PPP評估咨詢業(yè)務(wù)理解與問題思考

■ 王永中

我國PPP項目正處于如火如荼的發(fā)展態(tài)勢，從上而下掀起了PPP項目實施的熱潮。不論是從政府政策的支持力度，還是社會資本的投資熱情，都達(dá)到了前所未有的盛況。在此背景下，PPP項目的實施也為評估行業(yè)帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，為順應(yīng)時代形勢，中國資產(chǎn)評估協(xié)會于2016年10月13日發(fā)布了《PPP項目資產(chǎn)評估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)操作指引》（中評協(xié)[2016]38號），對評估機(jī)構(gòu)開展PPP項目咨詢業(yè)務(wù)作了明確的指導(dǎo)。本文即根據(jù)相關(guān)指引，結(jié)合實施過程中所遇到的問題，談?wù)剬PP評估咨詢業(yè)務(wù)的理解。

一、PPP項目簡述

（一）PPP的含義

PPP是Public-Private Partnership 的縮寫，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過程中的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和項目的衡工量值(Value For Money，也稱“資金價值”)原則。不管是廣義還是狹義，PPP均是指一個大的概念范疇，而不是一種特定的項目融資模式。

（二）PPP 模式的分類

由于各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況不同，意識形態(tài)也不盡相同，因而PPP模式在各國的發(fā)展情況也有所區(qū)別。因此對PPP的分類則存在一些差異。在此僅列舉一下世行和歐盟委員會的分類以及適合我國國情的PPP分類：

（1）世界銀行的分類：世界銀行綜合考慮資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、投資關(guān)系、商業(yè)風(fēng)險和合同期限等，將廣義PPP分為服務(wù)外包(Service contract)、管理外包(Management contract)、租賃(Lease)、特許經(jīng)營(Concession)，BOT/BOO和剝離(Divestiture)6種模式。

（2）歐盟委員會的分類 ： 歐盟委員會按照投資關(guān)系，將PPP分為傳統(tǒng)承包、一體化開發(fā)和經(jīng)營、合伙開發(fā)三大類。

（3）我國PPP模式的分類參考世行以及國外一些國家的PPP分類，結(jié)合國內(nèi)目前PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀，我國一般是按照以下三級模式分類：

（三）PPP模式的特點及實施條件

PPP模式不僅是一種融資模式，同是也是一種管理模式，作為管理模式，PPP 還有一些獨特之處：第一，公共部門從始至終在項目中發(fā)揮重要作用。公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)和經(jīng)營涉及規(guī)劃部門、土地管理部門等多個政府部門，如果沒有一個強(qiáng)力政府部門的協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌和推動，項目根本無法順利進(jìn)行。第二，風(fēng)險分擔(dān)更加合理。私營部門通常只承擔(dān)(部分)商業(yè)風(fēng)險，而公共部門則承擔(dān)政治風(fēng)險和系統(tǒng)性風(fēng)險，還有一些風(fēng)險則通過投保的方式規(guī)避。這種風(fēng)險分擔(dān)模式使相關(guān)各方義務(wù)承擔(dān)的風(fēng)險與各自的風(fēng)險承擔(dān)能力匹配起來，從而大大增強(qiáng)了 PPP 項目的抗風(fēng)險能力，有利于項目的成功實施。

目前從國外近年來的經(jīng)驗看，以下幾個因素是成功運作 PPP 模式的必要條件：

（1）政府部門的有力支持 ： 由于 PPP 模式的特殊性，決定了政府部門的支持具有決定性的作用，政府不僅在政策、法律上給予支持，在信貸、稅收等方面也會給予投資方以優(yōu)惠，這是投資方規(guī)避風(fēng)險并獲得收益的根本保障，因此，政府部門的支持可以說是 PPP 模式成功運作的最主要的條件。

（2）健全的法律法規(guī)制度：PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。

（3）專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持 ：PPP 模式的運作廣泛采用項目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財務(wù)等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持；另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。

二、我國PPP相關(guān)政策文件

（一）國家層面的政策文件

2016年5月28日，國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》，要求各地要進(jìn)一步加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)配合，形成政策合力，積極推動政府和社會資本合作順利實施。

