“先證后核”改革的法治思考

文/朱迪扉

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理目錄和試行簡(jiǎn)化審批程序的決定》（國(guó)發(fā)[2017]34號(hào)）和國(guó)家質(zhì)檢總局的有關(guān)部署，上海、浙江等六省市率先啟動(dòng)“先證后核”的改革試點(diǎn)，即許可機(jī)關(guān)僅形式審查企業(yè)申請(qǐng)材料和承諾后，就直接決定是否發(fā)放生產(chǎn)許可證，而原本前置實(shí)施的企業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)審查則在獲證后進(jìn)行。

這一做法顯然為申請(qǐng)人打開了方便之門，有效降低了企業(yè)參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的程序成本，但“先證后核”作為一種制度創(chuàng)新，對(duì)其如何依法界定并相應(yīng)做好保障實(shí)施的法律制度設(shè)計(jì)，仍存在不少爭(zhēng)議，本文即圍繞有關(guān)問題做一探析。

關(guān)于“先證”屬性的界定

厘清“先證”的法律屬性和定位，是確保這項(xiàng)改革擁有長(zhǎng)久生命力的前提。目前“先證”的實(shí)質(zhì)是：申請(qǐng)人通過提交符合法定許可要求的書面承諾，以換取許可機(jī)關(guān)減少取證前的條件限制。故，有一種觀點(diǎn)從法理角度將“先證”解釋為建立在行政合同基礎(chǔ)上的附條件行政法律行為，即行政機(jī)關(guān)和申請(qǐng)人通過雙方合意的契約形式重新分配了許可過程中各自承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)，申請(qǐng)人的自我承諾則視為許可作出的附加條件。這種情況下，“先證”行為雖無(wú)法律明文規(guī)定但具備法理基礎(chǔ)，符合行政法原則精神，申請(qǐng)人因此獲得了附條件提前取證的權(quán)利，許可機(jī)關(guān)則免除了事前實(shí)質(zhì)性審查的法定義務(wù)，這種雙方的互動(dòng)也表明行政許可不再是政府單方的強(qiáng)制性管理行為。

另一種觀點(diǎn)則試圖在現(xiàn)行法律框架范圍內(nèi)界定“先證”行為，即按照《行政許可法》第三十四條第二款規(guī)定：“申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場(chǎng)作出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出書面的行政許可決定”，認(rèn)為“先證”屬于該款規(guī)定的當(dāng)場(chǎng)許可決定范疇。如此，“先證”行為則只是現(xiàn)行法律框架內(nèi)對(duì)許可實(shí)施機(jī)制的優(yōu)化調(diào)整，也可直接在所有許可事項(xiàng)中進(jìn)行推廣復(fù)制。

上述觀點(diǎn)均有一定合理性，但卻無(wú)法圓滿解釋一些法律問題。就第一種觀點(diǎn)而言，法律上的行政合同是指行政機(jī)關(guān)為履行行政職能，與行政相對(duì)人之間經(jīng)過協(xié)商，雙方意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議，常見的如國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同、公用征收補(bǔ)償合同等。眼下行政機(jī)關(guān)在承諾后的“先證”是為履行許可的行政職能應(yīng)該毫無(wú)疑義，但按照行政合同行為的法律理論，行政合同內(nèi)容需由行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人雙方事先協(xié)商后確定，而目前申請(qǐng)人提交的承諾書內(nèi)容則都是由行政機(jī)關(guān)單方設(shè)定的強(qiáng)制性格式條款，主要用于明確法定許可要求，不但申請(qǐng)人無(wú)權(quán)要求修改，許可機(jī)關(guān)對(duì)這些具體要求也不能隨意設(shè)定，從客觀上并不存在行政合同雙方協(xié)商合議的基礎(chǔ)。從實(shí)際操作看，申請(qǐng)人在作出承諾時(shí)行政機(jī)關(guān)就已作出了“先證”決定，該許可決定已即時(shí)生效，而無(wú)需再等待驗(yàn)證申請(qǐng)人承諾內(nèi)容是否相符，所以也不符合法理上附條件法律行為在條件成就時(shí)方生效的要求，故亦難以將其視為附條件的行政法律行為。

