實(shí)施企業(yè)投資項(xiàng)目“ 標(biāo)準(zhǔn)地” 出讓制度提高土地節(jié)約集約利用水平
—— 以紹興市為例

□ 紹興市國(guó)土資源局 阮 勝

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，紹興市工業(yè)用地供需矛盾不斷加大，一方面低效用地較為普遍，另一方面工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地需求仍是迫切，而“畝均論英雄”理念和“最多跑一次”改革的持續(xù)深化，對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目的用地需求，必須用新的理念、新的思路、新的制度體系來(lái)予以保障。

一、紹興市工業(yè)用地現(xiàn)狀分析

（一）節(jié)約集約利用水平偏低

一是利用強(qiáng)度偏低。紹興全市工業(yè)用地土地利用強(qiáng)度普遍較低，平均容積率1.08，其中嵊州市平均容積率僅為0.94，遠(yuǎn)低于全省工業(yè)用地平均容積率1.5。紹興市基礎(chǔ)設(shè)施完善、區(qū)位條件好、聚集效應(yīng)明顯的國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)袍江經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，工業(yè)用地的平均容積率也僅為1.31。二是土地產(chǎn)出偏低。2017年紹興全市年?duì)I業(yè)收入2000萬(wàn)元及以上工業(yè)企業(yè)工業(yè)增加值1477.48億元，2017年實(shí)現(xiàn)利稅748.34億元，均低于全省平均水平。三是畝產(chǎn)稅收偏低。紹興全市最低的嵊州市平均大約在12萬(wàn)左右，越城區(qū)、柯橋區(qū)、諸暨市平均在15萬(wàn)左右，最高的新昌縣在27萬(wàn)左右，差別較大，個(gè)別區(qū)域畝產(chǎn)效益偏低。

（二）新增用地供應(yīng)趨勢(shì)減緩

紹興工業(yè)用地公開(kāi)出讓數(shù)據(jù)顯示，2010年全市工業(yè)用地供應(yīng)量達(dá)到歷史峰值，成交面積達(dá)到17555畝，隨后五年工業(yè)用地供應(yīng)量總體呈下降之勢(shì)。2014年成交面積達(dá)到低谷為3224畝，后工業(yè)用地市場(chǎng)稍有回緩，直至2017年，基本維持在8000畝左右。工業(yè)用地成交價(jià)格2010年全市平均每畝20萬(wàn)元左右，隨著耕地占補(bǔ)平衡費(fèi)用的提升，到2017年平均每畝30萬(wàn)元左右，個(gè)別地區(qū)工業(yè)用地成本已達(dá)到45萬(wàn)左右。

（三）審批建設(shè)周期仍是偏長(zhǎng)

一般而言，工業(yè)用地競(jìng)得后，企業(yè)需委托中介開(kāi)展環(huán)境評(píng)價(jià)、能耗評(píng)價(jià)、水土保持評(píng)價(jià)，涉及地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的，需開(kāi)展地質(zhì)災(zāi)害評(píng)價(jià)，需辦理用地許可證、規(guī)劃許可證、施工許可證，還需辦理工商、水電、消防等審批手續(xù)，整個(gè)過(guò)程涉及發(fā)改、經(jīng)信、國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、電力等部門(mén)，一宗工業(yè)用地投資項(xiàng)目審批從競(jìng)得到動(dòng)工通常需要半年。

（四）畝產(chǎn)效益與實(shí)際不盡相符

由于工業(yè)產(chǎn)業(yè)的特殊性，招商部門(mén)為引進(jìn)項(xiàng)目，通常會(huì)承諾若干對(duì)企業(yè)特定的優(yōu)惠政策，但對(duì)違約條款則約定的不夠具體，甚至沒(méi)有操作性，導(dǎo)致一些企業(yè)落地后出現(xiàn)閑置、畝產(chǎn)效益低下的情況。也有少數(shù)企業(yè)利用某些政策漏洞進(jìn)行囤地，或上馬項(xiàng)目與承諾項(xiàng)目不一致，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)期與實(shí)際不符，產(chǎn)業(yè)效益沒(méi)有顯現(xiàn)。