2016年8月10日，發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)問題的通知》，明確要求各地發(fā)展改革部門會同行業(yè)主管部門，切實做好能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和社會資本合作（PPP）推進(jìn)工作。

2016年10月24日，《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》發(fā)布。財政部于2016年1月初，發(fā)布了《中華人民共和國政府和社會資本合作法》（征求意見稿）；2016年10月11日，財政部發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》；2016年10月20日，財政部發(fā)布了《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知；2016年6月21日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于成立政府購買服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（國辦發(fā)[2016]48號）；2016年10月7日，住建部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入城市供水、燃?xì)?、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)的意見》；2017年2月27日，發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好重大市政工程領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）創(chuàng)新工作的通知》，確定了開展PPP創(chuàng)新工作的重點小城市名單。2017年2月27日，上海證券交易所、深圳證券交易所分別對各自的市場參與人發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本（PPP）項目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)的通知》。

（二）操作指導(dǎo)性文件

2015年4月7日，財政部發(fā)布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號），為有序推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）項目實施，保障政府切實履行合同義務(wù)，有效防范和控制財政風(fēng)險發(fā)揮了重要作用。

2015年12月18日，財政部發(fā)布了《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金[2015]167號），對是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務(wù)項目進(jìn)行評價進(jìn)行規(guī)范。2017年3月22日，財政部印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）咨詢機(jī)構(gòu)庫管理暫行辦法》的通知（財金〔2017〕8號）。中國資產(chǎn)評估協(xié)會于2016年10月13日發(fā)布了《PPP項目資產(chǎn)評估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)操作指引》（中評協(xié)[2016]38號），對評估機(jī)構(gòu)開展PPP項目咨詢業(yè)務(wù)作了明確的指導(dǎo)。

從國家相繼出臺PPP項目相關(guān)政策及國家媒介對PPP的推廣力度，可見一斑，目前，政府從上而下對PPP項目實施政策傾斜較大、推廣力度空間，呈現(xiàn)出PPP項目的投資熱潮。

三、PPP評估咨詢業(yè)務(wù)淺見

PPP項目的迅猛發(fā)展，為資產(chǎn)評估行業(yè)帶來的新的機(jī)會和挑戰(zhàn)，評估行業(yè)將增加新的業(yè)務(wù)范圍，同時對評估從業(yè)人員的知識水平及執(zhí)業(yè)技能要求也更高。

《PPP項目資產(chǎn)評估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)操作指引》對資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)從事PPP項目的業(yè)務(wù)類型作了較詳細(xì)的列舉，此文就個別具體的業(yè)務(wù)類型談?wù)勛约旱睦斫狻?/p>

（一）項目方案設(shè)計及比選

PPP項目類型較多，BOT、TOT、BOO等方式的選擇是社會資本參與PPP項目首要作出的選擇，為此將在設(shè)定的PPP合同條件下，對不同的PPP方案進(jìn)行比選。方案的設(shè)計、比選模型的建立、比選參數(shù)的確定將是評估機(jī)構(gòu)從事PPP項目識別和準(zhǔn)備階段的一項工作。在此方案設(shè)計及比選階段，通常要分別從政府和社會資本角度對方案進(jìn)行評價，評價的主要方法可采用現(xiàn)金流折現(xiàn)法，比選涉及的指標(biāo)可為項目凈現(xiàn)值、靜態(tài)投資回收期、動態(tài)投資回收期、內(nèi)部收益率等。方案設(shè)計及比選實例如下：

例：本評估公司曾接收某市某區(qū)環(huán)保局的委托，就區(qū)所屬垃圾處理站與社會資本進(jìn)行PPP合作進(jìn)行方案設(shè)計及比選 。

根據(jù)委托方PPP項目實施初步方案，評估機(jī)構(gòu)設(shè)計的PPP實施方案如下：

1.方案設(shè)計

方案一：原有垃圾資產(chǎn)由社會資本托管經(jīng)營，社會資本負(fù)責(zé)新項目新建及原項目改擴(kuò)建，期末資產(chǎn)由政府收回。

方案二：原有垃圾資產(chǎn)由社會資本購買，社會資本負(fù)責(zé)新項目的新建、原有項目的改建并經(jīng)營，負(fù)責(zé)經(jīng)營期內(nèi)資產(chǎn)更新支出，經(jīng)營期末資產(chǎn)無償移交給政府。