至于第二種觀點(diǎn)也同樣存在不妥之處，因?yàn)榇颂幍摹跋茸C”從形式上盡管與“當(dāng)場(chǎng)許可”完全相同，但兩者實(shí)際仍存在區(qū)別。《行政許可法》第三十四條第三款明確：“根據(jù)法定條件和程序，需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查”，這表明《行政許可法》對(duì)法定形式審查和實(shí)質(zhì)審查的事項(xiàng)是區(qū)別對(duì)待的。工業(yè)產(chǎn)品許可依據(jù)相關(guān)法規(guī)規(guī)章規(guī)定是必須事先進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的許可行為，當(dāng)下的“先證”改革實(shí)際是申請(qǐng)人在符合全部許可條件前就已經(jīng)取得了許可，這種原有法定實(shí)質(zhì)審查要求的“當(dāng)場(chǎng)取證”并不能被《行政許可法》第三十四條第二款規(guī)定的法定形式審查當(dāng)場(chǎng)許可所直接涵蓋。

綜上，筆者認(rèn)為“先證”改革試點(diǎn)作為實(shí)施行政許可的制度創(chuàng)新，目前來看，從法律上僅能評(píng)價(jià)為依據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)決定簡(jiǎn)化實(shí)施過程的具體行政行為，其行為屬性在現(xiàn)行法律體系內(nèi)尚難以作出其他獨(dú)立評(píng)價(jià)，因此亟需通過完善配套法規(guī)體系，以進(jìn)一步為簡(jiǎn)化企業(yè)取證的行為提供法律支撐。結(jié)合《行政許可法》第十六條規(guī)定：“行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定”，故建議后續(xù)通過修訂《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》，以行政法規(guī)形式明確免除工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可的實(shí)質(zhì)審查要求，如此，“先證”行為即可依法界定為“當(dāng)場(chǎng)許可”來進(jìn)行管理。

關(guān)于“后核”屬性的界定

這里的核心爭(zhēng)點(diǎn)是“后核”究竟是許可審查行為還是事中事后監(jiān)管行為，這對(duì)行政許可的設(shè)定和實(shí)施都會(huì)有重要影響。根據(jù)《行政許可法》第十三條第四項(xiàng)規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不設(shè)行政許可”，因此，若“后核”屬于事中事后監(jiān)管行為，則工業(yè)產(chǎn)品許可設(shè)定的必要性也可能需要重新進(jìn)行考量。此外，從操作層面來說，若“后核”是許可審查行為，則依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定，實(shí)施主體可以是第三方專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)具有資質(zhì)的人員，核查結(jié)論可由該機(jī)構(gòu)作出。若認(rèn)定為監(jiān)管行為，則由于行政檢查帶有明確的行政執(zhí)法屬性，實(shí)施主體理應(yīng)是取得行政執(zhí)法資質(zhì)的行政人員。同時(shí)按照《行政處罰法》第十九條第一項(xiàng)的規(guī)定，專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)也因?yàn)椴粷M足“依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織”的條件不可能成為行政監(jiān)管的受托方，所以其僅能為行政機(jī)關(guān)提供技術(shù)支撐而不能獨(dú)立出具監(jiān)管結(jié)論，雙方在工業(yè)產(chǎn)品許可中的角色定位也將面臨轉(zhuǎn)換。

從當(dāng)下改革試點(diǎn)實(shí)踐來看，“后核”仍是由專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)在按照許可審查要求實(shí)施，是將其作為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的事前許可審查行為的后置，而顯然沒有對(duì)應(yīng)行政監(jiān)管的具體要求。但“后核”行為依法到底應(yīng)如何界定呢？按照《行政許可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?！边@表明《行政許可法》認(rèn)定的行政許可均系審查在前的批準(zhǔn)行為，并不包括準(zhǔn)予在前而審查在后的許可形式，因此在《行政許可法》尚未調(diào)整情況下，“后核”不可能作為行政許可過程性行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，認(rèn)定其屬于許可審查行為明顯缺乏依據(jù)。

