“少捕慎捕”刑事政策研究
——以基層檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督實(shí)務(wù)為視角

●董喜善 陶朝華 陳艷雪/文

一、政策成因

（一）傳統(tǒng)辦案理念難以轉(zhuǎn)變

由于證明“社會危險(xiǎn)性”的法律約束力不足，受打擊犯罪、維護(hù)社會穩(wěn)定的定式思維模式影響，審查批捕環(huán)節(jié)的辦案人員對修改后《刑事訴訟法》精神理解不到位，經(jīng)常受到社會危險(xiǎn)性認(rèn)定主觀性較強(qiáng)、辦案人能力水平參差不齊和非羈押性強(qiáng)制措施替代作用有限等各種主客觀因素影響，仍將辦案重點(diǎn)放在“有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)”這一條件上，導(dǎo)致實(shí)踐中對“社會危險(xiǎn)性”條件把關(guān)不嚴(yán)格。有時(shí)為了防止不批捕后犯罪嫌疑人“脫?！庇绊懺V訟，對一些情節(jié)輕微但缺乏保障訴訟條件或非本地常住的犯罪嫌疑人 “構(gòu)罪即捕”。對《刑事訴訟法》第79條中規(guī)定的“可能判處徒刑以上刑罰”條件和“社會危險(xiǎn)性”條件審查不夠。

（二）對未決羈押認(rèn)識有誤

逮捕是為保障刑事訴訟活動(dòng)能夠順利進(jìn)行而對犯罪嫌疑人采取未決羈押的強(qiáng)制措施。未決羈押通常要遵循羈押程序法定、羈押必要、羈押例外、羈押比例及司法裁判等原則，［1］即從立法和司法層面上均要求對未決羈押程序進(jìn)行明確的法律規(guī)定。我國批準(zhǔn)逮捕的權(quán)力由檢察機(jī)關(guān)行使，未決羈押的司法裁判原則在我國并不適用，其他幾項(xiàng)原則在我國《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定中有所體現(xiàn)。為了使偵查、起訴、審判程序更具有可控性，司法實(shí)踐中對逮捕這一未決羈押措施的功能產(chǎn)生了不同認(rèn)識。

1.未決羈押利于偵查。為了順利偵破一些社會廣泛關(guān)注的重大案件、群體涉眾案件或偵破壓力較大的案件，達(dá)到“押人取供”的目的，公安機(jī)關(guān)在案件偵查中往往會要求檢察機(jī)關(guān)配合，對有偵破壓力、可捕可不捕的案件在審查批捕過程中給予“能捕則捕”的傾斜或關(guān)照。檢察機(jī)關(guān)受“檢警一家、偵訴一體”觀念的影響，也認(rèn)為未決羈押能夠有效保障偵查活動(dòng)順利進(jìn)行，對公安機(jī)關(guān)“押人取供”、“以捕代偵”的偵查措施或手段持遷就態(tài)度，對有罪證據(jù)的取得是否具有非法性提出質(zhì)疑和排除發(fā)聲不夠、頻次極低，以致監(jiān)督剛性不足，批捕、起訴率高，給部分案件違法偵查、錯(cuò)誤偵查埋下了隱患，增加了錯(cuò)案、瑕疵案件產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

