淺談建德市低效用地再開發(fā)

□ 建德市國(guó)土資源局 唐琰斌

近年來(lái)，建德市出臺(tái)相關(guān)政策，編制專項(xiàng)規(guī)劃，以“騰籠換鳥”“空間換地”等方式，著力推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，走出了一條節(jié)約集約用地的好路子。

一、基本情況

強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，制訂相關(guān)政策。根據(jù)《浙江省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的意見》（浙政發(fā)〔2014〕20號(hào)），建德市于2015年8月，制訂出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)建德市全面推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作實(shí)施辦法（試行）的通知》（建政函〔2015〕150號(hào)）。建德市政府專門成立了以市長(zhǎng)為組長(zhǎng)、分管副市長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，各相關(guān)部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了相關(guān)工作職責(zé)。

摸清底數(shù)，編制專項(xiàng)規(guī)劃。在全面摸清城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀和開發(fā)潛力的基礎(chǔ)上，專門編制了《建德市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃（2014-2017）》。每年10月份，開展城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查數(shù)據(jù)年度更新，并規(guī)定上報(bào)違法補(bǔ)征收的項(xiàng)目必需在數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用。

大膽探索，持續(xù)深入推進(jìn)。一方面，用好退二進(jìn)三、退二優(yōu)二、收購(gòu)儲(chǔ)備、協(xié)商回收、鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)等常規(guī)方式。2015年至2017年，建德市共完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)5969畝。如2017年建德市89個(gè)工業(yè)企業(yè)項(xiàng)目，以“零地技改”的方式，投資24.35億元，新增建筑面積8.62萬(wàn)平方米。又如將洋安、橋南白沙灣、壽昌溫泉443.02畝低效用地進(jìn)行收儲(chǔ)，在2017年推向房地產(chǎn)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)成交土地出讓金18.1億元，同時(shí)也引進(jìn)了恒大、萬(wàn)固等知名房企來(lái)建開發(fā)建設(shè)，提升城市整體形象。另一方面，積極探索實(shí)踐城鎮(zhèn)低效用地違法補(bǔ)征收的創(chuàng)新路徑，旨在將2010年之前沒(méi)有合法用地手續(xù)且符合相關(guān)要求的建設(shè)用地，按現(xiàn)狀辦理用地手續(xù)。2017年，建德市首個(gè)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)批次3個(gè)項(xiàng)目，正式獲得省政府批準(zhǔn)，節(jié)省新增建設(shè)用地指標(biāo)近45畝，成為繼桐廬縣之后杭州市第二個(gè)成功實(shí)踐該創(chuàng)新路徑的縣市區(qū)。

二、主要問(wèn)題

（一）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有待細(xì)化

現(xiàn)有的土地管理法律法規(guī)和政策，對(duì)低效用地的認(rèn)定，還沒(méi)明確的標(biāo)準(zhǔn)，自然資源部、浙江省相關(guān)政策文件規(guī)定也比較寬泛。省政府將低效用地的具體類型劃分為四種。一是利用低效、粗放的存量建設(shè)用地。包括建設(shè)用地利用強(qiáng)度、投入產(chǎn)出水平，明顯低于節(jié)約集約用地控制標(biāo)準(zhǔn)的土，因產(chǎn)業(yè)落后、企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難需要退出的產(chǎn)業(yè)用地。二是布局散亂，列入“三改一拆”范圍的用地。包括需要納入改造的舊住宅區(qū)、舊廠礦和舊村莊（城中村），以及各類違法建筑拆除后形成的空置土地。三是用途不合理的建設(shè)用地。包括：不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策導(dǎo)向，屬于國(guó)家產(chǎn)業(yè)目錄規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；因城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整，需要實(shí)施“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)用地。四是其他經(jīng)認(rèn)定的低效用地。在實(shí)際操作層面上，對(duì)低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)很難精準(zhǔn)把握。

（二）主動(dòng)參與度不夠高

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的主體，主要有政府主導(dǎo)開發(fā)、市場(chǎng)主體合作開發(fā)和原土地使用權(quán)人開發(fā)三種。2016年建德市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項(xiàng)目102個(gè)，總面積1898畝，其中政府主導(dǎo)開發(fā)項(xiàng)目3個(gè)，面積44.5畝，分別占3%、2.3%；市場(chǎng)主體合作開發(fā)項(xiàng)目25個(gè)，面積272畝，分別占24.5%、14.3%；原土地使用權(quán)開發(fā)項(xiàng)目74個(gè)，面積1581.5畝，分別占72.5%、83.4%。2017年建德市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項(xiàng)目113個(gè)，總面積2409畝，其中政府主導(dǎo)開發(fā)項(xiàng)目11個(gè)，面積150畝，分別占9.7%、6.2%；市場(chǎng)主體合作開發(fā)項(xiàng)目29個(gè)，面積677畝，分別占25.6%、28.1%；原土地使用權(quán)開發(fā)項(xiàng)目73個(gè)，面積1582畝，分別占64.7%、65.7%。從建德市近兩年情況來(lái)看，因缺乏相關(guān)政策激勵(lì)機(jī)制，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)主體主要是原土地使用權(quán)人，市場(chǎng)主體合作開發(fā)方式總體數(shù)量不大，企業(yè)、個(gè)人主動(dòng)參與低效用地開發(fā)的積極性不夠高。