同時(shí)，根據(jù)《行政許可法》第六十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況的有關(guān)資料，履行監(jiān)督責(zé)任?！边@正反映了證后監(jiān)管的要求，而實(shí)際上目前“后核”的主要功能也正是監(jiān)督企業(yè)取證后是否按法定條件要求生產(chǎn)，而非依據(jù)“后核”結(jié)果再?zèng)Q定是否準(zhǔn)予許可，所以在現(xiàn)行法律框架內(nèi)只能將“后核”界定為事中事后監(jiān)管行為。上海市此前已實(shí)施十余年的行政審批告知承諾制度，其許可機(jī)理與“先證后核”完全一致，在市政府制定的《上海市行政審批告知承諾辦法》（滬府發(fā)[2017]82號(hào)）第十二條中，也明確了根據(jù)承諾當(dāng)場(chǎng)作出審批決定后2個(gè)月內(nèi)必須進(jìn)行的核實(shí)檢查為后續(xù)監(jiān)管行為，可資參照。

如何更好發(fā)揮“承諾”作用

申請(qǐng)人提交書面承諾是“先證后核”落地的基礎(chǔ)。但申請(qǐng)人的承諾究竟如何發(fā)揮作用其實(shí)并不清晰。根據(jù)目前許可機(jī)關(guān)設(shè)定的承諾書條款，申請(qǐng)人承諾的內(nèi)容主要有以下四方面：“一是承諾提交材料合法有效；二是承諾生產(chǎn)條件、產(chǎn)品質(zhì)量符合法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范要求；三是承諾誠(chéng)信守法，違反愿接受處罰承擔(dān)責(zé)任；四是承諾發(fā)生違規(guī)情況配合撤銷許可。”不可否認(rèn)，申請(qǐng)人作出的上述承諾是履行企業(yè)主體責(zé)任的表現(xiàn)，但其實(shí)際價(jià)值有多大卻頗值得懷疑。因?yàn)?，眼下申?qǐng)人承諾履行的相關(guān)義務(wù)本就是其法定義務(wù)，即使不承諾也應(yīng)當(dāng)依法履行，申請(qǐng)人并沒有因?yàn)樽鞒鎏貏e承諾而相應(yīng)承擔(dān)更高的法律義務(wù)和責(zé)任，這勢(shì)必導(dǎo)致這項(xiàng)惠企改革舉措賦予當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)存在失衡，也難以對(duì)行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管發(fā)揮有利影響。

那么該如何改進(jìn)制度設(shè)計(jì)呢？筆者認(rèn)為，除了現(xiàn)有的形式性內(nèi)容外，有必要按照“更寬準(zhǔn)入、更嚴(yán)監(jiān)管”的思路增補(bǔ)實(shí)質(zhì)性的承諾內(nèi)容。根據(jù)《行政許可法》第六十九條第二款規(guī)定：“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷”。但該條款在后續(xù)監(jiān)管中常常面臨“撤證難”的窘境，因?yàn)檎{(diào)查取證中當(dāng)事人常會(huì)辯稱是因?yàn)椴徽莆障嚓P(guān)要求才導(dǎo)致違法，主觀上沒有欺騙的意圖。為使加嚴(yán)管制與放寬準(zhǔn)入相匹配，就有必要通過申請(qǐng)人承諾來明確違諾行為屬于《行政許可法》規(guī)定的欺騙情形，從而及早為事后監(jiān)管固定證據(jù)。同時(shí)鑒于承諾行為本身支取了企業(yè)的社會(huì)信用，盡管法律尚無(wú)明確要求，但從更高標(biāo)準(zhǔn)的角度企業(yè)也應(yīng)承諾：將承諾書內(nèi)容及時(shí)向社會(huì)公開、接受公眾監(jiān)督、發(fā)生失信違法行為時(shí)應(yīng)主動(dòng)向社會(huì)公開等，從而發(fā)揮提示交易相對(duì)人，利用市場(chǎng)手段督促其依法履行承諾的作用。