2.未決羈押有利于懲罰犯罪。逮捕作為性質(zhì)最嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施，在國內(nèi)外的司法實(shí)踐中都存在將未決羈押作為預(yù)防犯罪、應(yīng)報(bào)犯罪或安撫被害人的有力措施與方法的情形。審前“預(yù)防性羈押”和“重罪羈押”的辦案理念對司法辦案者影響頗深。在一些重大犯罪案件發(fā)生后，即使案件事實(shí)證據(jù)尚未查明，但為了達(dá)到安撫社會大眾、滿足被害人急于應(yīng)報(bào)的目的，審查批捕時(shí)往往疏于考量嫌疑人有無逃亡或妨礙偵查之虞的逮捕條件，而對犯罪嫌疑人先行逮捕以緩解輿論壓力，這就使人們陷入了未決羈押具有懲罰和預(yù)防犯罪的多重功能、“以捕可以代罰”的誤區(qū)。換言之，不在第一時(shí)間限制犯罪嫌疑人的人身自由不足以體現(xiàn)對犯罪行為的打擊力度和對涉嫌犯罪的人進(jìn)行懲罰的法律效果，不能夠強(qiáng)有力地震懾犯罪。但從立法本意來講，逮捕只是刑事訴訟中的一個(gè)臨時(shí)措施，它的作用除了排除社會危險(xiǎn)性之外，最直接目的還是確保訴訟順利進(jìn)行。逮捕并不意味著犯罪嫌疑人有罪，未被批準(zhǔn)逮捕，也并不意味著犯罪嫌疑人無罪。

二、少捕慎捕刑事政策的理解與適用

（一）建立有效的監(jiān)督機(jī)制

1.強(qiáng)化引導(dǎo)偵查的行使。一是建立更可行的提前介入制度。檢察機(jī)關(guān)開展刑事偵查監(jiān)督是被動(dòng)的靜態(tài)監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)要有效引導(dǎo)偵查就得變被動(dòng)為主動(dòng)，與公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)信息交流，及時(shí)掌握公安機(jī)關(guān)的立、破案情況，對符合介入條件的案件及時(shí)介入。公安機(jī)關(guān)對于重大案件的情況應(yīng)及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)及時(shí)派員參加公安機(jī)關(guān)的重要偵查活動(dòng)，提出合理建議，明確偵查方向。提前介入后公安機(jī)關(guān)未報(bào)捕的案件，提前介入的偵查監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)跟蹤監(jiān)督，及時(shí)過問作出其他處理的原因并對處理的恰當(dāng)性作出分析，保證提前介入的案件均有著落。提前介入后建議公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充證據(jù)的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)在補(bǔ)偵后將證據(jù)情況報(bào)告檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行研判分析，并及時(shí)交流反饋意見。強(qiáng)化監(jiān)督的同時(shí)，還要嚴(yán)格把握提前介入的尺度，堅(jiān)持“參與、參謀、指導(dǎo)”的原則，不“干預(yù)、代替、包辦”，［2］充分發(fā)揮公安、檢察機(jī)關(guān)相互配合與制約的職能，真正達(dá)到檢察機(jī)關(guān)提前介入引導(dǎo)偵查的目的。

二是充分發(fā)揮引導(dǎo)偵查取證作用。引導(dǎo)偵查取證要有明確的目的、方向和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對補(bǔ)充證據(jù)的原因、方法、可行性給出合理解釋，使偵查建議具有可操作性。檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門與公訴部門協(xié)商后，可共同邀請偵查人員參加庭審觀摩活動(dòng)，對以審判為中心的訴訟模式下控辯雙方圍繞證據(jù)進(jìn)行舉證、質(zhì)證、辯證的和法官對證據(jù)的采信有更生動(dòng)、直觀的認(rèn)識，幫助偵查人員樹立更高的證據(jù)意識和更嚴(yán)格的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。通過聯(lián)席會議制度、案件評議制度和改進(jìn)細(xì)化補(bǔ)充偵查提綱的方式，就辦案中存在的共性問題和復(fù)雜、疑難的個(gè)案進(jìn)行討論和研究，統(tǒng)一思想認(rèn)識，提高案件的證據(jù)收集質(zhì)量。對“社會危險(xiǎn)性”條件的種類進(jìn)行細(xì)化，使公安機(jī)關(guān)對社會危險(xiǎn)性的取證工作更加重視。引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)收集案件事實(shí)證據(jù)的同時(shí)，要同步引導(dǎo)收集證明“社會危險(xiǎn)性”方面的證據(jù)。

