對實施全域土地綜合整治的思考

□ 舟山市國土資源局 賀涌源

土地整治，是指為增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量，對未利用或者未合理利用的土地進行整理、墾造和開發(fā)，包括農(nóng)用地整理、建設(shè)用地墾造為農(nóng)用地和宜耕后備土地資源開發(fā)等活動。多年來，土地整治在不斷的實踐探索中，其力度、深度、廣度均在不斷拓展，從農(nóng)用地整理到土地開發(fā)整理再到土地整治，從農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾到城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，土地整治實施的范疇、運用的手段、采用的方式、實現(xiàn)的目標不斷綜合，土地整治的內(nèi)涵逐漸發(fā)展為土地綜合整治。土地綜合整治對促進土地資源合理利用、保障國家糧食安全、保持耕地總量動態(tài)平衡發(fā)揮了重要作用。當前，中國特色社會主義建設(shè)進入新時代，國家的一系列重大發(fā)展戰(zhàn)略如鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等，都對土地資源管理工作提出了更高的要求。作為土地資源參與和保障國家經(jīng)濟戰(zhàn)略發(fā)展的重要抓手，從新理念、新高度和新層面上重新認識土地綜合整治，進一步明確其職責、豐富其內(nèi)涵，構(gòu)建起土地綜合整治理論和實踐的新體系，對于更好地發(fā)揮土地部門之于國家經(jīng)濟發(fā)展的作用，具有重大的意義。本文就土地綜合整治發(fā)展的新方向即全域土地綜合整治作一些初步的探討。

一、全域土地綜合整治的內(nèi)涵

基于近年來開展的土地綜合整治實踐，通過總結(jié)經(jīng)驗和概括提煉，筆者認為：全域土地綜合整治，是指在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃以及土地整治規(guī)劃確定的目標和用途，結(jié)合土地利用現(xiàn)狀綜合運用行政、經(jīng)濟、法律、工程技術(shù)等手段，對農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)空間進行全域優(yōu)化布局，對“田水路林村”等進行全要素綜合整治，對高標準農(nóng)田進行連片提質(zhì)建設(shè)，對存量建設(shè)用地進行集中盤活，對美麗鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進行集約精準保障，對農(nóng)村人居環(huán)境進行統(tǒng)一治理修復(fù)，以提升耕地數(shù)量質(zhì)量、優(yōu)化空間開發(fā)格局、促進節(jié)約集約利用、改善生產(chǎn)生活條件、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟、美化生態(tài)環(huán)境建設(shè)為目標，從而提高土地資源對區(qū)域社會經(jīng)濟生態(tài)可持續(xù)發(fā)展保障能力的一項系統(tǒng)工程。

二、實施全域土地綜合整治的現(xiàn)實需要

隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提速，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展有力推進，農(nóng)村用地需求呈現(xiàn)趨勢化變化，體現(xiàn)在：一是用地類型多樣化、結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，出現(xiàn)了田園綜合體、農(nóng)業(yè)示范園、鄉(xiāng)村特色小鎮(zhèn)等新型用地組織方式；二是用地需求規(guī)模大，鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)老、農(nóng)事體驗，以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施、配套設(shè)施和新農(nóng)村建設(shè)等對用地的需求強勁；三是用地方式復(fù)合化、高效化，集農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村居住、觀光旅游、設(shè)施農(nóng)業(yè)等功能于一體，農(nóng)村土地的多重功能得以開發(fā)，追求更高的經(jīng)濟社會效益成為驅(qū)動農(nóng)村土地利用方式轉(zhuǎn)變的重要因素。面對新情況、新問題，國土資源部門因勢利導(dǎo)、分類施策，從規(guī)劃、計劃、產(chǎn)業(yè)用地政策、土地綜合整治等不同方面，積極探索創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障方式。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項事業(yè)將全面發(fā)展，可以預(yù)見，未來一個時期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展將對農(nóng)村土地管理水平和用地保障能力提出更高的要求。挑戰(zhàn)與機遇并存，以實施全域土地綜合整治為平臺，提升土地綜合整治的集成性、系統(tǒng)性，保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地需求，優(yōu)化農(nóng)村土地利用空間結(jié)構(gòu)，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，是新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展對土地管理工作的現(xiàn)實需要。