二、工業(yè)用地存在的問(wèn)題、困難及原因剖析

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重過(guò)高

紹興的三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，2017年第二產(chǎn)業(yè)比重占48.8%，而全省平均為51%。制造業(yè)中傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重過(guò)高，以紡織、機(jī)械、化工及輕工食品四大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)層次較低，工藝相對(duì)落后，產(chǎn)業(yè)鏈短。以越城區(qū)為例，將2626家工業(yè)企業(yè)作為調(diào)查對(duì)象，規(guī)上企業(yè)546家，高新企業(yè)僅113家，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)占比較低，以信息產(chǎn)品制造業(yè)為代表的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)起步較遲、規(guī)模偏小。全市產(chǎn)業(yè)規(guī)上企業(yè)4541家，規(guī)下企業(yè)25806家，規(guī)上企業(yè)僅占15%；規(guī)上企業(yè)中，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值、裝備制造業(yè)增加值僅分別增長(zhǎng)8.2%、9.4%、12.8%，僅占規(guī)上企業(yè)的36.1%、33.3%、28.9%。

（二）宏觀(guān)形勢(shì)趨緊，倒逼減少供應(yīng)

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需。國(guó)際經(jīng)濟(jì)進(jìn)入金融危機(jī)以來(lái)的深度調(diào)整期，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，發(fā)展方式從規(guī)模速度型粗放增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從增量擴(kuò)能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并存的深度調(diào)整，發(fā)展動(dòng)力從傳統(tǒng)增長(zhǎng)點(diǎn)轉(zhuǎn)向新的增長(zhǎng)點(diǎn)。二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)所需。紹興要推進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，基本實(shí)現(xiàn)從工業(yè)化中級(jí)階段向高級(jí)階段跨越，加快制造業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展、融合發(fā)展、集群發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展、綠色發(fā)展，基本前提是增長(zhǎng)方式要努力擺脫對(duì)土地資源增量占用的深度依賴(lài)，最大限度發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)推動(dòng)土地節(jié)約集約利用。三是宏觀(guān)政策調(diào)控所致。用地指標(biāo)從以前的帶帽下達(dá)到現(xiàn)在通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)方式來(lái)保障，土地成本也急劇提高，從以前的10多萬(wàn)提高到40多萬(wàn)，而為保持工業(yè)用地的競(jìng)爭(zhēng)力，一些開(kāi)發(fā)區(qū)選擇以成本價(jià)甚至低于成本價(jià)供應(yīng)土地。

（三）準(zhǔn)入門(mén)檻偏低，利用效率不高

為爭(zhēng)取企業(yè)投資項(xiàng)目盡快落地，部分屬地政府（管委會(huì)）會(huì)許諾特定政策紅利、提供補(bǔ)貼或減免稅費(fèi)，甚至在土地出讓時(shí)降低企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，對(duì)固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)要求、畝均產(chǎn)出、畝均稅收、能源消耗等控制指標(biāo)缺乏把關(guān)，導(dǎo)致粗放型、高能耗、低產(chǎn)出的項(xiàng)目企業(yè)進(jìn)入工業(yè)用地市場(chǎng)。紹興市政府在2015年下發(fā)的《關(guān)于全面開(kāi)展企業(yè)綜合評(píng)價(jià)分類(lèi)管理工作的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》中明確，全市范圍內(nèi)所有新增建設(shè)用地的企業(yè)投資項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度要高于350萬(wàn)/畝，預(yù)期畝均稅收高于30萬(wàn)元，容積率不得低于1.2，但在實(shí)際出讓過(guò)程中，個(gè)別項(xiàng)目用地的畝均稅收要求放低至15萬(wàn)元，降低了紹興工業(yè)用地土地利用效率。

（四）監(jiān)管多頭設(shè)置，導(dǎo)致推諉失管

工業(yè)用地監(jiān)管遭遇“不敢管、不能管、不愿管”的困境。土地供應(yīng)后，出現(xiàn)政府多個(gè)部門(mén)擁有監(jiān)管權(quán)限的現(xiàn)象，如工業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)情況由發(fā)改委負(fù)責(zé)，規(guī)劃方案由規(guī)劃局負(fù)責(zé)，單位面積投入產(chǎn)出強(qiáng)度由經(jīng)信委牽頭，產(chǎn)出由開(kāi)發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）、統(tǒng)計(jì)局掌握，而作為土地集約利用重要監(jiān)管部門(mén)的國(guó)土資源部門(mén)，卻難以實(shí)時(shí)掌握供后土地關(guān)鍵利用指標(biāo)，無(wú)法有效評(píng)估節(jié)約集約用地情況，故而出現(xiàn)了監(jiān)管部門(mén)之間相互推諉，不愿監(jiān)管及失管現(xiàn)象。