2.充分聽取各方意見。一是充分聽取犯罪嫌疑人的意見。在訊問犯罪嫌疑人時(shí)細(xì)化設(shè)置“對涉嫌罪名和事實(shí)有無異議”、“在偵查機(jī)關(guān)的供述是否屬實(shí)”、“偵查活動(dòng)是否違法”、“有無新的陳述內(nèi)容需要向辦案人員當(dāng)面陳述”等四類問題，無論是當(dāng)面訊問還是書面聽取，辦案人員在審查批捕環(huán)節(jié)都要充分聽取犯罪嫌疑人的供述與辯解，對其做出的無罪、罪輕的合理辯解要予以重視，并有針對性地向公安機(jī)關(guān)提出補(bǔ)充偵查的建議。

二是積極聽取律師意見。在審查批捕環(huán)節(jié)要進(jìn)一步規(guī)范聽取律師意見的程序，采取“當(dāng)面聽取、同步審查、聽中有察”的方法，更加有效、準(zhǔn)確地保障律師權(quán)益。律師要求或主動(dòng)向檢察機(jī)關(guān)陳述意見的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)聽取，并將律師意見在審查逮捕意見書中列明，認(rèn)真分析律師意見是否具有合理性和可采性，確保律師意見得到充分重視。同時(shí)向律師及時(shí)反饋意見的采納情況，確保律師對案件的監(jiān)督作用。

三是重視聽取被害人意見。被害人向檢察機(jī)關(guān)陳述意見的目的通常是為了表達(dá)訴求和加深自己被害的印象，對犯罪嫌疑人有立即應(yīng)報(bào)懲罰的訴求，希望檢察機(jī)關(guān)對犯罪嫌疑人作出批準(zhǔn)逮捕的決定。在聽取意見的過程中，要向被害人釋法說理使其知情權(quán)利受到保護(hù)，同時(shí)也要及時(shí)掌握被害人的訴求和心理需要，做好說理疏導(dǎo)工作，幫助評估案件的輿情動(dòng)態(tài)和訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

3.進(jìn)一步落實(shí)逮捕刑事和解工作。正確理解和適用“少捕慎捕”刑事政策，要立足審查批捕職能，堅(jiān)持執(zhí)法辦案與化解社會矛盾并重，嚴(yán)格貫徹“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策，將刑事和解貫穿于審查逮捕階段和執(zhí)法辦案的全過程。偵監(jiān)部門對于符合和解條件的提請逮捕案件，應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)和解程序，把刑事和解作為無逮捕必要的重要因素，作出不批準(zhǔn)逮捕的決定。《刑事訴訟法》第79條對不足以防止發(fā)生社會危險(xiǎn)性的五種應(yīng)當(dāng)逮捕情形的限定是對“少捕慎捕”刑事政策的體現(xiàn)，和解不捕也符合該立法精神。和解后，偵監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)以書面形式通知偵查機(jī)關(guān)和公訴部門案件和解情況，載明當(dāng)事人基本情況、案件事實(shí)和處理意見，為犯罪嫌疑人在之后的訴訟中得到從輕處理打好基礎(chǔ)。

4.繼續(xù)嚴(yán)格限制對未成年人采取逮捕措施的適用?！缎淌略V訟法》第269條第1款規(guī)定，“對于未成年犯罪嫌疑人、被告人，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制適用逮捕措施”，要求檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格把握逮捕必要性條件和適用逮捕措施，降低未成年人的未決羈押率，從案件性質(zhì)、犯罪形態(tài)、涉案未成年人的一貫表現(xiàn)、保障訴訟、監(jiān)護(hù)幫教等多方面進(jìn)行審查，細(xì)化逮捕必要性條件。［3］同時(shí)，強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)對未成年人逮捕必要性的證據(jù)收集，要求公安機(jī)關(guān)不僅要提供犯罪事實(shí)、情節(jié)等方面的證據(jù)材料，還需提供社會調(diào)查報(bào)告、家庭監(jiān)護(hù)、社會幫教等有關(guān)未成年人逮捕必要性的證明材料。加強(qiáng)未成年人逮捕必要性的說理，及時(shí)向公安機(jī)關(guān)說明不捕理由，向被害人開展釋法說理工作，爭取對未成年人進(jìn)行感化、挽救的理解和支持。不捕釋放時(shí)，對未成年人進(jìn)行遵紀(jì)守法的訓(xùn)誡教育，釋放后跟蹤督導(dǎo)回訪，聽取其家人、保證人以及社區(qū)幫教人員的意見，共同研究確定幫教措施和未成年人預(yù)防犯罪措施。

