息的錄入、核驗、使用的規(guī)則，盡可能減小市場的爭議；二是大量增加公共信用記錄中的正面信息，使之在應用范圍、覆蓋人口上與負面信息均衡，再將其用于評價缺乏金融信息的消費群體（青年、老年人群），提高評價的公平性?！斗桨浮分羞€提出了關(guān)于提高評價透明度、準確性的監(jiān)管措施。在評價的透明度方面，繼續(xù)加大公開評價指標體系的力度，并且將信用專業(yè)術(shù)語轉(zhuǎn)化為非專業(yè)人士容易理解的語言表述向消費者具體、詳細、清晰地說明影響個人信用評價結(jié)果的關(guān)鍵因素；在對準確性的監(jiān)督方面，新增設(shè)外部獨立委員會，隸屬于韓國信用信息院（唯一的國有公共征信機構(gòu)），對個人信用評價體系實施全面監(jiān)督，具體職責包括評價模型質(zhì)量、處理消費者投訴、論證并持續(xù)改進制度等。在結(jié)果反饋方面，《方案》中加強了信息主體（個人消費者）就個人信用評價的結(jié)果向金融機構(gòu)、征信機構(gòu)要求詳細說明、復議，甚至當信息錯誤時重新評價的權(quán)利。

目前國內(nèi)最常見的商業(yè)化的社會信用體系是芝麻信用和騰訊信用。商業(yè)化的社會信用體系基于自愿原則，用戶可以自愿選擇加入。以國內(nèi)人口覆蓋率最高的商業(yè)化個人信用評分的芝麻信用為例，評分每月更新一次，并根據(jù)五個因素來進行計算和加權(quán)：信用歷史、用戶行為（購買行為、捐贈行為等）、履約能力和穩(wěn)定的個人資產(chǎn)、個人信息（提供可靠的個人信息）和人脈關(guān)系（社交網(wǎng)絡(luò)的質(zhì)量）。但是，用戶并不了解用于創(chuàng)建分數(shù)的算法，因此無法分析和理解信用分的產(chǎn)生過程與依據(jù)，而且這類評價大多是基于移動支付服務(wù)進行日常交易的年輕一代數(shù)字群體。

我國目前對征信公司及金融機構(gòu)在個人信用評價方面的質(zhì)量監(jiān)管規(guī)定尚不完善，也尚未形成穩(wěn)定的約束與問責機制。如果對個人信用評價的質(zhì)量缺乏有效監(jiān)管，就會隨之引發(fā)消費者對評價透明性、公平性的質(zhì)疑。市場中，許多一刀切式的評價模型忽略了個人信用風險的差異化，對于缺乏從業(yè)經(jīng)歷和金融交易記錄的大學生、家庭主婦，以及缺乏社交網(wǎng)絡(luò)信息的老年人等群體的信用評價結(jié)果就有失公平性。許多機構(gòu)對評價指標的公開與披露不夠充分，在采集個人信息過程中對采集對象的選擇權(quán)利也沒有得到充分體現(xiàn)。這類隨意的、不規(guī)范的評價行為，所引發(fā)的問題與存在的隱患，也會使得個人信用評價在消費者眼中的公信力、權(quán)威性大大降低。

個人信用修復的行業(yè)監(jiān)管

近年，隨著聯(lián)合懲戒的行政力度加大，覆蓋人口與涉及領(lǐng)域也在快速擴大。守信得便利、失信受懲戒的觀念逐漸開始深入人心。失信個人在受到懲戒的同時，也引發(fā)了社會關(guān)于個人信用修復的爭論與分歧。首先，個人信用能不能修復；其次，怎樣的失信記錄可以修復；最后，個人信用如何修復。破解這三個關(guān)鍵問題，行業(yè)的監(jiān)管體系無疑在其中起到?jīng)Q定性的作用。

從發(fā)達征信市場的經(jīng)驗來看，規(guī)范化的信用修復機制，應當有完善的行業(yè)監(jiān)管體系作為基礎(chǔ)。全球覆蓋人口最廣的美國FICO個人信用評分體系，在普及信用知識的官方讀本中詳細介紹了個人申請修復信用的12種方法。這12種信用修復方法基本圍繞著消費者的信用記錄、還款習慣、支付能力展開，流程完全透明、標準化。在此過程中，美國的《公平信用報告法》以及強有力的行業(yè)監(jiān)管，維護了信用修復的公平性、權(quán)威性、科學性。《公平信用報告法》規(guī)定凡是未經(jīng)過合理程序被錄入信用報告的信息，包括不準確的、信用局無法驗證的、過陳舊的信息，消費者都有權(quán)利申請刪除。這首先保證了消費者正當、合理的權(quán)利，且規(guī)定消費者的任何負面信用記錄，只有當該記錄被確認100%準確、且可驗證（能提供有效證據(jù)）時，才允許被列入信用報告。該法案還規(guī)定若消費者提出要求，征信機構(gòu)必須完全披露驗證方法、驗證證據(jù)，這種法律安排就體現(xiàn)了修復權(quán)利上的公平。

同時，該法案對于經(jīng)驗證真實、無誤的關(guān)鍵個人信用信息（如個人破產(chǎn)記錄、公共失信記錄等），嚴格地按照權(quán)威行業(yè)標準，僅允許在較長時間之后（個人破產(chǎn)記錄7年、公共失信記錄10年）才予以消除。因為此類關(guān)鍵信用信息，不僅反映了消費者個人的財務(wù)實力、償還意愿，甚至在一定程度上反映了個人品行、價值觀、支付習慣，對預測未來違約概率起著決定性作用。

綜上所述，公平的立法原則、嚴格的技術(shù)監(jiān)督和權(quán)威的行業(yè)標準，是建立一個發(fā)達、成熟的征信市場的三個必要條件。這為完善我國信用聯(lián)合獎懲機制中提供了可以借鑒的監(jiān)管經(jīng)驗：一是應當進一步通過立法，嚴格保護消費者個人的信息安全，以及在信用評價行為中合法的知情權(quán)和申訴權(quán)；二是應當規(guī)范和統(tǒng)一評價行為的許可資質(zhì)，可考慮由政府主管部門成立獨立的委員會，從公平性、準確性、透明度的角度出發(fā)，對任何個人信用評價行為實施嚴格的監(jiān)管；三是必須在規(guī)范評價行為的基礎(chǔ)上，再考慮標準化個人信用修復機制，保證修復的公信力與權(quán)威性。近年政府持續(xù)有力地推行信用聯(lián)合獎懲機制的過程，實質(zhì)上是發(fā)展和完善征信市場的重要階段。如果在這個階段，能夠客觀地評估市場反饋、積極地去發(fā)現(xiàn)問題、有效地改進現(xiàn)有的監(jiān)管體系，那么日趨成熟的征信市場無疑將會在我國數(shù)字經(jīng)濟時代發(fā)揮出核心作用。