（三）總量大呈增長(zhǎng)趨勢(shì)

通過(guò)近幾年的再開發(fā)利用，截至2017年底，建德市共梳理出城鎮(zhèn)低效用地552宗，8856畝。從結(jié)構(gòu)類型來(lái)看，主要為工業(yè)用地6259畝和空閑地1974畝，其余600來(lái)畝為公共設(shè)施用地、城鎮(zhèn)住宅用地等；

從空間布局上看，主要集中于壽昌鎮(zhèn)64宗、1731畝，新安江街道91宗、1246畝，更樓街道28宗、1184畝，這三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）面積占47%；從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，隨著建德市深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，不斷推進(jìn)化工行業(yè)整治、碳酸鈣行業(yè)整治、低小散整治等一系列整治工作，預(yù)計(jì)城鎮(zhèn)低效用地總量會(huì)進(jìn)一步增多。

（四）宣傳引導(dǎo)有待加強(qiáng)

個(gè)別業(yè)主依法依規(guī)用地意識(shí)不強(qiáng)，在未辦理相關(guān)合法審批手續(xù)的情況匯下，私自對(duì)城鎮(zhèn)低效用地進(jìn)行再開發(fā)，改建、擴(kuò)建相關(guān)房屋，形成了新的違法建筑。因此，要進(jìn)一步加大宣傳力度，一方面引導(dǎo)廣大業(yè)主樹立依法用地審批的觀念，把低效用地用好，把好事辦好；另一方面特別要加強(qiáng)城鎮(zhèn)低效再開發(fā)相關(guān)政策紅利的宣傳，選取一批城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)典型，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、新聞?？刃问?，廣泛開展宣傳報(bào)道，擴(kuò)大影響面，以起到良好的示范引導(dǎo)作用。

三、幾點(diǎn)建議

（一）切實(shí)轉(zhuǎn)變理念

要從過(guò)去“盼指標(biāo)、等空間、愁占補(bǔ)”，轉(zhuǎn)變到樹立“深挖潛、促集約、多創(chuàng)效”的理念。從上級(jí)層面，對(duì)土地節(jié)約集約利用工作越來(lái)越重視，省政府于今年5月底召開了全省深化“畝均論英雄”改革工作會(huì)議，提出要高效能推廣“騰籠換鳥法”“機(jī)器換人法”“空間換地法”等“提高畝均效益十法”。省國(guó)土資源廳已實(shí)行新增用地指標(biāo)安排，與存量建設(shè)用地盤活利用情況掛鉤的年度用地指標(biāo)分配機(jī)制。杭州市每年都將區(qū)域節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)指數(shù)，其中主要就是“三塊地”消化利用，即批而未供、供而未用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)任務(wù)完成情況，作為對(duì)縣（市）區(qū)政府綜合考評(píng)的重要內(nèi)容，對(duì)完成考核任務(wù)突出的，給予一定新增用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。從建德市來(lái)看，耕地保護(hù)任務(wù)重、資源要素保障任務(wù)壓力大，依靠傳統(tǒng)擴(kuò)張粗放的土地利用方式保障發(fā)展已難以為繼。根據(jù)第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)，建德市城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積15.56萬(wàn)畝，人均建設(shè)用地241平方米/人，如按照國(guó)家120平方米/人的標(biāo)準(zhǔn)，人均用地面積再減少121平方米，相當(dāng)于可節(jié)省7.8萬(wàn)畝土地。

（二）加大政策供給

要進(jìn)一步建立健全相關(guān)政策，正向引導(dǎo)和反向倒逼相結(jié)合，形成較為完善的政策供給體系。一是發(fā)揮政策紅利。繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地違法補(bǔ)征收，建德市城鎮(zhèn)低效用地552宗，面積8856畝，其中潛在可辦理違法補(bǔ)征收項(xiàng)目345宗，面積6258畝，用好這一創(chuàng)新路徑，切實(shí)為企業(yè)發(fā)展解決后顧之憂。對(duì)市場(chǎng)主體通過(guò)土地二級(jí)市場(chǎng)收購(gòu)相鄰多宗地塊（包括有合法手續(xù)的零星空地），進(jìn)行集中開發(fā)利用，經(jīng)批準(zhǔn)可以協(xié)議出讓的，就按協(xié)議出讓辦理供地。進(jìn)行聯(lián)合再開發(fā)的，地塊開發(fā)完成后，可以按照再開發(fā)方案給定的比例，將產(chǎn)權(quán)分割登記到聯(lián)合體名下（分割轉(zhuǎn)讓到股東名下）。對(duì)除公開招拍掛出讓項(xiàng)目外，免繳城市市政基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。二是強(qiáng)化政策倒逼。樹立“誰(shuí)畝產(chǎn)效益高，要素就向誰(shuí)集聚”的導(dǎo)向，進(jìn)一步嚴(yán)格工業(yè)項(xiàng)目績(jī)效綜合評(píng)價(jià)制度，對(duì)工業(yè)企業(yè)進(jìn)行分類管理，在用地、用電、融資、礦產(chǎn)資源、財(cái)政稅收等方面，享受不同的政策，用政策手段、經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)企業(yè)提高土地利用效益，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。三是完善政策激勵(lì)。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)中，要發(fā)揮市場(chǎng)作用，吸引相關(guān)企業(yè)、個(gè)人積極參與開發(fā)建設(shè)，建議完善相關(guān)激勵(lì)政策，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、相關(guān)業(yè)態(tài)打造，進(jìn)一步加快城市有機(jī)更新。