方案三：原有垃圾資產(chǎn)由社會資本托管經(jīng)營，政府負(fù)責(zé)新項目的新建、原有項目的改建，社會資本負(fù)責(zé)新項目的經(jīng)營和經(jīng)營期內(nèi)資產(chǎn)更新，經(jīng)營期末資產(chǎn)無償移交給政府。

方案四：某山以西現(xiàn)有垃圾處理項目資產(chǎn)由社會資本無償經(jīng)營，社會資本負(fù)責(zé)新項目的新建、原有項目的改建并經(jīng)營，負(fù)責(zé)經(jīng)營期內(nèi)資產(chǎn)更新投資，經(jīng)營期末資產(chǎn)無償移交給政府。

方案五：社會資本負(fù)責(zé)新項目的新建并經(jīng)營，經(jīng)營期末資產(chǎn)無償移交給政府。

2.PPP融資模式方案比選涉及的指標(biāo)

PPP融資模式方案比選涉及的指標(biāo)為項目凈現(xiàn)值、靜態(tài)投資回收期、動態(tài)投資回收期、內(nèi)部收益率。

（1）項目凈現(xiàn)值：是指項目按行業(yè)的基準(zhǔn)收益率或設(shè)定的目標(biāo)收益率，將項目計算期內(nèi)各年的凈現(xiàn)金流量折算到開發(fā)活動起始點的現(xiàn)值之和，它是項目財務(wù)評價中的一個重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。主要反映技術(shù)方案在計算期內(nèi)盈利能力的動態(tài)評價指標(biāo)。

項目投資財務(wù)凈現(xiàn)值

式中：CI—現(xiàn)金流入

CO—現(xiàn)金流出

n—計算期年限

（2）靜態(tài)投資回收期：靜態(tài)投資回收期（簡稱回收期），是指以投資項目經(jīng)營凈現(xiàn)金流量抵償原始總投資所需要的全部時間。它有“包括建設(shè)期的投資回收期（PP ） ”和“不包括建設(shè)期的投資回收期（PP） ”兩種形式。其單位通常用“年”表示。投資回收期一般從建設(shè)開始年算起，也可以從投資年開始算起。

Pt=累計凈現(xiàn)金流量開始出現(xiàn)正值的年份數(shù)-1+（上一年累計凈現(xiàn)金流量的絕對值/當(dāng)年凈現(xiàn)金流量）

（3）動態(tài)投資回收期：動態(tài)投資回收期是指在考慮貨幣時間價值的條件下，以投資項目凈現(xiàn)金流量的現(xiàn)值抵償原始投資現(xiàn)值所需要的全部時間。即：動態(tài)投資回收期是項目從投資開始起，到累計折現(xiàn)現(xiàn)金流量等于0時所需的時間。

Pt（動態(tài)）=累計凈現(xiàn)金流量折現(xiàn)值開始出現(xiàn)正值的年份數(shù)-1+（上一年累計凈現(xiàn)金流量折現(xiàn)值的絕對數(shù)/當(dāng)年凈現(xiàn)金流量折現(xiàn)值）

（4）內(nèi)部收益率：就是資金流入現(xiàn)值總額與資金流出現(xiàn)值總額相等、凈現(xiàn)值等于零時的折現(xiàn)率。如果不使用電子計算機(jī)，內(nèi)部收益率要用若干個折現(xiàn)率進(jìn)行試算，直至找到凈現(xiàn)值等于零或接近于零的那個折現(xiàn)率。內(nèi)部收益率，是一項投資渴望達(dá)到的報酬率，是能使投資項目凈現(xiàn)值等于零時的折現(xiàn)率。

