積極推進PPP健康發(fā)展淺析

■ 宋金虎

PPP模式是政府和社會資本建立的一種長期合作關(guān)系。推廣運用PPP模式，是國家確定的重大經(jīng)濟改革任務(wù)，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度具有重要意義。近幾年，PPP改革工作有序推進、快速發(fā)展，取得明顯成效，但也面臨著一些問題和風(fēng)險。作為PPP參與各方都應(yīng)該堅定PPP改革的信心，直面問題，規(guī)范發(fā)展，嚴控風(fēng)險，努力開創(chuàng)PPP發(fā)展的新局面。

一、影響PPP健康發(fā)展的主要問題

PPP工作面臨著一些亟待解決的“瓶頸”問題和風(fēng)險，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）頂層設(shè)計上需完善

推廣PPP模式是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革，為穩(wěn)增長、促改革、惠民生發(fā)揮了積極作用。在國家層面，PPP頂層設(shè)計正在加速推進，但仍有不足之處：一是法律制度體系不完善。PPP實施近四年來，財政部、國家發(fā)改委等出臺的PPP相關(guān)文件基本屬于部門規(guī)章，法律位階較低，國務(wù)院法制辦牽頭的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》在2017年7月公開征求意見，且國務(wù)院也將此列入2018年立法工作計劃中，但尚未施行，一定程度上增加了參與方的顧慮。二是雙牽頭的模式不利于統(tǒng)籌推進。當(dāng)前，PPP工作由財政、發(fā)改雙牽頭，發(fā)改部門負責(zé)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，財政部門負責(zé)公共服務(wù)領(lǐng)域。首先邊界不夠清晰。根據(jù)相關(guān)文件，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)所列行業(yè)領(lǐng)域，大部分相互交叉重疊，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是為了提供公共服務(wù)，公共服務(wù)的提供大多也需要以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為載體，兩者邊界不清晰。其次責(zé)任不夠明確。說法是否恰當(dāng)雙方責(zé)任不明，難以真正行成合力，發(fā)揮1+1＞2的作用，地方政府在執(zhí)行過程中也難免出現(xiàn)諸多困惑。再次風(fēng)險難以防控。對地方來說，有的省市明確財政牽頭、有的則明確發(fā)改牽頭，有的各自按上級的政策要求行事，如各自為政則僅能對納入自身管理的項目財政支出責(zé)任進行管理和風(fēng)險防控，都不能掌握所屬區(qū)域內(nèi)的全局情況。三是PPP專門機構(gòu)設(shè)置未能整體推進。在國家層面財政部依托清潔發(fā)展機制基金管理中心成立了財政部政府和社會資本合作中心，主要承擔(dān)PPP相關(guān)的政策研究、咨詢培訓(xùn)、能力建設(shè)、融資支持、信息統(tǒng)計和國際交流等工作。但對各省來說，機構(gòu)設(shè)置情況不一，全國50%以上的省成立了專門機構(gòu)，河北、黑龍江等成立了PPP管理處，吉林、四川、內(nèi)蒙古等成立了省級PPP中心，然而還有部分省份尚未成立專門機構(gòu)以推進PPP工作。