（二）建立捕訴銜接機(jī)制

1.建立信息互通和會商制度。偵監(jiān)、公訴部門應(yīng)建立經(jīng)常性工作聯(lián)系，偵監(jiān)部門及時(shí)向公訴部門通報(bào)立案監(jiān)督案件、不捕案件的工作情況，可根據(jù)需要互派人員列席有關(guān)案件討論會議，偵監(jiān)部門在辦理重大、疑難或者新型犯罪案件時(shí)，積極聽取公訴部門的意見，共同分析案件發(fā)展方向，共同會商案件，認(rèn)為證據(jù)達(dá)不到逮捕條件的應(yīng)當(dāng)慎重批捕。

2.建立捕訴和解對接制度。如前所述，對于逮捕階段已有和解意愿的案件，公訴部門要充分借助和延續(xù)偵監(jiān)部門所做的工作，對符合和解條件的案件繼續(xù)進(jìn)行引導(dǎo)，把逮捕和解深化到起訴和解中，形成捕訴合力促成和解的工作機(jī)制。［4］公訴部門與偵監(jiān)部門就案件和解背景和未達(dá)成和解原因進(jìn)行溝通交流，深入了解雙方當(dāng)事人之間的矛盾，最大限度的引導(dǎo)和解。公訴部門可在偵監(jiān)部門所做的逮捕和解工作基礎(chǔ)上，分析案件不同階段刑事和解工作的異同并形成書面報(bào)告，總結(jié)刑事和解規(guī)律，將和解經(jīng)驗(yàn)不斷推廣運(yùn)用。

3.建立捕訴風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警聯(lián)動(dòng)機(jī)制。執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)警是化解社會矛盾、促進(jìn)社會和諧、穩(wěn)控社會風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)工作。偵監(jiān)部門和公訴部門承接辦理同一案件，尤其是不捕案件時(shí)也承接了辦案風(fēng)險(xiǎn)，不論辦案風(fēng)險(xiǎn)增強(qiáng)還是減弱，兩部門均應(yīng)溝通風(fēng)險(xiǎn)變化情況，做到早預(yù)警、早疏導(dǎo)，妥善處理風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)警聯(lián)動(dòng)。

三、“少捕慎捕”刑事政策的延伸思考

（一）積極開展捕后羈押必要性審查

強(qiáng)制措施的使用要不斷與案件事實(shí)證據(jù)的變化相適應(yīng)。隨著案件進(jìn)一步取證，如果適用逮捕的條件已經(jīng)喪失，那么就應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件事實(shí)、證據(jù)變化的實(shí)際情況，對犯罪嫌疑人變更強(qiáng)制措施。這是從“嚴(yán)”到“寬”的轉(zhuǎn)變過程，也是對“少捕慎捕”刑事政策的延伸。捕后羈押必要性審查是對不當(dāng)逮捕的一種補(bǔ)救和糾錯(cuò)方式?！缎淌略V訟法》第94條規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)對犯罪嫌疑人、被告人采取強(qiáng)制措施不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時(shí)撤銷或者變更。如果原逮捕決定或批準(zhǔn)逮捕所依據(jù)的事實(shí)證據(jù)條件、刑罰條件、社會危險(xiǎn)性條件發(fā)生了變化，羈押犯罪嫌疑人的必要性喪失或者減弱，無論依職權(quán)還是依申請，都應(yīng)該開展捕后繼續(xù)羈押必要性評估審查，如發(fā)現(xiàn)患有嚴(yán)重疾病、雙方當(dāng)人事達(dá)成和解等無羈押必要性的情節(jié)，要及時(shí)停止或者消減因逮捕對嫌疑人帶來的人身自由限制，及時(shí)變更強(qiáng)制措施予以釋放。