3.測算簡要過程

（1）現(xiàn)金流入部分：

現(xiàn)金流入包括：主營業(yè)務(wù)收入、其他業(yè)務(wù)收入、營業(yè)外收入（回收固定資產(chǎn)殘值）

主營業(yè)務(wù)收入=預(yù)測垃圾處理量×垃圾處理單價

預(yù)測垃圾處理=現(xiàn)有中轉(zhuǎn)站的處理量+新建中轉(zhuǎn)站垃圾處理量

（2）現(xiàn)金流出部分

包括：建設(shè)投資、資產(chǎn)更新支出、經(jīng)營成本、營業(yè)稅金及附加、所得稅

4.方案比選結(jié)論

方案比選結(jié)論：

（1）從社會資本角度考慮：方案一將獲得更多的凈現(xiàn)值，內(nèi)部收益率最高，動態(tài)回收期最短，則風(fēng)險小，收益高，這有利于社會資本參與投資PPP項目，則對社會資本來看，該方案最優(yōu)；但該方案社會資本原始投資額較大，社會資本資金實力要求較高。

（2）從政府角度考慮，方案二采用PPP模式將導(dǎo)致政府獲得更多的現(xiàn)金流量，則該方案對政府收益最大，則適合采用PPP模式，同時，該方案對社會資本而言，項目凈現(xiàn)值相對較高，內(nèi)部收益率也相對較高，便于社會資本接受。

社會資本角度 政府角度序號方案號方案設(shè)計成本利潤率%總投資（萬元）凈現(xiàn)值（萬元）靜態(tài)投資回收期動態(tài)投資回收期內(nèi)部收益率%PPP模式和自營模式NPV差額（萬元）1方案一原有垃圾資產(chǎn)托管經(jīng)營，民營資產(chǎn)負(fù)責(zé)新項目新建及原項目改擴(kuò)建，期末資產(chǎn)由政府收回10% 20 187.19 5 767.42 7.98 17.62 12.62% 1 770.61 2方案二原有垃圾資產(chǎn)由社會資本購買，社會資本負(fù)責(zé)新項目的新建、原有項目的改建并經(jīng)營，經(jīng)營期末資產(chǎn)無償移交給政府10% 27 735.12 2 631.79 9.47 23.30 10.67% 5 277.95 3方案三原有垃圾資產(chǎn)由社會資本無償經(jīng)營，政府負(fù)責(zé)新項目的新建、原有項目的改建，社會資本負(fù)責(zé)新項目的經(jīng)營，經(jīng)營期末資產(chǎn)無償移交給政府5% —7 256.60 —— — -217.41 4方案四某山以西現(xiàn)有垃圾處理項目資產(chǎn)由社會資本無償經(jīng)營，社會資本負(fù)責(zé)新項目的新建、原有項目的改建并經(jīng)營，經(jīng)營期末資產(chǎn)無償移交給政府10% 11 411.10 1 764.47 10.25 22.15 11.12% 1,242.08 5方案五社會資本負(fù)責(zé)新項目的新建并經(jīng)營，經(jīng)營期末資產(chǎn)無償移交給政府15% 10 535.67 349.49 13.41 27.41 9.88% 1 790.57

（3）從政府角度考慮，方案三采用PPP模式比自營模式將使政府發(fā)生更多的現(xiàn)金支出，則這種方案不宜采用PPP模式。

（4）方案四、方案五采用PPP模式有利于政府獲得更多的收益，但相比方案一和方案二，這兩種方案采用PPP模式對社會資本而言，項目凈現(xiàn)值較小，內(nèi)部收益率相對較低，不利于吸引社會資本參與。

（5）方案一采用PPP模式，政府的現(xiàn)金流入比方案二低，但高于其他三種方案；對社會資本而言，內(nèi)部收益率較高，凈現(xiàn)值較高，是僅次于方案二的方案。

（6）綜合分析，如社會資本資金充足，采用方案二是最優(yōu)的方案；如社會資本資金有限，則次優(yōu)方案為方案一，其次為方案五和方案四。即采用PPP模式方案排序為：方案二、方案一、方案五、方案四；方案三不適宜采用PPP模式。

（7）綜合分析，從政府收益的角度考慮，如采用PPP模式，推薦采用方案二。

（二）標(biāo)的物的價值評估

PPP項目實施過程中，將涉及到存量資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、托管經(jīng)營、作價入股、購買等行為，則需對相關(guān)土地使用權(quán)、無形資產(chǎn)、房屋、建筑物、構(gòu)筑物（非貨幣性資產(chǎn)）、項目公司整體價值、股東權(quán)益價值和特許經(jīng)營權(quán)等資產(chǎn)進(jìn)行評估。