（二）地方政府實施中有偏差

地方政府是PPP工作的具體實施者，從當(dāng)前PPP發(fā)展情況來看，部分地方存在一定偏差。一是把PPP單純地當(dāng)作一個融資工具。推廣運用PPP模式，有利于簡政放權(quán)，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，更好地實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，弘揚契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國家治理理念。而有一部分地方政府依然存在不正確的政績觀，著眼于上項目出政績，尤其是當(dāng)前政府債務(wù)和購買服務(wù)進一步嚴格和規(guī)范下，把PPP單純地當(dāng)成一種新的融資工具，而不是一種治理方式來推進，容易造成一些短期行為。二是缺乏整體布局。當(dāng)前，PPP項目主要是政府業(yè)務(wù)主管部門發(fā)起為主，如交通、住建、水利等部門分別推動各自行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的項目，這很容易造成行業(yè)領(lǐng)域上的不均衡。一般公共預(yù)算10%的額度是有限的，若無整體規(guī)劃、有序發(fā)展，當(dāng)后續(xù)再有更必要的PPP項目需要實施時，將會受到很大制約。三是業(yè)務(wù)能力不足，過度依賴咨詢機構(gòu)。當(dāng)前，市縣財政部門的PPP業(yè)務(wù)由金融、經(jīng)建、債務(wù)或綜合等科股室開展，不盡相同，有的市縣成立了PPP中心，但總體上看，人員不足、業(yè)務(wù)能力不足的現(xiàn)象比較明顯。工作中過度依賴咨詢機構(gòu)，對其出具的報告不加辨別、盲目接受，甚至個別職業(yè)道德欠缺的咨詢機構(gòu)與社會資本方沆瀣一氣仍渾然不覺，極易導(dǎo)致政府承擔(dān)過度的責(zé)任，出現(xiàn)公共利益受損的情況。四是對民營企業(yè)存在歧視。民營企業(yè)在建設(shè)、運營及融資上與資本實力較強、業(yè)務(wù)領(lǐng)域廣的國企、央企相比具有先天的弱勢，而一些政府地方更傾向于和國企、央企合作，在項目采購中顯性歧視雖得到控制但隱形歧視仍一定程度存在。同時，有的地方采取打包的方式，一個項目動輒十幾億甚至幾十億，大大提高了參與門檻，無形中將一些民營企業(yè)拒之門外。五是監(jiān)管力度不夠。當(dāng)前大部分省市均為單點監(jiān)管的模式，即僅在項目前期申報入庫的時候，對方案論證等資料進行審核，作出是否符合入庫條件的結(jié)論。而項目入庫后在采購和執(zhí)行環(huán)節(jié)是否嚴格執(zhí)行政策、規(guī)范實施，省級市級均很難做到對所屬區(qū)域項目全過程的監(jiān)管。

（三）項目規(guī)范性尚待加強

規(guī)范發(fā)展是推進PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，只有做真正規(guī)范的PPP，才能為PPP發(fā)展注入持久的動力和活力。從申請入庫項目的情況看，在規(guī)范性方面仍有待進一步加強。一是適用范圍泛化。 PPP主要適用于公共服務(wù)領(lǐng)域，目的在于促進公共服務(wù)提質(zhì)增效。而一些地方將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項目和招商引資項目拿來包裝成PPP，或者與其他項目打包，企圖借助有關(guān)部門和金融機構(gòu)對PPP的“綠色通道”，實現(xiàn)快速審批和融資，這些都有違開展PPP的初衷。二是重建設(shè)輕運營。運營是PPP項目的核心，通過運營發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢，提高公共服務(wù)供給效率。但從現(xiàn)狀看，當(dāng)前參與PPP項目的多為施工企業(yè)，主要是想通過前期建設(shè)獲取施工利潤，既不具備運營能力和運營經(jīng)驗，也不愿意承擔(dān)運營風(fēng)險。三是支出責(zé)任變相固化。一些項目通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任，固化了政府支出責(zé)任。此種情況隨著財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）的施行得到有效遏制。然而，變相固化的情況依然存在，如某項目當(dāng)期付費=當(dāng)期可用性付費*70%+（當(dāng)期可用性付費*30%+運營費用）*K，70分-100分為合格付費為100%，低于70分每1分扣減千分之1。表面看掛鉤30%符合政策要求，但績效付費標(biāo)準尺度設(shè)置寬泛，假如績效考核分數(shù)為50分，通常已經(jīng)影響到公共服務(wù)的有效供給，但按此推算可用性付費仍需付到99.4%；即使社會資本方不再運營，考核為0分，可用性付費的97.9%仍需固定支付，名為掛鉤、實則固化，績效考核流于形式。