三、推進(jìn)實(shí)施工業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)地”的對(duì)策與建議

為推進(jìn)企業(yè)投資項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)化，提升土地資源節(jié)約集約利用水平，進(jìn)一步提高企業(yè)投資項(xiàng)目審批效率，強(qiáng)化批后監(jiān)管，2018年6月4日，紹興市政府制定出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展企業(yè)投資項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓制度試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，明確：2018年底前，紹興將在省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）、特色小鎮(zhèn)等重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)展企業(yè)投資項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓制度試點(diǎn)，各區(qū)、縣（市）實(shí)施比例確保達(dá)到全年新批工業(yè)用地的30%以上，形成可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)，并適時(shí)擴(kuò)大到商業(yè)用地、旅游用地；到2019年底，全市全面實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓制度。

（一）完善區(qū)域評(píng)價(jià)，夯實(shí)落地基礎(chǔ)

紹興目前正在啟動(dòng)工業(yè)園區(qū)整合提升行動(dòng)，力爭(zhēng)通過(guò)3-5年時(shí)間，將現(xiàn)有的281個(gè)工業(yè)園區(qū)，除開(kāi)發(fā)區(qū)外整合到30個(gè)以?xún)?nèi)，要求各地政府（管委會(huì)）在省級(jí)以上經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、保留的工業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)等重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)展能評(píng)、環(huán)評(píng)、水土保持、礦產(chǎn)壓覆和地質(zhì)災(zāi)害等集中評(píng)價(jià)，變“企業(yè)單個(gè)項(xiàng)目付費(fèi)”，改為“政府統(tǒng)一打包買(mǎi)單”，既減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，又有效縮短前期中介服務(wù)時(shí)間。同時(shí)，完善省級(jí)以上經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、保留的工業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)等重點(diǎn)區(qū)域的準(zhǔn)入清單和負(fù)面清單，為“標(biāo)準(zhǔn)地”落地提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）嚴(yán)把前期關(guān)口，守牢“凈地”紅線(xiàn)

土地出讓?zhuān)皟舻亍币笫乔疤?。?dāng)前，各地或多或少存在因非“凈地”原因而出現(xiàn)無(wú)法按期開(kāi)發(fā)、拖欠土地出讓金等糾紛。擬出讓的企業(yè)投資項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”必須是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收（拆遷）安置補(bǔ)償?shù)轿?、沒(méi)有法律經(jīng)濟(jì)糾紛、土地權(quán)屬清晰、規(guī)劃條件明確、具備動(dòng)工開(kāi)發(fā)所必須的其他基本條件的“凈地”；不具備“凈地”條件的“標(biāo)準(zhǔn)地”，一律不得出讓?zhuān)弧皹?biāo)準(zhǔn)地”的“凈地”標(biāo)準(zhǔn)，由各地政府（管委會(huì)）明確，并由各地政府（管委會(huì)）負(fù)責(zé)做好土地及房屋征收、拆遷、地上地下管桿線(xiàn)清理遷移、道路基礎(chǔ)設(shè)施配套、受污染地塊土壤修復(fù)等各項(xiàng)前期工作，確保企業(yè)競(jìng)得土地后可及時(shí)開(kāi)工建設(shè)。

（三）攜帶標(biāo)準(zhǔn)出讓?zhuān)岣邷?zhǔn)入門(mén)檻

根據(jù)紹興市政府2015年下發(fā)的《關(guān)于全面開(kāi)展企業(yè)綜合評(píng)價(jià)分類(lèi)管理工作的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》精神，新增建設(shè)用地主要用于保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)裝備制造業(yè)以及列入省重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地，原則上停止向一般性傳統(tǒng)行業(yè)項(xiàng)目提供新增建設(shè)用地，從源頭上進(jìn)行差別化控制。企業(yè)投資項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”的指導(dǎo)性控制指標(biāo)體系，在結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，明確包括建設(shè)、投資、能耗、環(huán)境、畝均產(chǎn)出、研發(fā)投入等指標(biāo)；并明確“12345”標(biāo)準(zhǔn)，即工業(yè)項(xiàng)目容積率不得低于1.2，畝產(chǎn)稅收30萬(wàn)以上，固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度每畝達(dá)到400萬(wàn)元以上，畝均產(chǎn)值達(dá)到500萬(wàn)元以上。同時(shí)，“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓時(shí)，相關(guān)部門(mén)參照上述指導(dǎo)性控制指標(biāo)，出具擬出讓地塊的聯(lián)審意見(jiàn)，明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以及違約責(zé)任。