PPP項目實施中關(guān)鍵的參數(shù)是政府付費價格及調(diào)價方式的確定，如垃圾處理單價、污水處理單價等服務(wù)價格的制定以及項目期內(nèi)服務(wù)價格的如何調(diào)整問題，價格的高低是PPP項目能否順利推進(jìn)的主要因素，價格太低，則不利用吸收社會資本參與PPP項目，價格太高，則增加政府財政負(fù)擔(dān)，往往與政府推行PPP的初衷相違，得不償失。然而，PPP項目一般為公益性質(zhì)的項目，服務(wù)價格過高，可能導(dǎo)致轉(zhuǎn)移給最終用戶的價格增加，這和國家以民為主的方針相左，不利于社會穩(wěn)定。因而，服務(wù)價格的制定要參考?xì)v史水平、社會資本的投資額、運營期、經(jīng)營成本、公眾承受能力、社會穩(wěn)定、政府的政策傾斜及補(bǔ)助等多種因素確定。

在PPP項目實施過程中，最初的服務(wù)價格往往是結(jié)合歷史價格確定，在經(jīng)過一個年度經(jīng)營期后，政府或社會資本會對期初服務(wù)單價進(jìn)行評判，比較服務(wù)單價和社會資本的實際經(jīng)營成本的匹配程度，則這需委托中介機(jī)構(gòu)對社會資本經(jīng)營期成本進(jìn)行審核，或?qū)κ欠駶M足調(diào)價條件進(jìn)行判定，以便調(diào)整后期服務(wù)單價。

（三）政府委托的咨詢服務(wù)

1.物有所值評價

物有所值(Value For Money， VFM)評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務(wù)項目的一種評價方法。根據(jù)《PPP物有所值評價指引(試行)》的要求，中華人民共和國境內(nèi)擬采用PPP模式實施的項目，應(yīng)在項目識別或準(zhǔn)備階段開展物有所值評價?？梢姡瑢PP項目進(jìn)行物有所值評價將成為評估機(jī)構(gòu)新的業(yè)務(wù)范圍。

物有所值評價包括定性評價和定量評價，現(xiàn)階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。定性及定量評價中，筆者認(rèn)為最難的工作是風(fēng)險的識別及量化。

定性評價的六項基本評價指標(biāo)中，風(fēng)險識別與分配指標(biāo)主要考核在項目全生命周期內(nèi)，各風(fēng)險因素是否得到充分識別并在政府和社會資本之間進(jìn)行合理分配。定量評價方法主要在于PPP項目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)的確定，PSC值確定最難的部分為項目全部風(fēng)險成本，項目全部風(fēng)險成本包括可轉(zhuǎn)移給社會資本的風(fēng)險承擔(dān)成本和政府自留風(fēng)險的承擔(dān)成本。

項目風(fēng)險分析是認(rèn)識項目可能存在的潛在風(fēng)險因素，估計這些因素發(fā)生的可能性及由此造成的影響，分析為防止或減少不利影響而采取的一系列活動，主要包括風(fēng)險識別、風(fēng)險估計、風(fēng)險評價和對策研究四個基本階段。風(fēng)險分析的主要方法可采用風(fēng)險解析法、專家調(diào)查法、風(fēng)險概率估計、概率樹分析、蒙特卡洛模擬等方法。

2.財政承受能力評價

根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》規(guī)定，財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作項目的各項財政支出責(zé)任，科學(xué)評估項目實施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據(jù)。開展PPP項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務(wù)的重要保障，有利于規(guī)范PPP項目財政支出管理，有序推進(jìn)項目實施，有效防范和控制財政風(fēng)險，實現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。

財政承受能力評價主要工作內(nèi)容是確定政府的財政支出責(zé)任，其主要內(nèi)容為測算股權(quán)投資、運營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入四部分金額，其中筆者認(rèn)為最難測算的是運營補(bǔ)貼和風(fēng)險承擔(dān)兩部分。運營補(bǔ)貼測算要根據(jù)項目建設(shè)成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。運營成本應(yīng)為社會資本客觀合理的成本水平，應(yīng)綜合考慮社會資本人員配備、資產(chǎn)規(guī)模、工藝水平、管理水平等多種因素分析確定。風(fēng)險承擔(dān)的量化值參照物有所值評價方法確定。