（四）財政承受能力存在潛在風(fēng)險

防范化解風(fēng)險，是經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的根本保障。隨著相關(guān)政策的出臺，政府債務(wù)和政府購買服務(wù)相繼得到控制和規(guī)范，開前門、堵后門，也促進了PPP的發(fā)展。然而PPP模式存在潛在的風(fēng)險點：一是財政、發(fā)改雙牽頭的模式難以反映地方PPP整體支出規(guī)模。財政、發(fā)改各自建立項目庫，按各自規(guī)則管理項目庫。在財政庫的項目，需要嚴格遵守財政部“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任,占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”的“紅線”；發(fā)改庫項目理應(yīng)也有其相應(yīng)的風(fēng)險管控標(biāo)準。但是任何一個項目庫都不能囊括所有項目、都不能全面清晰地反映地方的PPP整體支出規(guī)模，從而形成了財政支出的潛在風(fēng)險。二是政策上的空隙給了某些地方可乘之機?！敦斦筷P(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）中規(guī)定，“對于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項目”。一般公共預(yù)算支出有10%的紅線限制，而政府性基金預(yù)算卻并沒有此類限制規(guī)定。如此規(guī)定猶如在前期“開前門堵后門”之后又開了個“天窗”，使得一些面臨10%紅線被突破的地方又看到了希望，有了可乘之機，于是在財政承受能力論證中，簡單粗暴地直接將全部或者部分的財政支出責(zé)任納入到了政府性基金預(yù)算，規(guī)避一般公共預(yù)算支出10%的紅線限制，全然不顧“符合政策方向和相關(guān)規(guī)定”這個基本前提，從而放大了財政風(fēng)險。三是財政承受能力論證存在偏差。當(dāng)前財政部要求“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任,占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”，其涉及的“支出責(zé)任”和“一般公共預(yù)算支出”均為預(yù)測值，于是有些地方為了多上項目，在財政承受能力論證時脫離客觀實際的進行預(yù)測，人為操作，以規(guī)避10%的限制。比如：盲目樂觀、過高預(yù)測未來年度一般公共預(yù)算支出增長率，有意做大分母；對于可行性缺口補助項目，人為增大使用者付費部分，以降低政府方支出責(zé)任，有意做小分子等。通過這些不實論證，當(dāng)前雖能使項目得以通過，卻為未來的財政支出埋下較大隱患。四是10%的紅線不具有全局適用性。財政部為控制財政風(fēng)險，劃定了一般公共預(yù)算支出10%的紅線作為硬性約束，然而各地財政狀況不盡相同，東部、中部、西部都有較大差距，10%的紅線不一定具有全局適用性。比如，對于財政收入高的地方來說，可支配收入較多，適度超過10%理應(yīng)也在可承受范圍之內(nèi)；而對于一些財政收入差的貧困地區(qū)來說，其一般公共預(yù)算大部分為上級轉(zhuǎn)移支付，典型的?；颈＿\轉(zhuǎn)的“吃飯財政”，在此基礎(chǔ)上跟風(fēng)般再拿出哪怕不到10%，也會顯得吃力，存在一定財政支出風(fēng)險。五是未統(tǒng)籌考慮政府債務(wù)與PPP支出責(zé)任。PPP項目財政支出責(zé)任不是政府債務(wù)，但和債務(wù)一樣均是政府在未來一段時期需要支付的。政府債務(wù)和PPP支出責(zé)任總體規(guī)模過大，必然會增加未來財政負擔(dān)，甚至出現(xiàn)政府違約。當(dāng)前，沒有相關(guān)政策規(guī)定將兩者之間進行統(tǒng)籌管理，以全面防范財政風(fēng)險。

（五）咨詢機構(gòu)發(fā)展粗放

PPP項目通常涉及的參與主體多、知識領(lǐng)域廣泛、過程復(fù)雜期限長，咨詢機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量影響著項目實施，但當(dāng)前咨詢機構(gòu)發(fā)展還較為粗放。一是機構(gòu)和專家能力水平參差不齊。律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、造價企業(yè)、設(shè)計院、招標(biāo)代理機構(gòu)、資產(chǎn)評估機構(gòu)、工程監(jiān)理機構(gòu)在PPP咨詢領(lǐng)域均有參與，未有統(tǒng)一管理及約束，魚龍混雜，能力水平參差不齊。即使一些知名咨詢機構(gòu)，全國到處跑現(xiàn)場，也會造成人員短缺、能力不足，導(dǎo)致項目之間生搬硬套；有的參與PPP項目論證的專家，局限于某一領(lǐng)域，對PPP相關(guān)政策也欠缺實質(zhì)性掌握，影響了項目質(zhì)量。二是行業(yè)收費競爭無序。目前行業(yè)收費從幾萬到幾百萬，標(biāo)準不一。靠低價競爭拿來的項目受成本制約，很難保證項目質(zhì)量；而部分收費遠遠高于市場平均水平，但也很難說能夠“物有所值”。三是部分咨詢機構(gòu)追求短期利益，虎頭蛇尾。部分機構(gòu)從經(jīng)濟利益最大化出發(fā)，只愿做項目前端，僅做一方案兩論證，把入庫當(dāng)成目標(biāo)，至于項目實施方案是不是在后期采購和執(zhí)行階段順利實施則不管不顧，極易導(dǎo)致項目在后期推進過程中受阻，造成項目延期或擱置。四是部分咨詢機構(gòu)不能做到真咨詢。只要是政府想上的項目，即使不能上、不該上，也一味迎合政府需求，在實施方案邊界設(shè)置和實施過程中打擦邊球，在物有所值和財政承受能力論證中動歪腦筋，而不看項目本身是否可行，是否真的物有所值并且財政可承受，難以做到客觀、公正。

