淺談鄉(xiāng)村旅游用地發(fā)展中的困境和對策

□ 新昌縣國土資源局 蔣可挺

今年1月，在中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，鄉(xiāng)村旅游已明確作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，而這也預(yù)示著鄉(xiāng)村旅游將成為今后農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收的重要領(lǐng)域。土地是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的載體，要發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，激活鄉(xiāng)村發(fā)展的動力，實施鄉(xiāng)村旅游用地的合理利用、規(guī)劃和保護勢在必行。

一、鄉(xiāng)村旅游用地的特性

（一）用途的多功能性

關(guān)于旅游用地的定義，《土地利用現(xiàn)狀分類》沒有明確提及，只對“風(fēng)景名勝用地”的含義進行了明確：“指風(fēng)景名勝景點（包括名勝古跡、旅游景點、革命遺址、自然保護區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等）的管理機構(gòu)，以及旅游服務(wù)設(shè)施的建筑用地?！?/p>

鄉(xiāng)村旅游用地與風(fēng)景名勝用地相比，它承擔(dān)的不僅是供游客游覽、觀光等功能，也不僅是文娛用地的娛樂功能，它更是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村生活的載體，是建立在原生態(tài)的農(nóng)村生活上的功能集合體。

（二）用地分類的復(fù)雜性

相較于城市旅游用地的國有土地的單一屬性，鄉(xiāng)村旅游用地在利用過程中，根據(jù)現(xiàn)行的政策，可以分為多種方式，屬于永久性建筑的，依法按建設(shè)用地管理，而建設(shè)用地又可分為集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地。不改變農(nóng)村集體土地性質(zhì)，如利用原有閑置住房和宅基地的，可保留其集體建設(shè)用地屬性。但若需整體出讓后統(tǒng)一規(guī)劃布局建設(shè)的，則必須征收為國有建設(shè)用地；屬于自然景觀用地及農(nóng)牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地的，不征收（收回）、不轉(zhuǎn)用，按現(xiàn)用途管理。

（三）用地布局的分散性

鄉(xiāng)村旅游往往講究保持“原生態(tài)”，用地一般圍繞村莊的自然風(fēng)光和特色景觀，且因受村莊地理環(huán)境、民居點分布等方面影響，鄉(xiāng)村旅游用地的布局往往呈現(xiàn)為零星分散，點狀分布。如民宿和農(nóng)家樂，基本由農(nóng)民自主經(jīng)營意愿決定，在民居中參雜分布，很少形成如大型旅游景點般規(guī)模化經(jīng)營。

二、鄉(xiāng)村旅游用地發(fā)展面臨的困境

（一）用途管制的限制

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，勢必需要基礎(chǔ)設(shè)施配套的支持和保障。近年來隨著人民生活水平的提高，人民群眾對于旅游的體驗有了高品質(zhì)的要求，在鄉(xiāng)村旅游項目中配套建設(shè)停車場、公共廁所等用地的需求日漸增加，且狹窄破舊的農(nóng)村道路已不能適應(yīng)現(xiàn)有的交通出行。但就現(xiàn)有政策來講，農(nóng)村道路可按農(nóng)用地管理，寬度根據(jù)最新版的《土地利用現(xiàn)狀分類》，也由原有的6米調(diào)整為8米。但停車場、公共廁所、游客中心等配套設(shè)施的土地必須成為建設(shè)用地后才能合法利用，而鄉(xiāng)村適合選址建設(shè)的空間有限，因為規(guī)劃空間限制，許多農(nóng)村除居民點以外處處是耕地，甚至出現(xiàn)農(nóng)房邊就是基本農(nóng)田的現(xiàn)象，因此導(dǎo)致建設(shè)中不可避免地碰到耕地甚至是基本農(nóng)田。

（二）用地指標(biāo)的限制

隨著全域旅游、一村一品工作的不斷推進，鄉(xiāng)村旅游已從最初簡單的采摘體驗游發(fā)展到自然景觀、特色人文、戶外娛樂等多種旅游形式，這也意味著鄉(xiāng)村旅游用地已不僅僅是堆放農(nóng)用工具的設(shè)施農(nóng)用地的單一類型，而發(fā)展成為游客提供服務(wù)的場所，如民宿、農(nóng)家樂、游客中心等，對于房屋安全和舒適度有更高的要求，因此新增建設(shè)用地指標(biāo)的安排不可避免。

但與城市的經(jīng)營性用地所能帶來的巨大收益相比，鄉(xiāng)村旅游用地在規(guī)模和經(jīng)濟效益上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及，因此即使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過村莊綜合整治等獲得了用地指標(biāo)，但這些指標(biāo)往往最后用于工業(yè)園區(qū)或城中的經(jīng)營性用地，導(dǎo)致多地鄉(xiāng)村旅游項目存在無新增建設(shè)用地指標(biāo)可用的尷尬局面。