（四）實(shí)現(xiàn)一窗服務(wù)，提高審批效率

一是推進(jìn)“最多跑一次”改革。以“標(biāo)準(zhǔn)地”為載體，企業(yè)競(jìng)得“標(biāo)準(zhǔn)地”后，最大限度減少審批事項(xiàng)、環(huán)節(jié)，推進(jìn)跨部門(mén)、跨層級(jí)的企業(yè)投資項(xiàng)目審批事項(xiàng)、審批流程集成優(yōu)化，建立一個(gè)部門(mén)牽頭、多個(gè)部門(mén)集成服務(wù)的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資項(xiàng)目審批流程內(nèi)部化、并聯(lián)化、協(xié)同化。二是推進(jìn)企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革。企業(yè)對(duì)須履行的審批事項(xiàng)進(jìn)行承諾，按照具體項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)作出具有法律效力的書(shū)面承諾，公開(kāi)公示后，即可開(kāi)展設(shè)計(jì)施工，加快項(xiàng)目開(kāi)工落地。三是推行“政府代辦員制”。充分發(fā)揮政府代辦員在優(yōu)化流程中的作用，為“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目提供全流程代辦服務(wù)，做到項(xiàng)目審批和國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)首次登記實(shí)行“一窗服務(wù)+承諾制”。四是推行“聯(lián)測(cè)聯(lián)審制”。持續(xù)推行聯(lián)合踏勘、聯(lián)合審查、聯(lián)合測(cè)繪、聯(lián)合驗(yàn)收、多評(píng)合一與施工圖聯(lián)審制度，進(jìn)一步大幅減少環(huán)節(jié)、簡(jiǎn)化流程，推進(jìn)企業(yè)投資項(xiàng)目由開(kāi)工前審批“最多跑一次”延伸至竣工前“最多跑一次”。

（五）明確責(zé)任分工，強(qiáng)化批后監(jiān)管

一是明確屬地政府（管委會(huì)）的批后監(jiān)管主體責(zé)任。企業(yè)投資項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”試點(diǎn)工作是一項(xiàng)參與部門(mén)多、緊迫性強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)度高的系統(tǒng)工作，須屬地政府（管委會(huì)）牽頭抓好，將“標(biāo)準(zhǔn)地”地塊的投資、畝產(chǎn)、能耗、環(huán)境、建設(shè)等控制指標(biāo)內(nèi)容納入履約監(jiān)管協(xié)議，并對(duì)協(xié)議和出讓合同約定內(nèi)容的履約情況進(jìn)行定期的全面核查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。二是健全“建設(shè)期+投產(chǎn)期+剩余年限使用期”的土地分階段權(quán)證管理制度。項(xiàng)目竣工后，由屬地政府（管委會(huì)）牽頭對(duì)照“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓時(shí)約定的容積率、開(kāi)竣工時(shí)間等建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行竣工驗(yàn)收，通過(guò)驗(yàn)收的，辦理房屋所有權(quán)首次登記；項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)后，由屬地政府（管委會(huì)）牽頭對(duì)投資、能耗、環(huán)境和畝產(chǎn)稅收等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行達(dá)產(chǎn)復(fù)核；通過(guò)復(fù)核的，辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證變更登記；未通過(guò)復(fù)核的，責(zé)令其限期整改；對(duì)逾期不整改或整改不到位的，依法依約追究違約責(zé)任。三是建立“守信者受益、失信者受限”的聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)未按約履行的企業(yè)，采取限制或取消各項(xiàng)優(yōu)惠政策等措施；對(duì)如期履約、畝均稅收高、示范效應(yīng)好的企業(yè)，給予獎(jiǎng)勵(lì)扶持。同時(shí)，依法將企業(yè)和參建單位落實(shí)承諾的行為信息記入信用檔案，并向社會(huì)公開(kāi)公示。