（三）注重示范引導(dǎo)

要外學(xué)與內(nèi)樹結(jié)合，廣泛深入開展“畝均論英雄”發(fā)展觀念的宣傳，引導(dǎo)廣大業(yè)主高質(zhì)量發(fā)展。讓更多的“優(yōu)等生”在要素資源配置上享受“VIP”待遇，不再簡(jiǎn)單地以經(jīng)濟(jì)總量算籠統(tǒng)賬，而是算畝均投資、畝均產(chǎn)出等精細(xì)賬。要向外學(xué)。今年5月底，省政府召開的全省深化“畝均論英雄”改革工作會(huì)議，給建德市加快低效用地再開發(fā)，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提供了不少鮮活的樣本。如靠創(chuàng)新排名全省“畝均論英雄”榜單第一的濱江區(qū)，對(duì)畝均不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，堅(jiān)持先孵化再供地，該區(qū)集聚了網(wǎng)易、海康威視、新華三、大華等高新技術(shù)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了土地資源要素利用的最大化。又如龍游縣在一塊70余畝低效用地再開發(fā)中，對(duì)新引進(jìn)的企業(yè)在項(xiàng)目簽約的同時(shí)還簽了一份畝均稅收承諾書，承諾兩年內(nèi)達(dá)到省定畝均稅收標(biāo)準(zhǔn)，并繳納了百萬(wàn)元的“畝產(chǎn)履約保證金”。要內(nèi)部樹。在建德市內(nèi)部也有低效用地再開發(fā)的樣板，如省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（航空小鎮(zhèn)），立足橫鋼工業(yè)遺存保護(hù)和利用，將原廠區(qū)50余處逾7.5萬(wàn)平米的建筑進(jìn)行改擴(kuò)建，將“工業(yè)風(fēng)”與“航空風(fēng)”有機(jī)結(jié)合，保留原有火車鐵軌、影劇院等文化元素，通過(guò)引進(jìn)綠皮火車、建設(shè)橫鋼紀(jì)念館，體驗(yàn)太空艙等方式，形成歷史現(xiàn)在未來(lái)同現(xiàn)的小鎮(zhèn)印象。目前，已建成小鎮(zhèn)客廳、商業(yè)街、溫泉酒店、火車主題酒店、聯(lián)眾航空主題酒店、航空博覽館等特色鮮明的配套設(shè)施，使老橫鋼煥發(fā)出新的精神，實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)塊從二產(chǎn)向二、三產(chǎn)融合發(fā)展。

（四）落實(shí)相關(guān)措施

在低效用地再開發(fā)中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要發(fā)揮好屬地作用，各相關(guān)部門要切實(shí)履行好自身職責(zé)。一是圍繞中心，抓好結(jié)合。緊緊圍繞“五水共治”“三改一拆”、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治和特色小鎮(zhèn)建設(shè)等中心工作，將低效用地再開發(fā)工作作為有力抓手，抓好結(jié)合，貫穿始終，實(shí)現(xiàn)舊城鎮(zhèn)、舊廠礦、舊村莊的改造，產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，城市的有機(jī)更新，達(dá)到一著出新、滿盤皆活的效果。二是完善規(guī)劃，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)上級(jí)要求，低效用地再開發(fā)的范圍，從城鎮(zhèn)擴(kuò)大到包括農(nóng)村土地的全部低效用地，要進(jìn)一步完善低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，為近期2022年、遠(yuǎn)期2027年的低效用地再開發(fā)工作提供底圖。對(duì)于退二進(jìn)三、改變用途等方式開發(fā)的，要結(jié)合區(qū)塊實(shí)際，加快規(guī)劃調(diào)整完善。要根據(jù)用地規(guī)模、產(chǎn)業(yè)類型等，積極探索差別化的低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。三是靠前指導(dǎo)，深化考核。國(guó)土資源、經(jīng)信等部門要進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)，深入企業(yè)、深入項(xiàng)目，開展現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)。建議試點(diǎn)建立低效用地信息平臺(tái)，為相關(guān)企業(yè)、個(gè)人參與開發(fā)提供基礎(chǔ)信息。加大對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、一區(qū)一園推進(jìn)低效用地再開發(fā)的考核力度，探索采取“增量撬動(dòng)存量”的倒逼機(jī)制，將新增用地指標(biāo)安排與存量建設(shè)用地盤活掛鉤，促進(jìn)低效用地再開發(fā)工作。