二、對推進PPP健康發(fā)展的建議

2017年以來，規(guī)范發(fā)展、防控風(fēng)險是PPP工作的主基調(diào)。按照財政部的統(tǒng)一部署，各級財政部門嚴格新項目入庫標(biāo)準，對已入庫項目進行了集中清理，著力推動PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機制的本源。然而PPP規(guī)范健康發(fā)展是一個需要逐步推進、長期堅持的工作，PPP發(fā)展中的問題，既有相關(guān)方主觀因素又有客觀因素，需要政府、社會資本、咨詢機構(gòu)、金融機構(gòu)等各參與主體同頻共振、齊心協(xié)力。針對上述問題，建議如下：

（一）全方位加強頂層設(shè)計

加強在PPP立法、項目管理、職責(zé)分工等全方位頂層設(shè)計，對全面推進PPP改革、建立統(tǒng)一的PPP大市場至關(guān)重要。一是推進盡快立法。建議在國家層面盡快推進PPP立法，通過高位階的立法，并在此基礎(chǔ)上出臺PPP稅收政策，制定金融支持政策，完善要素市場化定價機制，為PPP長期規(guī)范可持續(xù)發(fā)展打好基礎(chǔ)。二是明確牽頭部門。從整體推進、統(tǒng)一制度設(shè)計和協(xié)調(diào)不同部門形成合力的角度考慮，應(yīng)確定一個總體牽頭部門。建議確定一個在PPP項目中的責(zé)任更為全面、綜合，能夠深度參與并能更好防范風(fēng)險的部門牽頭，其它部門各司其職，協(xié)同推進PPP工作開展。三是推進機構(gòu)設(shè)置。在全國統(tǒng)籌推進成立PPP中心或PPP管理處等專門機構(gòu)，強化能力建設(shè)，加強對PPP各項工作的管理。

（二）全維度強化能力建設(shè)

地方政府是PPP項目實施的責(zé)任主體，應(yīng)著力在理念、人員和項目管理等全維度強化能力建設(shè)。一是樹立正確的發(fā)展理念。摒棄錯誤的政績觀，不搞形象工程、面子工程，從切實提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的角度去開展PPP項目，從提升國家治理能力、深化體制改革的高度去推進PPP改革。二是要有整體布局的思維。地方政府在開展PPP項目過程中應(yīng)具有整體思維，充分考慮先后順序、行業(yè)領(lǐng)域均衡，體現(xiàn)計劃性和長遠性，避免無序開展、一哄而上。三是加強機構(gòu)和人員能力建設(shè)。全面建立省級PPP專業(yè)機構(gòu)，加強人員力量，同時發(fā)揮引領(lǐng)作用，推動市縣級機構(gòu)建立，并強化人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷提高開展PPP工作的整體能力水平。四是強化項目全生命周期管理。PPP是政府和社會資本方建立的一種長期的合作關(guān)系，是一段“婚姻”而不是一場“婚禮”，因此應(yīng)加強全生命周期的管理。從當(dāng)前項目入庫的一次性審核，逐步延伸，注重項目入庫后在采購和執(zhí)行環(huán)節(jié)是否嚴格執(zhí)行政策、規(guī)范實施，并逐級對所屬各區(qū)域PPP開展情況進行督查和評價，納入考核。同時，加強項目庫動態(tài)管理，定期清查，對未能規(guī)范運作的項目隨時清理出庫。

（三）全要素體現(xiàn)規(guī)范發(fā)展

對PPP進行規(guī)范是為了更好發(fā)展，要實現(xiàn)更好發(fā)展必須要規(guī)范。在項目推進實施中應(yīng)在建設(shè)、運營、按效付費等全要素上充分體現(xiàn)規(guī)范的要求。一是嚴格適用領(lǐng)域。對不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等，堅決不予入庫、不得實施，防止PPP泛化異化。二是堅持以運營為核心。PPP中的社會資本應(yīng)具有投資和運營管理能力，而不僅僅是項目施工方。只有堅持以運營為核心，充分發(fā)揮市場機制，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，才能實現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效的目標(biāo)，才能減少政府對微觀事務(wù)的直接參與，推進國家體制機制的變革。三是強化以績效為導(dǎo)向。以績效評價結(jié)果作為所提供公共服務(wù)對價支付的依據(jù)，通過按效付費，倒逼社會資本提升自身專業(yè)能力，從而激勵社會資本不斷在技術(shù)和運營管理上創(chuàng)新，實現(xiàn)公共利益最大化。