三、實施全域土地綜合整治的基本原則

1. 生態(tài)優(yōu)先、切實保護耕地

樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，始終將生態(tài)環(huán)境保護放在優(yōu)先位置，統(tǒng)籌推進“山水林田湖草”整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。堅持耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，提高糧食生產(chǎn)能力，夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。

2. 規(guī)劃引領(lǐng)、節(jié)約集約用地

以土地利用總體規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃為依據(jù)，加強多規(guī)融合，優(yōu)化土地空間開發(fā)格局，因地制宜推進全域土地綜合整治，科學安排土地整治實施的步驟和時序，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和管控作用。提高土地資源配置效率，提升土地節(jié)約集約利用水平。

3. 守住底線、著力改革創(chuàng)新

堅守土地公有性質(zhì)不改變，維護農(nóng)村土地管理秩序，切實保護農(nóng)民權(quán)益。結(jié)合農(nóng)村土地制度改革試點，以問題和目標為導(dǎo)向，鼓勵大膽探索，解決鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展用地制約，推進農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新。

四、全域土地綜合整治實施內(nèi)容

1. 開展農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀和需求調(diào)查

根據(jù)土地“二調(diào)”和年度土地利用變更調(diào)查成果，結(jié)合農(nóng)村宅基地和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，先行選擇具備土地整治資源潛力的農(nóng)村，開展農(nóng)村宅基地、村莊公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、二三產(chǎn)等經(jīng)營性建設(shè)用地、廢棄礦山用地、耕地等農(nóng)用地利用情況調(diào)查，摸清各類建設(shè)用地的具體規(guī)模，空間分布和利用情況，以及耕地等農(nóng)用地數(shù)量、分布和承包流轉(zhuǎn)、種植經(jīng)營、配套設(shè)施等情況，明確土地整治資源潛力、規(guī)模和分布。同時，分析現(xiàn)有土地規(guī)劃和利用存在的問題，了解村民對土地利用現(xiàn)狀及合理利用土地的想法建議，掌握農(nóng)民建房、公益設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施等用地需求，客觀評價開展全域土地綜合整治的可行性。

2. 編制全域土地綜合整治規(guī)劃方案

在客觀評價開展全域土地綜合整治可行性的基礎(chǔ)上，以一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的部分行政村為實施單元，以鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合村莊建設(shè)布點規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃定位、環(huán)境功能區(qū)劃調(diào)整等相關(guān)規(guī)劃，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為要求，按照“控制總量、優(yōu)用增量、盤活存量、釋放流量、實現(xiàn)減量”的原則，開展村土地利用規(guī)劃編制工作，科學布局農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，以此作為實施全域土地綜合整治的規(guī)劃平臺。根據(jù)規(guī)劃編制全域土地綜合整治實施方案，在切實保護耕地特別是永久基本農(nóng)田的前提下，明確高標準農(nóng)田建設(shè)、宜耕土地開發(fā)、農(nóng)用地整理、建設(shè)用地復(fù)墾、耕地提質(zhì)改造、低效用地再開發(fā)、廢棄礦山綜合治理等各項整治重點內(nèi)容和項目分區(qū)，合理安排各項整治內(nèi)容的項目建設(shè)、時間進度、工程措施等。

