工業(yè)用地市場化配置改革路徑與存在問題

□ 嘉善縣國土資源局 鄭利平 任士偉

市場配置工業(yè)用地是破解當(dāng)前日益嚴(yán)峻的土地供給與需求之間矛盾的重要途徑。2014年國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部聯(lián)合發(fā)文，在全國范圍內(nèi)確定浙江嘉興等4個城市開展深化工業(yè)用地市場化配置改革試點(diǎn)。嘉善縣通過實(shí)施“差別化供應(yīng)方式、土地彈性出讓、差別化地價、差別化監(jiān)管模式”等改革試點(diǎn)舉措，有序推進(jìn)工業(yè)用地市場化配置改革，為豐富供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“浙江思路”提供了有益探索。

一、深化工業(yè)用地市場化配置改革的必要性

我國正處于工業(yè)化快速發(fā)展階段，在工業(yè)用地配置和利用過程中，仍存在著一些問題。一方面工業(yè)用地供需矛盾突出，用地規(guī)模和產(chǎn)業(yè)布局失控。隨著各類開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)量多、增速快，在招商引資中非理性競爭等原因，客觀上形成了土地囤積和閑置，一定程度上加劇了土地供需矛盾。另一方面供地方式單一，流轉(zhuǎn)機(jī)制不暢?，F(xiàn)行國有建設(shè)用地有償使用普遍是采取招拍掛方式出讓，租賃等供地方式十分鮮見。再者用地監(jiān)管不到位，“重審批、輕監(jiān)管”問題突出，導(dǎo)致土地利用效益不高。同時，工業(yè)用地存在利用粗放、產(chǎn)出不高的問題，不按合同約定的投資強(qiáng)度履約使用土地的現(xiàn)象屢見不鮮。

二、嘉善縣深化工業(yè)用地市場化配置改革的探索

（一）優(yōu)化項(xiàng)目準(zhǔn)入管理，促進(jìn)項(xiàng)目提質(zhì)增效

一是實(shí)行差別化指標(biāo)分配。改革計(jì)劃指標(biāo)分配方式，制定《嘉善縣新增建設(shè)用地指標(biāo)管理辦法》，建立優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)儲備庫，實(shí)施競爭擇優(yōu)與年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分配相掛鉤機(jī)制。二是實(shí)行差別化供地導(dǎo)向。制定《嘉善縣工業(yè)投資項(xiàng)目準(zhǔn)入評價指導(dǎo)意見》，明確準(zhǔn)入基本條件與禁止準(zhǔn)入條件。其中，項(xiàng)目須符合節(jié)能降耗要求。實(shí)施“區(qū)域能評+區(qū)塊能耗”區(qū)域的項(xiàng)目，列入?yún)^(qū)域能評限制（禁止、淘汰）發(fā)展類清單的，不予準(zhǔn)入；其他區(qū)域的項(xiàng)目萬元工業(yè)增加值能耗高于嘉善縣五年規(guī)劃期末節(jié)能控制目標(biāo)（“十三五”期間目標(biāo)值為0.62噸標(biāo)煤/萬元），原則上不予準(zhǔn)入。三是從嚴(yán)執(zhí)行用地標(biāo)準(zhǔn)。全縣工業(yè)項(xiàng)目用地投資強(qiáng)度原則上不低于400萬元/畝、容積率不低于1.3。進(jìn)一步細(xì)化擬出讓工業(yè)用地的類別和產(chǎn)業(yè)類型，科學(xué)合理確定擬出讓工業(yè)用地的地塊面積、具體用途、土地使用條件、產(chǎn)業(yè)要求、具體工業(yè)用地類別等內(nèi)容。

（二）健全市場交易體系，實(shí)行差別化土地供應(yīng)