（二）關(guān)于國外保釋制度的思考

國外保釋制度在減少看守所、拘留所成本，降低羈押風(fēng)險(xiǎn)方面效果顯著。從對保釋制度的適用率來看，英國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)最為豐富。英國拒絕保釋的情形主要有：有足夠的理由不會按照保釋要求出庭、有足夠的理由相信可能進(jìn)一步犯罪、有足夠的理由相信會威脅、干擾、傷害證人、妨害司法程序的進(jìn)行三種情形。［5］這與2001年最高人民檢察院和公安部發(fā)布的《關(guān)于依法適用逮捕措施有關(guān)問題的規(guī)定》中“有逮捕必要”的六種情形具有相似性。不管是“減少羈押”還是“少捕慎捕”，英國保釋制度的例外和我國“有逮捕必要”的規(guī)定，都是從社會危險(xiǎn)性和保證訴訟的角度出發(fā)，對于羈押必要性的精神內(nèi)涵認(rèn)識二者是一致的，而非羈押措施制度卻存在較大差異。

我國取保候?qū)徶贫扰c英國保釋制度中的有條件保釋具有一定的相似性，但條件設(shè)置存在較大差異。取保候?qū)徶贫鹊谋ＷC方式有提供保證人和繳納保證金兩種，而保釋制度還增加了留存家庭住址、定時(shí)到警察局報(bào)到、宵禁、提交護(hù)照、提供防止逃跑的安全措施等多樣化條件，［6］即使是繳納保證金也是根據(jù)犯罪嫌疑人的財(cái)產(chǎn)狀況和涉罪輕重來確定保證金數(shù)額，雖然部分條件與我國取保候?qū)徶贫戎斜蝗”：驅(qū)徣说牧x務(wù)內(nèi)容有一定重合，但實(shí)踐中的具體應(yīng)用情況還是存在很大差距。例如保釋制度中提交護(hù)照這一條件與取保候?qū)徣讼蚬矙C(jī)關(guān)留存護(hù)照等身份證件的內(nèi)容十分相似，但司法實(shí)踐中留存證件的適用率極低。我國取保候?qū)徶贫扔捎谶m用條件的限制，存在適用比例小、質(zhì)量低和司法救濟(jì)不力的缺陷，作用發(fā)揮有限。要轉(zhuǎn)變我國未決羈押率高于世界各國的現(xiàn)狀，不僅要有“少捕慎捕”的刑事政策指導(dǎo)，還要積極將國外保釋制度中好的經(jīng)驗(yàn)做法借鑒到我國取保候?qū)徶贫戎衼恚梢钥紤]進(jìn)一步完善取保候?qū)彸绦蛑贫?，擴(kuò)大取保候?qū)忂m用范圍，減少未決羈押，實(shí)現(xiàn)未決羈押的非常態(tài)化。

注釋：

［1］袁勁秋：《論現(xiàn)代審前羈押制度遵循的普遍原則》，載《河北法學(xué)》2005年第3期。

［2］天津市北辰區(qū)人民檢察院課題組：《檢察機(jī)關(guān)“提前介入”問題研究》，載《河北法學(xué)》2009年第3期。

［3］張棟：《未成年人案件羈押率高低的反思》，載《中外法學(xué)》2015年第3期。

［4］天津市河北區(qū)人民檢察院課題組：《完善檢察機(jī)關(guān)“捕訴銜接”工作機(jī)制研究》，載《法學(xué)雜志》2013年第1期。

［5］徐靜村、潘金貴：《論英國保釋制度及其借鑒意義》，載《政治與法律》2004年第1期。

［6］同［5］