3. 實施全域土地綜合整治工程

按照實施方案，統(tǒng)籌開展高標準農(nóng)田建設(shè)、宜耕土地開發(fā)、農(nóng)用地整理、建設(shè)用地復(fù)墾、耕地提質(zhì)改造、低效用地再開發(fā)、廢棄礦山綜合治理等各項工程建設(shè)，協(xié)同開展環(huán)境綜合治理等工作，分期分批對農(nóng)村農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地實施綜合整治。提高實施區(qū)域內(nèi)田塊連片度和田面平整度，完善農(nóng)田水利、田間道路、設(shè)施農(nóng)業(yè)等農(nóng)田工程配套，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，對“山水林田湖草”進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。加大農(nóng)村廢棄、閑置和存量建設(shè)用地盤活利用，引導(dǎo)農(nóng)村宅基地有償退出，各類建設(shè)用地主要通過盤活存量建設(shè)用地予以保障，并可充分運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，按照“先拆舊后建新”的原則，實施整治區(qū)域內(nèi)拆舊區(qū)和建新區(qū)建設(shè)用地異地置換，優(yōu)化各項用地空間布局。通過各項整治工程建設(shè)，逐步引導(dǎo)形成農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚的空間形態(tài)和集約高效的土地利用格局。

五、實施全域土地綜合整治的政策保障

土地綜合整治經(jīng)過多年的實踐探索，已經(jīng)積累了較為豐富的經(jīng)驗，并取得了突出的成效。而全域土地綜合整治目前還處于探索試點階段，尚缺乏成功的典型案例，在規(guī)劃指導(dǎo)、資金籌措、工作推進、項目審批、項目監(jiān)管、項目驗收等方面還有待規(guī)范和完善，如何讓全域土地綜合整治融入新發(fā)展理念、適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施等問題尚需進一步研究和探索?？紤]到全域土地綜合整治工作的復(fù)雜性和持續(xù)性，宜應(yīng)采取邊試點探索邊評估的方式，及時歸納總結(jié)經(jīng)驗，逐步形成完整的全域土地綜合整治政策體系。為順利推進全域土地綜合整治實施，結(jié)合工作實際，筆者認為，應(yīng)該在以下幾個方面給予支持保障以及進行相關(guān)政策的創(chuàng)新。

1. 加強組織領(lǐng)導(dǎo)和政策整合

建立由國土資源部門牽頭，發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、建設(shè)、環(huán)保、交通、旅游等部門參與的實施全域土地綜合整治工作協(xié)調(diào)推進機制，對工作進行組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，重大事項進行集體會商并報上級研究決策。以全域土地綜合整治工作為載體，統(tǒng)籌整合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點、新農(nóng)村融合用地、耕地保護補償、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、低效用地再開發(fā)等政策手段，發(fā)揮政策組合的整體效應(yīng)。加強各類涉農(nóng)資金整合，明確各類指標的補助獎勵標準，發(fā)揮資金的綜合效益。

2. 簡化審批事項、審批流程和審批材料

全域土地綜合整治實施的各類項目進行統(tǒng)一立項、同步實施和統(tǒng)一驗收入庫。允許村級土地利用規(guī)劃可以由全域土地綜合整治項目立項審批層級進行批準，并納入鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃實施。

3. 調(diào)整相關(guān)政策給予支持保障

對實施單元內(nèi)，允許通過全域土地綜合整治對零星耕地、園地、林地和其他農(nóng)用地進行空間置換和布局優(yōu)化。在年度土地利用變更調(diào)查時，允許依據(jù)全域土地綜合整治項目批準文件以及空間置換和布局優(yōu)化后的土地利用狀況進行地類變更，允許已經(jīng)完成土地整治的區(qū)塊繼續(xù)實施高標準農(nóng)田建設(shè)，產(chǎn)生的新增耕地、水田和產(chǎn)能指標可以用于耕地占補平衡。在優(yōu)先滿足實施單元內(nèi)農(nóng)村建設(shè)需要的前提下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標可以在省域范圍內(nèi)有償調(diào)劑，調(diào)劑收益主要用于耕地和永久基本農(nóng)田保護、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和村級集體經(jīng)濟壯大。