一是實(shí)行差別化地價政策。在土地評估價基礎(chǔ)上加入修正系數(shù)確定最終掛牌價，改變土地出讓價“一刀切”的現(xiàn)狀。具體來說，對符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的先進(jìn)裝備制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，或是工業(yè)企業(yè)績效評價為A類等節(jié)約集約用地項(xiàng)目，采取地價修正系數(shù)，下浮確定出讓起始價，但工業(yè)用地出讓起始價不得低于全縣對應(yīng)基準(zhǔn)地價或標(biāo)定地價的70%；對其他符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)型升級的工業(yè)用地，依主體申請采取靈活定價，但起始價不得低于土地評估價格；對不屬于嘉善縣鼓勵類產(chǎn)業(yè)，但國家、省仍允許投資的工業(yè)項(xiàng)目，在土地評估價格基礎(chǔ)上，從上浮不低于20%確定出讓起始價。2016年至今，嘉善縣差別化地價出讓項(xiàng)目146宗，共涉及土地面積9612畝，修正金額達(dá)4186萬元。二是推行彈性出讓年期制。嘉善縣自2016年起深入探索實(shí)施工業(yè)用地彈性年期出讓制度，截至目前共確定除50年外彈性年期出讓項(xiàng)目30個，面積607.58畝，其中已掛牌項(xiàng)目10個，面積129.47畝。先后出臺《關(guān)于印發(fā)開展深化工業(yè)用地市場化配置改革試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》《嘉善縣工業(yè)用地彈性年期出讓實(shí)施辦法（試行）》等文件，對于引進(jìn)項(xiàng)目嚴(yán)格設(shè)定基本準(zhǔn)入條件及禁止準(zhǔn)入條件?；緶?zhǔn)入條件規(guī)定項(xiàng)目必須符合國家、省、市的產(chǎn)業(yè)投資導(dǎo)向目錄和嘉善縣有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策要求，新增用地項(xiàng)目必須在企業(yè)注冊資本金及畝均固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度等方面達(dá)到相關(guān)規(guī)定，且能耗水平必須低于上一年度全縣能耗平均水平，并符合環(huán)保、安全生產(chǎn)規(guī)定的相關(guān)要求；對于項(xiàng)目不符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、土地利用總體規(guī)劃等條件的，嚴(yán)格禁止準(zhǔn)入。鼓勵采用彈性年期出讓或先租后讓的方式供地，進(jìn)一步健全投資項(xiàng)目準(zhǔn)入評價體系。工業(yè)用地彈性年期設(shè)定由縣項(xiàng)目聯(lián)審小組應(yīng)根據(jù)工業(yè)投資項(xiàng)目準(zhǔn)入條件、不同產(chǎn)業(yè)類型、行業(yè)特點(diǎn)和企業(yè)生命周期等提出差別化年期要求，進(jìn)行項(xiàng)目聯(lián)審合理設(shè)定20年、30年、40年、50年等出讓年限。得分在70分至72分（不含72分）以下的項(xiàng)目，最高出讓年限原則上不得高于30年。根據(jù)前3年聯(lián)審打分情況統(tǒng)計(jì)，嘉善縣70-72分之間的項(xiàng)目占到30%左右。得分72分至85分的項(xiàng)目基本上建議彈性年期為40年。同時對于特殊投資工業(yè)項(xiàng)目可按法定最高年限（50年）出讓。

（三）優(yōu)化存量工業(yè)用地，切實(shí)提高土地效益

一是完善工業(yè)企業(yè)績效評價，深化評價成果應(yīng)用。結(jié)合全縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)規(guī)模特點(diǎn)，綜合考慮畝均產(chǎn)出、畝均稅收、單位能耗、單位排放、全員勞動生產(chǎn)率等指標(biāo)，建立健全分類分檔、公開排序、動態(tài)管理的企業(yè)綜合評價機(jī)制，構(gòu)建客觀合理反映實(shí)際情況、科學(xué)衡量企業(yè)效益的指標(biāo)評價體系。在城鎮(zhèn)土地使用稅、用地、用電、用水、用能等方面實(shí)行差別化政策。制定《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的若干意見》，加大存量工業(yè)用地退出工作力度，通過正向激勵和反向倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。二是建立健全交易平臺，鼓勵工業(yè)用地有序流轉(zhuǎn)。加快推進(jìn)資源要素交易中心平臺的建設(shè)，在優(yōu)化完善國有土地一級市場交易基礎(chǔ)上，逐步吸引、規(guī)范二級市場公開交易行為，破除流通障礙，擴(kuò)大公開交易內(nèi)容、規(guī)范土地交易行為，創(chuàng)造條件逐步在全縣范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的交易中心，推進(jìn)要素流動市場化。三是加強(qiáng)政策扶持力度，鼓勵工業(yè)企業(yè)節(jié)地挖潛。鼓勵工業(yè)企業(yè)充分利用現(xiàn)有用地，加大技改投入力度，結(jié)合“零土地”技改項(xiàng)目審批改革，對現(xiàn)有合法工業(yè)用地，在符合城市規(guī)劃、滿足安全標(biāo)準(zhǔn)、容積率標(biāo)準(zhǔn)、不改變土地用途的前提下，通過適當(dāng)減少綠地、壓縮輔助設(shè)施用地、廠房加層改造、利用地下空間等途徑提高工業(yè)用地容積率擴(kuò)大生產(chǎn)性用房的，不再增收土地價款。制定《嘉善縣工業(yè)項(xiàng)目提高容積率獎勵操作細(xì)則》，企業(yè)利用存量土地新建廠房、拆舊建新或按規(guī)定加層（改、擴(kuò)建），且容積率超過項(xiàng)目約定標(biāo)準(zhǔn)及現(xiàn)行準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)新建建筑面積超過500平方米的項(xiàng)目，給予合法新增建筑面積每平方米50元的獎勵。