根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》規(guī)定，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，該項目財政支出能力評估才能通過論證。但在實際操作中，某財政部門在某期間內(nèi)，擬實施的PPP項目可能還未確定下來，所有PPP項目的財政支出責(zé)任未能全部測算，基于這種情況，統(tǒng)計完每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任是不完整的，因而對單個PPP項目計算財政支出責(zé)任占財政預(yù)算支出的比例的實用性不大。

四、PPP評估咨詢業(yè)務(wù)實施現(xiàn)狀及建議

目前，PPP項目在國家層面上關(guān)注度較高，但評估機(jī)構(gòu)實際從事PPP項目咨詢業(yè)務(wù)尚處于初涉階段，只是“雷聲大、雨點小”。具體分析如下：

（1）2015年始PPP項目大力推進(jìn)以來，PPP項目立項較多，但落地開花項目較少。從2016年開始，PPP項目落地率有較大提升。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，截止2017年3月末，全國PPP綜合信息平臺項目入庫PPP項目已達(dá)12287個，項目總投資額14.6萬億元。其中，已簽約落地項目共計1729個，項目總投資額2.9萬億元，落地率34.5%?？梢姡S著PPP項目實施落地率的不斷提高，PPP項目咨詢業(yè)務(wù)需求增長較大。

（2）受傳統(tǒng)觀念的影響，評估機(jī)構(gòu)從事PPP咨詢業(yè)務(wù)受政府及社會資本的接納程度尚待提高。一直以來，項目的投資咨詢、項目建議書及可行性研究報告一直被認(rèn)為是專業(yè)咨詢公司的業(yè)務(wù)專長，評估機(jī)構(gòu)較少涉入。隨著評估行業(yè)發(fā)布《PPP項目資產(chǎn)評估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)操作指引》（中評協(xié)[2016]38號），評估機(jī)構(gòu)從事PPP咨詢業(yè)務(wù)有了明確的指導(dǎo)，也為評估機(jī)構(gòu)和其他咨詢機(jī)構(gòu)公平競爭PPP咨詢業(yè)務(wù)起到后盾作用。

（3）評估機(jī)構(gòu)開拓PPP咨詢業(yè)務(wù)尚待努力。一是要繼續(xù)維護(hù)和政府、社會資本良好的合作關(guān)系，多渠道入圍PPP咨詢業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)庫；二是要展示自己的專業(yè)水平，通過已完成的PPP咨詢業(yè)務(wù)，大力推廣其從業(yè)經(jīng)驗；三是要不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，學(xué)習(xí)新的PPP相關(guān)知識，參加國家發(fā)改委組織培訓(xùn) “PPP產(chǎn)業(yè)大講堂”學(xué)習(xí)新的PPP政策文件。

（4）PPP咨詢業(yè)務(wù)報告無專門的報告模版，各咨詢機(jī)構(gòu)出具的報告格式、報告內(nèi)容、報告質(zhì)量參差不齊，這為評估機(jī)構(gòu)出具PPP咨詢報告提供了自由的發(fā)揮空間，但也提高了難度。《PPP項目資產(chǎn)評估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)操作指引》要求參照《資產(chǎn)評估準(zhǔn)則——評估報告》編制評估報告，并進(jìn)行恰當(dāng)披露，但該報告模版與PPP咨詢業(yè)務(wù)內(nèi)容缺少有效銜接。

（5）行業(yè)協(xié)會雖然發(fā)布了《PPP項目資產(chǎn)評估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)操作指引》（中評協(xié)[2016]38號），該指引對咨詢業(yè)務(wù)內(nèi)容、相關(guān)術(shù)語及操作要求作了較詳細(xì)的介紹，但缺少具體資料業(yè)務(wù)，如物有所值及財政承受能力評價報告的撰寫、相關(guān)業(yè)務(wù)的測算思路等方面的具體說明。