（三）合法用地意識的欠缺

鄉(xiāng)村旅游作為發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大舉措，也是上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的年度考核項目之一。在實際工作推進中，一些屬地政府只注重鄉(xiāng)村旅游項目的落實和品質(zhì)提高，忽略用地程序的辦理，即使有國土資源部門發(fā)現(xiàn)制止，仍有為了完成考核任務(wù)突擊建設(shè)的現(xiàn)象產(chǎn)生；一些村集體或村民盲目追求經(jīng)濟利益，未批先建、批少建多等現(xiàn)象履禁不止。這些未經(jīng)依法審批就落地建設(shè)的項目在年度全天候遙感監(jiān)測時被認(rèn)定為違法用地，最終或被依法立案處罰、或因不符合規(guī)劃被依法拆除，在群眾中產(chǎn)生了極為負(fù)面的影響。

三、保障鄉(xiāng)村旅游用地的措施和建議

（一）用活現(xiàn)有政策

存量土地充分利用?！班l(xiāng)愁”是鄉(xiāng)村旅游的靈魂所在，因此鄉(xiāng)村旅游用地應(yīng)該注重保持原生態(tài)，盡量使用存量土地。對于零星分布的農(nóng)民閑置住房，通過鼓勵農(nóng)民利用自有的住房從事民宿、農(nóng)家樂、農(nóng)副產(chǎn)品加工零售等旅游經(jīng)營；對于連片成群的閑置農(nóng)房，按照“農(nóng)村宅基地”三權(quán)分置政策，鼓勵引進外來資本，通過異地搬遷、整體征收、帶建筑物整體出讓等方式，打造整體規(guī)劃布局、規(guī)?；芾淼霓r(nóng)村生活體驗新模式，實現(xiàn)利益的最大化。

規(guī)劃先行優(yōu)化布局。根據(jù)農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展需要，將鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等相結(jié)合，在鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃編制時充分考慮耕地資源保護、基礎(chǔ)設(shè)施配套等因素，強化功能區(qū)設(shè)置，明確各區(qū)可建設(shè)的項目類型和要求，最終引導(dǎo)形成農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集約緊湊的格局。

（二）加大政策扶持

用地指標(biāo)予以保障。2017年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》中指出要將年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)確定一定比例用于支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。但在具體落實時缺乏細(xì)化方案，致使許多鄉(xiāng)村旅游項目仍舊無指標(biāo)可用。因此需要建立鄉(xiāng)村旅游用地保障機制，對于新增建設(shè)用地指標(biāo)，明確用于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的比例，并加以督促落實；對于通過全域整治盤活的指標(biāo)，在保障鄉(xiāng)村發(fā)展的用地指標(biāo)前提下，在區(qū)域范圍內(nèi)按需流轉(zhuǎn)。

用途管制更加靈活。受土地利用的社會經(jīng)濟條件和地理環(huán)境的變化，規(guī)劃編制時即使已對未來的各方面因素進行了科學(xué)的研判，但仍有可能發(fā)生規(guī)劃的方向與實際發(fā)展發(fā)生偏離的情況，因此用途管制并不意味著規(guī)劃的土地用途是完全不能改變的，應(yīng)根據(jù)實際發(fā)展的需要進行動態(tài)的調(diào)整，更適用于社會經(jīng)濟發(fā)展的趨勢；在對農(nóng)用地嚴(yán)格管控的同時，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展的需要，對于土壤表層沒有硬化、耕作層沒有破壞的用地，可仍按“農(nóng)用地”管理。特別是針對設(shè)施農(nóng)用地，應(yīng)堅持頂層設(shè)計和基層探索相結(jié)合，考慮到各地社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡因素，由各地根據(jù)實際再細(xì)化制定科學(xué)合理的管理辦法，不搞“一刀切”，允許在嚴(yán)守耕地紅線的前提下采取差異性的政策安排。

耕地保護措施更加完善。耕作層是長期農(nóng)耕作業(yè)進化形成的肥沃土壤，是耕地的精華所在，在耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時，應(yīng)利用“耕作層剝離”技術(shù)，把建設(shè)發(fā)展需占用耕地的耕作層土壤進行剝離，搬運到裸巖石礫地、低丘緩坡未利用地上，從而達到再造耕地和提高耕地質(zhì)量的目的，切實保障國家的糧食安全。因此迫切需要全面建立耕作層剝離利用制度，確定目標(biāo)任務(wù)、落實主體責(zé)任、明確獎懲措施、強化后期監(jiān)管，激勵各地把表土剝離工作切實落實到位。

（三）強化用地監(jiān)管

鄉(xiāng)村旅游用地的發(fā)展離不開嚴(yán)格的監(jiān)管體制。無論是國有建設(shè)用地還是農(nóng)村集體建設(shè)用地，都必須嚴(yán)格遵守土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制制度。

要加強部門聯(lián)動。充分利用綜合執(zhí)法平臺，以屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體，整合市場監(jiān)督、綜合執(zhí)法、國土資源等相關(guān)部門的力量，按照部門職責(zé)明確分工，落實責(zé)任，打通用地規(guī)劃、選址、審批、建設(shè)和使用等各個環(huán)節(jié)，重點對鄉(xiāng)村旅游用地的建設(shè)和使用情況進行實時跟蹤，切實做到“布局合規(guī)、選址合理、建設(shè)合法”。

要加強違法打擊力度。建立健全動態(tài)巡查制度，堅持全覆蓋巡查和重點巡查，特別是要加大對鄉(xiāng)村旅游重點村落巡查的力度和密度，對于未批先建、用途改變、私自買賣集體土地等土地違法行為，確保做到及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、嚴(yán)肅查處。