（四）調(diào)整完善工業(yè)用地布局，實(shí)行總量結(jié)構(gòu)控制

一是積極發(fā)揮規(guī)劃管控作用。緊緊抓住“多規(guī)合一”國家試點(diǎn)機(jī)遇，以規(guī)劃引導(dǎo)工業(yè)用地集中布局，以市場手段促進(jìn)集約利用。加快調(diào)整完善重大發(fā)展戰(zhàn)略平臺空間布局，并劃定產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線。深入推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作，結(jié)合“退散進(jìn)集”工作，探索通過土地整治、產(chǎn)權(quán)置換等方式，將零星、分散的工業(yè)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)零星、分散工業(yè)企業(yè)復(fù)耕區(qū)塊納入基本農(nóng)田整備區(qū)管理，并建立總量、質(zhì)量控制下的布局調(diào)優(yōu)機(jī)制。自2016年以來，嘉善縣以“全域推進(jìn)、全行業(yè)整治、全面清零、全力以赴”為總目標(biāo)，重點(diǎn)針對全縣范圍內(nèi)分布在村一級的1887家低端企業(yè)，開展了“退散進(jìn)集”暨村級低端產(chǎn)業(yè)騰退整治工作。截至2017年6月底，累計(jì)騰退企業(yè)1678家，騰退低效用地面積7791.25畝，騰退率71.16%，在助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的同時，切實(shí)提高了農(nóng)村存量土地資源集聚利用效率。魏塘街道南北暑村的小木業(yè)曾是“臟亂差”“低小散”的代名詞，全村共有各類“低小散”企業(yè)178家，占地面積近700畝。通過“關(guān)停騰退一批”“合理轉(zhuǎn)移一批”“入園提升一批”和“轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)行一批”的策略，鼓勵小企業(yè)整合抱團(tuán)、入園提升發(fā)展。二是合理確定工業(yè)用地供應(yīng)比例。結(jié)合“工業(yè)強(qiáng)縣”基本戰(zhàn)略，認(rèn)真分析年度工業(yè)用地供應(yīng)數(shù)量、比重，科學(xué)制定供應(yīng)計(jì)劃，優(yōu)先保障重大工業(yè)項(xiàng)目用地需求。全縣年度工業(yè)用地供應(yīng)量占供地總量的比例須達(dá)到30%以上。

三、工業(yè)用地市場化配置改革存在的主要問題

一是彈性出讓年限政策優(yōu)惠力度不夠，短期出讓與長期出讓地價差異不明顯。一方面各政府主體對于出讓方式認(rèn)識不到位，主觀上積極性不高；另一方面企業(yè)受融資抵押和傳統(tǒng)用地觀念等多方面影響，對租賃方式、彈性年限方式取得土地心存顧慮，總體上較被動消極。二是獎懲機(jī)制不完善導(dǎo)致節(jié)約集約用地成效不高。目前政府規(guī)定的稅費(fèi)減免額度遠(yuǎn)少于當(dāng)前工業(yè)用地出讓地價與轉(zhuǎn)讓市場的地價差，從根本上制約了企業(yè)盤活存量用地的主觀能動性。另外土地使用稅標(biāo)準(zhǔn)總體偏低，對企業(yè)占有土地的懲罰成本壓力有限，導(dǎo)致原產(chǎn)權(quán)主體缺乏退地意愿。三是“零審批”改革后監(jiān)管力量整合不足導(dǎo)致監(jiān)管效率有限?！傲銓徟备母锖螅Ⅲw化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)還未形成，社會力量還未有效參與，監(jiān)管效率有待提升，監(jiān)管力量嚴(yán)重不足。

四、深化工業(yè)用地市場化配置改革的對策建議

（一）提高改革共識，增強(qiáng)參與主體的主動性

充分借助試點(diǎn)機(jī)遇，進(jìn)一步加大宣傳力度，凝聚社會共識。加大工業(yè)用地市場化配置改革督查和考核力度，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，以督查考核倒逼各地加快推進(jìn)落實(shí)。

（二）嚴(yán)格控制新增產(chǎn)業(yè)用地供給，健全“增量撬動存量”機(jī)制

進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)用地競爭性分配機(jī)制，嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入、評價、入庫，實(shí)施項(xiàng)目用地“定產(chǎn)業(yè)掛牌”、差別化管理和擇優(yōu)競爭配置，強(qiáng)化重點(diǎn)項(xiàng)目重點(diǎn)保障、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目優(yōu)先用地。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管力量的整合，建立政社協(xié)同的立體化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)

探索構(gòu)建基于工業(yè)用地“進(jìn)入—開發(fā)—退出—更新—再開發(fā)—再退出”的全過程生命周期動態(tài)管理機(jī)制，配套完善用途變更管制和動態(tài)跟蹤評估等政策。

（四）積極探索實(shí)行“先租后讓”“租讓結(jié)合”的供地模式

租賃期滿后符合要求的，可采取協(xié)議出讓方式供地通過差別化地價引導(dǎo)土地向供給側(cè)優(yōu)質(zhì)企業(yè)供給，控制向核心競爭力不強(qiáng)的企業(yè)的供給；通過彈性出讓年期制改善供給側(cè)供給長期有效性；通過簽訂畝均投入產(chǎn)出協(xié)議，確保投入產(chǎn)出目標(biāo)落實(shí)，及時淘汰“僵尸企業(yè)”。