（四）全口徑防范財政風(fēng)險

防范和控制財政風(fēng)險要不留死角、不留空隙，堅持全口徑。一是統(tǒng)籌項目管理。從中央到縣區(qū)各級，均應(yīng)統(tǒng)一項目管理，防止自成體系各自為政，以全面反映PPP項目規(guī)模，清晰掌握財政應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任。二是統(tǒng)籌預(yù)算管理。既要堅持一般公共預(yù)算10%紅線約束，又要對政府性基金預(yù)算進行限制和管理，實現(xiàn)全口徑的預(yù)算管理，防止?jié)撛谪斦L(fēng)險。三是統(tǒng)籌考慮可用財力。把10%紅線視為天花板，而不是當(dāng)成追求的目標(biāo)、一哄而上，各地應(yīng)結(jié)合自身實際財力合理、有序推進PPP工作開展。四是兼顧政府債務(wù)和PPP支出責(zé)任。建立兩者相互聯(lián)系、相互制約的制度機制，防止未來政府所承擔(dān)的總體支出責(zé)任過重，導(dǎo)致出現(xiàn)政府履約風(fēng)險。

三、對中國資產(chǎn)評估協(xié)會推進PPP工作的建議

資產(chǎn)評估機構(gòu)是PPP咨詢的重要參與力量。建議中國資產(chǎn)評估協(xié)會（以下簡稱“中評協(xié)”）及資產(chǎn)評估機構(gòu)能借助自身專業(yè)優(yōu)勢，為政府提供全方位、全流程的智力支持服務(wù)，為推動PPP事業(yè)的規(guī)范發(fā)展、有效防范風(fēng)險，發(fā)揮更加積極的作用。

（一）進一步加強職業(yè)道德建設(shè)

良好的職業(yè)道德是評估機構(gòu)及其人員參與PPP項目咨詢中必須遵守的道德規(guī)范，是處理各種關(guān)系、矛盾行為的準則。建議中評協(xié)對評估機構(gòu)及人員進一步加強職業(yè)道德建設(shè)，強調(diào)要恪守獨立、客觀、公正的執(zhí)業(yè)原則，遵循誠信為本、操守為重的職業(yè)理念，不唯權(quán)、不唯錢，堅持作真咨詢。

（二）進一步加強專業(yè)技術(shù)能力

PPP項目投入規(guī)模大、合作周期長、權(quán)利義務(wù)關(guān)系復(fù)雜，需要專業(yè)咨詢機構(gòu)提供專業(yè)的技術(shù)力量支撐。建議中評協(xié)積極引導(dǎo)評估機構(gòu)發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，整合行業(yè)力量，加強人才培養(yǎng)，不斷提高理論研究和操作實踐能力，在公共服務(wù)各個領(lǐng)域、項目推進的各個環(huán)節(jié)更好地服務(wù)于PPP工作。

（三）進一步加強操作標(biāo)準建設(shè)

中評協(xié)率先研究制定了《PPP項目資產(chǎn)評估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)操作指引》，利用操作標(biāo)準規(guī)范行業(yè)執(zhí)業(yè)行為，提升了行業(yè)競爭力和服務(wù)水平，同時也為PPP咨詢提供了理論參考。隨著法律法規(guī)的調(diào)整與完善、參與PPP實踐日益豐富，建議中評協(xié)繼續(xù)加強操作標(biāo)準建設(shè)及相關(guān)領(lǐng)域理論研究，以更好應(yīng)對PPP實踐中遇到的困難和問題。

（四）進一步加強行業(yè)自律管理

針對當(dāng)前咨詢市場無序競爭的現(xiàn)狀，建議中評協(xié)能夠發(fā)揮行業(yè)自律和服務(wù)職責(zé)，引導(dǎo)規(guī)范和監(jiān)督所屬資產(chǎn)評估機構(gòu)行為，營造公平競爭環(huán)境，自覺維護市場秩序，規(guī)范服務(wù)收費，提高服務(wù)質(zhì)量，努力帶動PPP咨詢行業(yè)規(guī)范、健康發(fā)展。